農村承包土地經營權抵押貸款試點的實踐與啟示

李沛珈

摘 要：農村承包土地經營權抵押貸款是促進土地適度規模經營、實現農業現代化的重要措施。黨中央、國務院高度重視該項工作，人民銀行總行在全國開展整體推進農村承包土地經營權抵押貸款試點工作已取得一定成效。但有必要學習借鑒先進省市的經驗做法，進一步推動試點工作開展。本文從定襄縣試點工作中存在的制約因素，歸納分析濰坊市試點期間探索出的增信支持、產品創新、農地流轉等方面的先進經驗，并得出相關啟示。

關鍵詞：農村承包土地經營權；先進經驗；土地確權；流轉；抵押貸款

文章編號：1004-7026（2018）09-0048-03 中國圖書分類號：F321.1；F832.43 文獻標志碼：A

2015 年，國務院在全國開展農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，進一步推進了新型農業經營體系的構建，更多地賦予了農民的財產權利，有助于進一步深化農村產權制度改革，創新農村產權融資方式，拓寬農村融資渠道，促進農村金融制度改革，賦予農民對承包土地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押和擔保權。實現了資源資產化、資產資本化、滿足“三農”多元化的資金需求，有效解決了農戶貸款擔保難的問題。

山西省定襄縣作為全國232個農村承包土地經營權抵押貸款試點縣之一和被山西省政府確定的農村承包土地經營權抵押貸款6個試點縣之一。2015年7月以來，在定襄縣委縣政府的大力推動下，取得了一定的成績，但與其他省市試點縣相比，總體進展緩慢。鄭州航空工業管理學院著重對山東濰坊市農村承包土地經營權抵押貸款試點的主要做法進行了分析研究，并得出對山西省的幾點啟示。

1 定襄縣農村承包土地經營權抵押貸款試點概況

1.1 土地情況

定襄縣是一個農業大縣，平川多山區少，農業生產條件得天獨厚，既是國家級商品糧生產基地又是國家現代農業示范縣。全縣國土總面積865km2，轄3鎮6鄉155個行政村，總人口22.3萬人，其中農業人口18.02萬人。現有國土二調耕地面積3.5萬hm2，其中二輪計稅面積2.6萬hm2，涉及農戶7.89萬戶，戶均耕地0.44hm2，人均0.19hm2。

1.2 確權情況

截止2018年4月末，全縣土地確權2.6萬hm2，占總數的74.8%，其中：二輪承包地2萬hm2，其他承包地5 333hm2。測繪公示完成147個村，占總村數95.3%。簽訂合同完成110個村，占總村數70.97%。試點以來全縣共發生流轉土地面積3 774hm2，僅占耕地總面積的10.89%，其中：村民承包地流轉面積

3 203hm2；機動地及“四荒”流轉面積571hm2。流轉形式上，轉包1 465hm2，出租2 077hm2，合作社入股100hm2，互換131hm2。

1.3 貸款情況

截至2018年4月末，全縣累計發放農村承包土地經營權抵押貸款14筆1 491萬元、余額為1 118萬元。其中：定襄縣郵儲銀行累計發放貸款7筆90萬元、余額為1筆16萬元；農村信用社累計發放7筆

1 401萬元、余額為1 102萬元，涉及4戶專業大戶。按貸款用途農業種植742萬元、養殖541萬元；按貸款方式僅以土地經營權抵押的貸款704萬元，以土地經營權抵押占主導作用的貸款579萬元；不良貸款無。

1.4 制約因素

按照上級要求和實施意見，定襄縣人民銀行牽頭協調縣政府相繼出臺了農村承包土地經營權抵押貸款試點相關制度、辦法、措施，成立了試點領導小組及辦公室，確定了由定襄縣郵儲銀行和農村信用社為試點機構；同時，成立了縣、鄉農村土地流轉服務中心及農村土地承包經營權糾紛調解庭，掛牌成立了定襄縣農村產權交易辦公室（尚未啟用）。但由于受確權頒證、評估、流轉、保障等方面因素制約，試點工作進展比較緩慢，成效不太明顯。

1.4.1 農村土地確權頒證緩慢。由于農村產權權屬界定難、歷史因素復雜，存在多占違占、農戶主動申請發證的意識不強等原因，導致農村產權確權發證工作滯后。目前定襄縣土地確權進展緩慢，確權證頒發為零。而且土地確權工作尚未結束，目前還處于調查階段，農村土地承包合同及農村土地經營權證均未發放到位。試點期間，2016年，政府僅發放26個臨時土地經營權證，只能是做為試點探索道路摸索經驗之權宜之計，不宜做為推廣之用，因此農村土地經營權抵押貸款工作還不具備大量推廣的條件。

