三亞“雙修”建設下的綜合治理與生態建設成效探討

高盈盈 李曉伊 方羨輝

[摘 要]2013年習近平總書記視察海南時指出“青山綠水、碧海藍天是海南的最大本錢”。在經濟新常態下，作為國際旅游城市的三亞，城市管理和生態建設意義重大，“雙修”建設也顯得更具創新性和前瞻性?！半p修”建設以打造精品化國際旅游城市為主旨，為三亞城市轉型帶來了良好的政策機遇。積極參與“雙修”建設，能更好地解決三亞的“城市病”問題，加快三亞城市發展，促進國際化都市建設。

[關鍵詞]城市修補；生態修復；生態保護與建設

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A

自1978年改革開放至今40年的時間里，大中城市得到了快速發展，也取得了舉世矚目的成就。與此同時，城市發展中的“城市病”也伴隨而來。所謂“城市病”，是指“由于城市人口、工業、交通運輸過度集中而造成的種種弊病”。主要表現為城市規劃建設與城市人口規模不匹配導致的住宅、交通、城中村以及環境污染等問題。為促進城市進一步完善發展，各城市均在尋找良機。其中，城市“雙修”建設即立足城市本身而提出的“城市病”治理方法。通過“雙修”建設優化城市運行機理，實現城市自治，最終達到理想城市，健康城市的標準。

習近平總書記強調，海南一定要保護好生態與環境。保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。青山綠水、碧海藍天是建設國際旅游島的最大本錢，必須倍加珍愛、精心呵護。一定要處理好發展和保護的關系，著力在“增綠”“護藍”上下功夫，為全國生態文明建設當個表率，為子孫后代留下可持續發展的“綠色銀行”。在這樣的大背景下，結合三亞得天獨厚的生態優勢和當前發展現狀，2015年住房和城鄉建設部部長陳政高首次提出在三亞開展“生態修復、城市修補”工作。同年6月，國家住建部將三亞列為全國首個“城市雙修”試點市和全國唯一的海綿城市、地下綜合管廊“雙城”試點市。正契合總書記的講話，從行動上踐行生態惠省、生態立市的目標。

1 生態修復和城市修補的內涵界定

從狹義上理解生態修復即自然修復，廣義上的生態修復包含自然修復和社會修復兩個方面內容。所謂自然修復是指從環境自身角度考察，尋找恢復退化生態系統的良方，恢復自然原貌，目標單一，可實施性強，有序可循。而社會修復更多考慮修復后的整體協調性，人與自然的協調統一，目標多重性，主體要素多元化。從三亞整體社會發展目標考察，廣義上的生態修復更能反映政策導向及民眾訴求。

城市修補已突破過去城市轉型中的大拆大建方式，采用柔性發展模式。利用修繕舊事物、小規模建設、新舊巧妙結合的方法，以完善基礎設施、提升城市活力、更新強化土地、挖掘城市文化、恢復城市風貌及塑造綠色空間為導向，最終達到解決城市更新改造過程中的現存問題，使人們舒心生活這一目標的新的轉型更新模式。從內涵界定看，生態修復更加注重自然界的產物，城市修補則更加注重人類發明創造的物質。

2 三亞“雙修”建設的綜合治理現狀

從城市發展的歷史長河考察，在城市經歷迅速增長后必然要經歷城市轉型階段。三亞城市建設也是在經歷了舊的野蠻生長后需放緩修整，深度思考和踐行矛盾的轉化與根除，從頂層設計上由空間規模增量時代過渡到存量時代，由粗放式向精細化方向發展，由重視量的發展到重視質的提高，由單一目標向多層次多角度目標轉化，由城市綜合管理轉化到城市治理。自2015年“雙修”工程試點以來，三亞城市生態修復工程在河流修復、山體修復、海岸線修復和城市修補工程取得了一定成效，也成為國內諸多大中城市學習借鑒的案例先導。

