論遷徙自由與戶籍制度改革

趙倩倩

摘 要：遷徙自由權作為公民一項基本權利，一直以來，基于計劃經濟體制的存在，令我國對遷徙自由采取的是限制的態度。于憲法中明確了公民遷徙自由，旨在滿足社會經濟發展要求，吻合民主政治。取消農業與非農業人口差異對待之標準，建立統一化、可流通的戶管理機制，達到自由遷徙的目的，將是未來我國戶籍制度改革的方向。本文從闡述遷徙自由的內涵入手，考查遷徙自由在我國的發展過程，指出了我國當前戶籍制度存在的問題，并提出了自己對戶籍制度改革的構想，以期對我國進行戶籍改革以保障公民的遷徙自由提供借鑒。

關鍵詞：人權；戶籍改革；遷徙自由

文章編號：1004-7026（2018）02-0015-02 中國圖書分類號：D631.42 文獻標志碼：A

1 遷徙自由的內涵

1.1 遷徙自由的概念

就公民個人而言，遷徙自由作為公民的基本權利，屬于公民人權的范疇，為公民追求幸福生活、滿足價值之重要條件；就整個國家而言，是否確定公民遷徙自由為判斷國家屬于政府權力至上還是公民權利至上的標準所在。

遷徙自由的含義包含下列三方面：一是，遷徙自由作為公民不可剝奪的一項基本權利，同時也是人身自由不可分割的重要一部分。二是，遷徙自由為公民享有的國內自由選擇居住地和出入國境之自由。上述自由受到憲法的保護，盡管國家有權制定限制公民遷徙自由，不過不可違背憲法。第三，遷徙自由還包含了由異地遷居的居民，地方政府（聯邦制國家指各州政府）無法對其歧視或展開差別待遇。

筆者認為，簡言之，國內遷徙自由即在法律可允許的范圍，在其享有遷入地居民同等權利之正點，公民享有選擇、變更居住地之自由。

1.2 遷徙自由的性質

有關遷徙自由之性質，學者們觀點不一。多數學者更贊成以一種多視角的方式來界定遷徙自由權的性質。首先，遷徙自由權具備人身自由權屬性。其基本要求在于身體自由，遷徙自由則體現在公民的“身體自由”上。由此可見，遷徙自由屬于人身自由中的一個重要部分。此外，遷徙自由還有著政治權屬性。遷徙自由權和公民參政權間有著十分重要的關聯。

最后，遷徙自由權代表著社會經濟權利屬性權。權利總是和利益相掛鉤，尤其是在當前社會環境下，公民是否享有遷徙自由權關系著公民是否為追求更大經濟利益的機會或是否獲得遷居地社會保障、物質幫助機會[2]。

因此，筆者認為，遷徙自由從本質上講屬于人身自由的范疇，是人的行動自由的重要內容，但它同時又與一些重要的社會經濟權利如受教育、工作等密不可分。正是由于遷徙自由具有這些價值，才值得我們重視和研究。

2 我國的遷徙自由與戶籍制度

2.1 遷徙自由與戶籍制度的內在聯系

我國目前的戶籍制度的法律法規，在一定程度上保障了公民的基本遷徙權利，不過，據此可知，我國對遷徙自由規定并不充分。導致行政機關的遷徙審批權極大限制了公民正常的遷徙，且基于戶籍制度的原因，農民工及“外地人”離開原籍后，就算可以進入城市務工或經商，通常也無法獲得合法“居民”身份，更不可以獲得和城市居民平等的發展機會、社會地位，也無法獲得公平公正的待遇。當前我國的戶籍管理制度以“戶口”作為標準，將國民分為“居民”和“農民”，這種情況下，“戶口”不僅屬于身份的象征，還具有資源享有權的特點。在這樣的情況下，導致了出現了權利不公平的問題。一個人只有獲得了地區戶口，才會擁有該地區資源分配，包括就業、教育、住房、醫療等方面的權利。這是一種法律所認可的歧視。

戶籍制度改改革與公民的遷徙自由有著密切的聯系，沒有遷徙自由，在市場經濟條件下就難以實現充分的勞動權。戶籍制度改革的目的就是要確立公民的遷徙自由，這是社會主義市場經濟發展的必然趨勢，也是國家尊重和保障人權的具體表現。

2.2 我國當前的戶籍制度存在的問題

我國當前的戶籍制度存在著諸多問題：

2.2.1 現行戶籍制度阻礙了公民基本權利的實現。遷徙自由權屬于一項人之本性權利，但是在我國，自從1958年現行戶籍管理制度出臺以來，幾十年間，公民遷徙自由權一直以來游離在《憲法》外，從而導致了我國公民在現實生活中存在著種種權利被限制、被剝奪的情況。我國《憲法》第33條明文規定：所有擁有中華人民共和國國籍的人均屬于我國公民，法律面前一律平等。不過，我國戶籍制度卻將城市與農村進行了硬性區分，且公然限制部分人的遷徙自由權。

2.2.2 現行戶籍制度影響了勞動力的合理配置。人力資源作為生產要素下的活躍要素，只有透過流動才能達到人口的最佳配置并獲得較大收益。可見，社會發展是通過人力資源的流動與優化組合達到的。此外，市場經濟的重要前提即達到勞動力的自由流動，而這也是發展社會市場經濟的關鍵所在。但是我國現行的二元戶籍制度像一條無形的繩索束縛著人們的自由流動，阻礙了市場本身對人力資源的有效配置。