1.4.2 相關配套措施尚未完善。一是定襄縣農村產權交易中心雖已掛牌成立，但在土地經營權估值、土地流轉具體流程、資產清償處置等方面，均缺乏一整套具體科學的操作機制，農村產權交易中心并未真正發揮土地流轉渠道的作用，導致農村產權流轉渠道不暢、流轉時效性差。如定襄縣政府出資委托忻州巨龍資產評估事務所對各鄉鎮的農村土地承包經營權預期收益進行評估，為金融機構核定貸款額度提供依據，但由于該縣農村產權評估缺少經驗和評判標準，此項業務在很長時間內沒有開展起來，沒有構成真正有效的流轉和買賣。二是由于當地政府部門尚未建立對貸款機構的針對性風險補償機制，也沒有指定專門的抵押登記部門，雖然試點鄉鎮的土地承包權的確權已部分完成，但是卻無法辦理抵押登記手續。三是未成立融資性涉農擔保機構，農村承包土地經營權抵押貸款風險分擔機制不健全，嚴重影響金融機構開辦此項業務的積極性。

1.4.3 土地流轉處置風險大。由于農業屬高風險產業，同時農業政策性或商業性保險發展滯后和農戶參保積極性熱情低下，造成市場化及保障程度不高，如果發生較大的農業災害和市場波動，直接影響抵押承包權從事規模經營的農戶的還款。據了解，一旦貸款出現不良，就需要變現抵押的土地承包經營權，但農村土地承包經營權缺乏買方，抵押資產很難處置，金融機構很難保全自己的利益，從而增加了金融機構開展土地抵押貸款的風險控制成本。

1.4.4 貸款綜合成本高。一是貸款額度提高不多。對于信用好、有穩定收入來源的農戶來講，很容易從當地的金融機構獲得5～10萬的信用貸款，互保和聯保將額度可擴大到10～15萬。如果辦理土地承包經營權抵押貸款，在抵押率較低的情況下，一般農戶土地承包經營權很難獲得15萬以上的貸款。二是融資成本高。由于農村產權往往流動性差，金融機構在發放土地承包經營權抵押貸款時一般不提供優惠利率，加之貸款戶還要負擔評估、登記和保險等費用，致使綜合融資成本比信用貸款還高出1～2個百分點。三是時間成本高。土地承包經營權抵押貸款增加了申請、評估、辦理抵押等環節，辦理時間需要半個月到一個月的時間。

2 山東濰坊市農村承包土地經營權抵押貸款試點情況

2015年以來，山東濰坊市的青州和壽光在“農地”經營權抵押貸款試點期間，兩地在增信支持、產品創新、農地流轉等方面都進行了積極探索，農地抵押貸款業務迅速擴大，發揮了積極作用。截至2017 年末，青州、壽光“農地”抵押貸款余額分別為4.16 億元和6.05 億元，較年初分別增加3.27 億元和5.05 億元，增幅分別達367.5%和506.6%。

2.1 主要做法

2.1.1 完善多元化增信方式。為推動農地經營權抵押貸款業務發展，山東濰坊市的青州和壽光兩市均建立了較為完善的增信措施：一是風險補償機制。青州市財政出資3 000 萬元建立了風險補償資金；壽光市財政按貸款發放額的3%提取風險補償基金、上不封頂，用于彌補貸款損失。二是融資擔保機制。青州市國控融資擔保有限公司和壽光市金政融資擔保有限公司將“農地”抵押貸款納入擔保公司經營范圍。截至2017年末，兩市“農地”抵押貸款在保余額1200萬元。三是貸款保證保險機制。太平財險、人壽財險、中華聯合財險、安華農業保險等4 家保險業金融機構開展“農地”抵押貸款保證保險業務。截至2017年末，兩市在保余額共3 330萬元。四是財政貼息。個人貸款在20 萬元以內的，2年內按照基準利率給予全額貼息，小微企業貸款在300 萬元以內的，2年內給予基準利率50%貼息。

2.1.2 建立“農地”流轉交易平臺。兩市以齊魯農村產權交易中心為依托，建立土地流轉交易平臺，承擔農村產權抵押登記、信息發布及掛牌流轉等職責，形成了市、縣、鄉（鎮）三級聯網的流轉交易平臺；不斷優化業務審批流程，農村承包土地的經營權價值評估體系基本形成，為“農地”抵押貸款風險處置提供了基本條件。