2.1 生態修復之“河流修復”

隨著三亞外來游客人數的增加（數據統計，2016年三亞游客1600萬，平均每天4萬人）以及經濟發展的穩定增長（2017年上半年，三亞市GDP增速8.5%，總值274.66億），日益增多的生活污水、旅游垃圾在較少約束、較少管制的情況下侵害了河流的水質。以三亞河為例，河流自我恢復能力在一定程度上已經遭到破壞。對此，三亞市政府于2017年開始綜合治理以三亞河、臨春河為重點的11條河流污染問題，進一步打造國際化熱帶濱海旅游精品城市。在河流修復過程中，主要控制污染源頭，規范污水排放，完善污水處理設施，構建河道恢復系統，2017年消除8條黑臭水體，在河流污染管理上推行卓有成效的“河長制”，岸上岸下統籌防污治污，實現黨政主導部門聯動。

2.2 生態修復之“山體修復”

據三亞市年鑒數據統計，三亞市總面積1919平方公里，山地占33.4%，主要分布在北半部，大小嶺200多座。抱坡嶺作為石灰巖廢棄礦山的代表，從上世紀30年代被開挖，截至2015年2月山體修復前裸露面積達到6.3萬平方米，垂直高度168米，山體水土植被自然生長能力幾乎喪失。作為首批山體修復的試點工程項目在植被選擇上保證種類齊全，在灌溉技術上采用先進的海綿技術，在植被種植上層層培土植苗。前期以臺階法覆綠人工修復為主，后期以自然恢復為主，12.6萬平方米的抱坡嶺復綠率已經接近100%。抱坡嶺修復工程已成為三亞山體修復工程的代表作，破損山體均依抱坡嶺為模板，逐一擊破。2017年8月底竣工驗收半嶺溫泉度假區周邊1號和2號山體生態植被恢復工程，2017年19個破損山體修復項目有序開展。另外，為防止后期人為循環破壞，政府出臺地方性法規《三亞市山體保護條例》約束損山行為，從制度上加以補充。

2.3 生態修復之“海岸線修復”

海岸帶是陸地向海洋的過渡帶，是開發資源、開展人類活動以及進行資源互換等的重要地帶。過度開發利用而忽視海岸帶的保護造成三亞灣、亞龍灣、海棠灣等海岸侵蝕污染、地貌景觀植被退化、海灘沙灘泥化、海岸線后退等問題。

三亞海岸線全長209公里，據數據統計其中21.6公里的沙灘海岸線被侵蝕。當前三亞海岸線水體污染和生態環境的惡化，一方面來自于三亞海岸組成物質疏松、海岸動力增強以及受臺風、雨水等不可抗力的自然因素影響，另一方面則由于海岸線不合理開發、填海造地、填海造島、違章建酒店建景區等人為因素。在對海岸資源損害診斷的基礎上，三亞制定了海岸線修復規劃，著重修復以三亞灣、海棠灣、鳳凰島等為主體的海岸線，在修復技術方法上采取“補沙填坑——培育原生植被——封堵入海污水口——建設網管雨污分流——拆除海岸線20米內的違法建筑”等措施，工程實施后海岸沙灘生態景觀環境得到緩解。三亞旅游景區的特殊性，在實施舉措上針對特定景區采取特定方式。蜈支洲島、大東海和紅塘灣相繼建設海洋牧場，以此修復海洋生態系統。

2.4 城市修補

三亞城市修補工程主要涉及城市形象提升，在確定城市風貌特點基礎上，建立了城市景觀框架，以此實現城市更新。主要對城市空間形態、天際輪廓線、建筑色彩風貌、城市廣告牌匾、城市綠化景觀和城市夜景亮化等六個方面進行修補。