2.2.3 現行戶籍制度阻礙了我國城市化的進程。城市化是農業入口向非農業人口轉化并最終集中在城市的過程，是人類進步必然要經歷的過程。城市化程度屬于衡量一個國家和地區經濟、社會、文化、科技水平之重要標志。近些年，全球范圍內不少國家先后步入城市化快速發展期。而我國的城鎮化發展是在改革開放后開始的，大量農村剩余勞動力涌進城市工作、生活，推動著我國城鎮化發展。不過，和西方發達國家相比，仍然落后于發達國家水平。

3 關于我國戶籍制度改革的設想

3.1 建立和完善與戶籍制度相關的法律體系

3.1.1 在憲法中恢復公民的遷徙自由權。近年來，隨著市場經濟的不斷深入發展，到外地就業、求學的現象日益增多，政府雖不再像過去那樣對公民遷徙嚴加限制，但是新的問題擺在人們面前，公民遷徙的絕對自由和人口管理的相對無序。這一問題的出現，使將公民遷徙自由權寫進憲法的迫切性更加凸顯。應盡快在憲法中增加公民遷徙自由、居住自由的條款，規定了中華人民共和國公民不管其出身于哪、居住在哪，均能享受基本社會福利保障和就業機會。任何機關和個人不可以任何借口于戶籍中增加社會評價。徹底消除人和人之間、城市和農村居民的隔離與歧視，實現人人在市場經濟動作中的平等。

實現人力資源在市場規律的指導下自由流動、合理配置。

3.1.2 制定專門的《戶籍法》規范戶籍管理制度。由于戶籍的改革缺乏相關法律制度的保障。1993年6月，國家相關部門草擬了我國戶籍改革方案，提出包含“取消農業、非農業二元戶籍制度，統一城鄉戶口登記，實施住地登記原則，有效地推動戶口遷移政策”的改革。不過，在戶籍改革中，除《居民身份證條例》是由全國人大常委會通過且頒布之外，其他改革措施均以《意見》、《通知》之形式頒布。對一直以來戶籍改革產生了不利影響。基于這個原因，筆者認為為推動我國戶籍改革的良好發展，保障此項工作法律依據，將改革成果以法律方式固定，要求盡快制定合乎社會主義市場經濟發展要求的新《戶籍法》，有效地推動戶籍制度的開展。

3.1.3 修改和完善相關的法律法規。我國戶籍制度改革的關鍵就是消除那些附加在戶籍上的各種權利、社會福利，達到公民身份事實平等的目的。這樣的剝離實現在很大程度上推動社會制度的變革，這就要求各方能及時調整并完善包括就業、社會保障、教育醫療等法規。通過法律的方式有助于保障公民享有接受義務教育之權利與社會保障之權利；進而調整之前在勞動就業與公民選舉中的法律法規，推動公民權利實現法律平等，外來流動人口也可以通過行使選舉權與被選舉權等方面的公民政治權利：建立專門化的權利保障機制。厘清所有和公民遷徙自由權與平等權相悖的法規，進而為推動我國戶籍制度的良好改革及社會經濟的良好發展提供重要的法律依據。

3.2 廢除“二元戶籍管理制度”實現戶籍管理制度“一元化”

基于我國二元化戶籍管理模式決定了城鄉二元經濟結構，對于推動我國城市化發展和城鄉良好協調發展產生了制約。

特別是當前伴隨社會迅速轉型，二元化結構在很多角度與社會系統的運行及社會市場經濟的發展出現了不適應性。由此視角可知，推動戶籍制度改革和發展，成為社會發展的趨勢。

計劃經濟體制下的二元戶籍制度的改革也勢在必行，要求能順應歷史的發展，深入落實一元化戶籍制度。從公平公正的角度來講，平等的現代化身份是公民享有均等社會發展機會的重要前提。只有實施一元化戶籍管理，才能有助于賦予公民平等化的現代化身份，從而達到社會在最大層面上實現現代化，才能徹底推進我國社會主義市場經濟的大發展。

3.3 推進相關配套制度的改革

戶籍制度屬于我國社會體系中的基礎制度，承擔著重要的社會控制作用。所以，戶籍制度的改革也相應地關系到配套制度的改革，只有達到配套制度的同步改革，才能保障我國戶籍制度的良好發展，取得成功。第一，完善社會保障制度。完善農村的社會保障制度，建立城市流動人口的最低生活保障制度。第二，改革企業用工制度，實現就業公平，消除招聘中對非本地戶籍人口就業的限制。第三，推動公民平等受教育權的實現。

參考文獻：

[1]陸益龍.戶籍制度——控制與社會差別[M].商務印書館，2003年版.

[2]王新華.中國戶籍法律制度研究[M].中國公安大學出版社，2001年版.

[3]張雷.當代中國戶籍制度改革[M].中國人民公安大學出版社，2009年版.

[4]武勇.遷徙密由權利分析[J].河南政法管理干部學院學報，2007（5）.

[5]劉貴山.1949年以來中國戶籍制度演變評述[J].天津行政學院學報，2008（l）.

[6]孫中民.戶籍制度改革的國際經驗與我國的路徑選擇[J].理論界，2007（2）.

[7]姚秀蘭.論中國戶籍法律制度改革[J].遼寧公安司法管理干部學院，2008（7）.

注釋：

[1]杜承銘：《論遷徙自由權》，載于《武漢大學學報（社科版）》，2001年第4期.

[2]武勇：《遷徙自由權利分析》，載《河南政法管理干部學院學報》2007年第5期.