2.1.3 加大信貸產品創新力度。農商行、農業銀行、郵儲銀行、村鎮銀行以及濰坊銀行等涉農金融機構參與試點，并積極開展信貸產品創新，創新推出了“農村承包土地經營權+蔬菜大棚”，“農村承包土地經營權+林權”、“農村承包土地經營權+畜禽舍”等一系列產品，較好地滿足了農戶和各類農業生產經營主體的合理融資需求。

2.2 取得的成效

一是盤活農村土地資產，為農業貸款增信提供新的選擇。“農地”抵押貸款為農業貸款增信提供了新的選擇，一定程度上緩解了農業貸款抵押、擔保不足問題，滿足了不同層次的融資需求，普通農戶及農民專業合作社和農業龍頭企業等各類農業經營主體均可利用自有或流轉土地抵押貸款，提高了借款人融資能力。截至2017年末，壽光、青州兩市212家農業經營主體及3 027個農戶獲得農地抵押貸款支持。

二是促進農業規模化經營，推動現代農業加快發展。金融創新提高了農業供給側金融服務質量，推動了現代農業加快發展。以青州市為例，截至2017年末，青州市已抵押的農地經營權面積達3萬多畝，抵押貸款余額4.16億元，辦理農地流轉交易280筆。貸款支持新上農業項目600多個，其中帶動發展特色養殖480戶、花卉、瓜果大棚種植近萬畝，有力支持了現代農業的發展。

三是帶動農民創業增收，提升金融精準扶貧成效。兩市在試點過程中，將農地經營權抵押貸款試點與金融精準扶貧工作有機結合。以青州市為例，青州農商行以山東百納城有機果蔬專業合作社流轉而來的農村承包土地經營權1464畝及地上附屬物抵押，追加國控融資擔保公司擔保，發放貸款498萬元發展現代高效農業，合作社優先雇傭老弱、貧困農戶進行農業生產。由于得到土地流轉收益和到合作社務工工資的雙重收入，原53個貧困農戶基本脫貧，實現了農業增效、農民增收和脫貧的多贏。

四是拓展農業保險市場，完善農村金融結構。由于農業保險風險大、收益低，商業性保險公司參與積極性不高，在“農地”抵押貸款試點期間，通過政府補貼，農地及地上附著物抵押等多種方式，吸引商業性保險公司逐步進入農村信貸保險市場，優化農村金融服務，目前全市已有4家保險業金融機構開展“農地”抵押貸款保證保險業務。以青州市為例，截至2017 年末，保險公司已累計簽單19筆、貸款保證金額

2 745萬元，為商業性貸款保證保險在農村的發展進行了有益探索。

3 對山西省的幾點啟示

3.1 加快推進農村土地承包經營權確權發證工作

推進農村土地承包經營權確權發證工作，盡早實現農村產權“權證到戶”，確保農村產權清晰，消除金融機構發放農村產權抵押貸款的顧慮。待全省全縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作全部結束之后，流轉土地經營權也需確權肯定，流轉土地經營權證也能參加抵押貸款就會提高農戶貸款積極性。

3.2 加緊完善農村產權流轉交易平臺建設

借鑒山東濰坊市的做法，健全交易規則，規范交易流程，完善交易功能，加強交易監管，促進農村土地承包經營權依法規范流轉；一方面減少農村產權抵押評估成本、促進農村資源優化配置，另一方面降低銀行處置不良貸款抵押物的風險，從而激發金融機構開展農村土地承包經營權創新的積極性。

3.3 加快建立風險防范機制

借鑒山東濰坊市的多元化增信措施，一是地方政府應建立農村承包土地經營權抵押貸款風險補償機制，建立風險補償資金，按一定比例補償貸款損失。二是政府要牽頭組建融資擔保機構，為農村承包土地經營權抵押貸款提供擔保；三是出臺農村土地承包經營權抵押貸款財政貼息措施，降低農戶、企業貸款費用；同時，吸引商業性保險公司逐步進入農村信貸保險市場發展農村承包土地經營權抵押貸款保證保險，降低土地經營權質押貸款的信貸風險。

3.4 加大信貸產品創新力度

擴大涉農試點機構，并積極開展信貸產品創新，推行“農村土地承包經營權質押+公司擔保”、“農村土地承包經營權質押+基金擔保”、“農村土地承包經營權質押+經營戶擔保”等方式，進一步防范信貸風險，較好地滿足農戶和各類農業生產