在空間形態和天際輪廓線上，三亞河西區域、月川橋區域、三亞灣局部區域等存在建筑高度變化突出且建筑過高過密現象，破壞了城市整體建設景觀，土地利用不合理，修補中予以優化。在建筑色彩風貌修補中，結合三亞市本土自然人文環境和歷史脈絡，統籌協調建筑色彩、風格、布局等內容，如中心城區主干道解放路街道建筑風格色彩修補符合總體規劃，整體保持一致。（圖1）在城市綠化景觀修補中，更加側重大型公園、歷史文化街區、提高綠化水平，特定建設項目如文化設施、居住小區綠化率不得低于40%，以遮陰樹植被栽種為主，形成局部片狀森林小區，整體有氧天然生態市。在廣告牌匾設置上，對其風格、色彩、材質、材料、位置等進行了明確規范，確保風格統一搭配協調。結合三亞國際濱海旅游城市特點，在城市夜景亮化修補上，照明系統以黃白暖色調為主，以暖白投光燈渲染凸顯建筑風格。

3 三亞“雙修”建設的綜合治理對策

“雙修”工程建設與改造是一項有計劃、有目標、有體系的綜合治理工作，是中國城市發展轉型的必經過程，是三亞市探索區域治理的重大舉措，是應對三亞旅游城市再發展的一大轉折點，是構建優質和諧生態環境爭創國際旅游島建設核心競爭力的重要一環。通過“雙修”改變過去粗放式管理方式，扭轉當前“城市病”現狀，實現城市發展“新突破”，綜上現狀來看，兩年多的“雙修”工程改造工作取得了卓有成效的實踐成果，從已有學術成果和實踐案例歸納總結“雙修”工程在宏觀布局和微觀操作應有所建議。

3.1 生態修復之“河流修復”的建議

河流綜合治理的最終目標是恢復河流生命力，達到自凈功能。實現這一目標需從短期綜合治理和長期宏觀布局兩方面入手，從根本上變“治理”為“自理”。

一方面，在國際化熱帶濱海旅游精品城市建設中，擠占河流土壤的現象時有發生，由此帶來的河流平衡生態體系遭受破壞，縱觀古往今來實例證明自然景觀一旦被破壞，再次恢復的成本極高。由此，三亞在未來城市化進程中應堅守河流土壤紅線，不允許任何個人和法人主體觸碰，從布局規劃方面加以遏制。

另一方面，在河流治理中建立多方面聯動機制，以公眾為核心利益訴求的主導者。在河流治污過程中，由政府主導硬件建設，盡快恢復河流自循環系統，同時更多考慮軟件建設的匹配，才能體現河流治污可持續效果。

考慮到此方面效果決定于城市文明的程度。因此，可通過視頻宣傳、警示語提示等渠道加強外地游客的環境保護意識，還可與司法部門建立約束機制，針對破壞河流環境的行為可適當罰金處罰，嚴重者可刑拘，以此建立長期有效的法律約束機制，對城市常駐居民更應通過宣傳教育、以身試教、利益引導等方式循序漸進式推進文明程度的提高。城市發展建設的核心是以人為本，應增加居民對雙修建設的知情權和話語權，雙管齊下“創文鞏衛”，變“人工治理”為“文化治理”“自然治理”“生態治理”。

3.2 生態修復之“山體修復”的建議

不同損害程度、不同損害原因的山體修復方式不盡相同，三亞山體損害的主要原因是礦山開挖（抱坡嶺等）和芒果林種植（臨春嶺公園等），在具體選擇修復方式時進行診斷考察，以經濟有效科學的修復技術實現山體恢復功能。針對被果樹侵占的山體可逐步采用退果還林的方式修復，針對礦山開挖的山體需要人為植被恢復方式。在三亞山體修復中值得借鑒的是林春嶺結合周邊資源和自身條件建設主題公園實現山體恢復，進而完善生態恢復功能值得推廣。

3.3 生態修復之“海岸線修復”的建議

在資料的查閱和實踐調研過程中認識到海岸線綜合整治修復技術需依托現實海岸資源類型、人類活動干預因素等進行區分，在實踐操作中還存在諸多瓶頸無法突破。綜合案例考察以及目前研究活動，三亞在開展海岸線整治修復過程中應從前中后期進行聚焦，前期的海岸資源損害診斷應辨析形成機理、理清成因及深入了解受損程度；中期工程設計上應將景觀設計修復與侵蝕防護工程并重；后期修復效果上應建立生態環境、人文環境、社會經濟等的綜合評估機制。前中后期修復過程是一攬子工程，既要立足規律，也要遵循實際，由政府部門統籌管理，工程技術單位跟蹤實施，在密切配合的基礎上明確各部門的修復內容、規劃設計、項目實施、立法保護、系統整改。

3.4 城市修補的建議

城市修補的內在動力源于城市建設過程中老城區的遺留問題和自然演進問題。所謂自然演進問題指的是城市發展中由壽命周期必然導致的環境設施性能下降的情形，需要通過修補延長使用壽命。而針對形象提升的城市時代風貌更新理念還處于城市修補的初級階段，達到城市自治健康城市的標準是集約化內涵式發展，形象提升的同時應注重優化內在機理。從局部到整體的以點帶面系統修補，具體可以包括與城市建設發展相關的老城區改造、歷史文化名城保護、交通線路有序規劃、基礎設施填補、公共空間體系擴充等內容。例如，老城區改造可從微觀層面將步行化發展理念與三亞“城市修補”相結合，尋找適合三亞舊城中心區的步行網絡修補策略，從步行網絡修補與完善、步行網絡修補的多維支撐體系兩個層面重塑舊城中心區活力。以此類推，均可將有效的修補理念應用于三亞城市修補設計實踐中，建設更加人性化、面子化、獨特化的城市中心區。但特別注意城市修補的漸進性，杜絕以往大拆大建的粗放式舊城改造方式。

4 “雙修”建設中的幾點思考

4.1 依標治本，監督到位

真正意義上的健康城市應該是依標治本，三亞城市病的表象特征需要挖掘，內在性病根需探索，這一過程應建立在考察國外發達國家城市病治理經驗基礎上，結合三亞市自身本土特色，推陳出新，實現城市的升級轉型，真正成為全國人民的后花園。然而，目前學術界在雙修問題方面的研究僅僅停留在表面描述或淺顯概括上，缺乏系統性的梳理。深化理論探索，挖掘城市建設經驗是學術界在“雙修”方面的重要方向。是未來城市建設經驗借鑒需要挖掘的內容。

另外，人為監督與信息平臺監督相結合，逐步建立一套科學有效的大數據監督體系，在加快雙修建設的同時，監督體系應盡快完備，實現互相補充，協調發展。加強生態文明宣傳，提高全民生態保護意識以及守法意識，對于市民游客環保執法公平公正，做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，使三亞在意識形態上成為一個嚴法城市、文明城市。

4.2 采用“大腳革命”理念助推城市化雙修建設

在發展中，摒棄“小腳審美觀”下的城市化進程。所謂“小腳審美觀”即當下的城市建設過于追求異國風格，添加人為元素過多，由此喪失天然生命力和活力，用人工“裹腳布”限制自然美以及生態創造力。而提倡的“大腳革命”更注重生態發展的主觀能動性，發揮其生態效益。三亞雙修建設以及今后的城市發展中應注重以“大腳革命”理念引領推進自然和人文生態建設，建設“有個性、有自我、有魅力”的國際化熱帶濱海旅游精品城市。

4.3 多規合一

城市內部發展過程中的不平衡、滯后、無序問題均需在轉型中得以優化，城市建設需“多規合一”，采取聯動機制，既從微觀上處理好與民眾間的關系，又要從宏觀布局上統籌規劃系統開拓。三亞作為國際旅游城市，向世界人民宣傳自己的窗口，也作為全國人民的后花園，正契合思路上的規劃，雙修建設也顯得意義深遠。

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