農村集體資產清產核資路徑研究

任鐵茵

摘 要：農村集體資產清產核資是一項國家大力推進的農村改革基礎工作，分析農村集體資產清產核資的現狀、條件、必要性，了解清產核資工作開展中出現的五大問題，就此進行路徑分析，即強化組織建設、強化制度建設、確保資產清查核實、確保工作成果公開化、促進民主監督，為清產核資工作提供理論基礎，能夠切實解決問題，并提出推進清產核資工作的建議，增強實際可操作性，為農民帶來切實利益。

關鍵詞：清產核資；農村集體資產；路徑

文章編號：1004-7026（2018）09-0063-03 中國圖書分類號：D923.2；F321.32 文獻標志碼：A

農村集體資產清產核資這項基礎性工作涉及廣大農民利益，國家高度重視，目前各部門出臺多項政策和方案，確保完成這項工作。2016年12月26日，中共中央、國務院發布《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，農業農村部、財政部、自然資源部等多部門從2017年開始，分“三步走”大力推進農村集體資產清產核資工作，計劃到2019年底按期完成這項任務，到2021年底基本完成農村集體經營性資產股份合作制改革，在2025年之前，要實現農村經營性集體資產股權量化到人。

1 農村集體資產清產核資的現狀

2018年4月2日，農業農村部宣布“2015年確定的29個農村集體產權制度改革試點縣共清查集體資產1 125.6億元、土地187萬hm2，比清產核資前分別增長9.7%和9.6%”。

目前改革試點還在不斷擴大，2018年將增至300個，除改革試點，全國各地也正根據政策要求，采取各種有效措施，大力推進農村集體資產清產核資工作。例如嘉興平湖市105個村（社區）截至2014年已累計量化集體資產3.38億元，發放股權證8萬多本，截至2016年底，全市已累計股金分紅總額3 532.81萬元。

在清產核資的基礎上，逐漸推動農村集體產權制度改革，例如紹興市在2016年6月出臺了《紹興市農村產權交易管理實施辦法（試行）》。由此，農民作為集體經濟組織成員的正當權益得以保障，促進農民股份合作，賦予農民更多財產權利[1]。

2 農村集體資產清產核資的條件

2.1 產業基礎

農業是人類社會生存和國民經濟的基礎，是最基本的物質生產部門。我國是農業大國，農業、農村、山區資源豐富，經過改革開放四十年的發展，農林牧漁各業全面開花，集體資產總量不斷提升、形式越來越豐富，農民收入逐漸提高。但是仍存在部分經濟發展落后的貧困村，村級集體經濟實力薄弱，主要集中在金華市、舟山市、溫州市等地區的農村、山區、海島，還存在少部分特困村，有許多低收入農戶，即年均收入低于4 600元，主要集中在麗水市、衢州市、臺州市等地區的農村、山區，需要深化改革以加快農村發展。良性經營農村集體資產顯得格外重要。

2.2 現實基礎

①浙江省從實際出發，堅持先易后難，先開展試點，取得經驗再推廣改革做法，健全完善清產核資制度，加強管理，規范工作細節。②嘉興市、溫州市、舟山市等多地召開農村集體資產清產核資業務培訓會，詳細解讀相關政策，就工作重難點進行指導，進一步提升農村財會人員的業務素質，為高效開展清產核資工作打下夯實基礎。③臺州市、紹興市、麗水市等多地借助互聯網建設農村集體資產信息化監管平臺，完整錄入相關憑證，反映真實情況，打造“陽光村務”，能夠起到實時預警監督和審查審計的作用，有效防止對農村集體經濟的“暗箱操作”。

3 農村集體資產清產核資的必要性

農村集體資產清產核資工作是推進集體經濟組織權制度改革的基礎性、前置性舉措，能夠妥善解決農村集體資產在多個經營管理環節中存在的問題[2]。①通過清產核資，能使農村集體資產的賬面價值變得準確，規范計提折舊、合理報廢的時間和賬務處理，符合市場公允價值，有利于集體資產在市場流轉。②通過清產核資，能使農村集體資產的賬簿記錄完整且合規，查清缺失了哪些憑證，在現實基礎上，根據一系列會計法律法規及時補充憑證，盡可能保留集體資產的流轉細節，解決“集體資產來路不明去路不明”的問題，有利于加強集體資產的持續可經營性。③通過清產核資，能有效防止農村集體資產流失，明確集體資產產權，加強政府部門、社會組織、社會公眾各方對集體資產的監管監督，大大降低集體資產被少數人非法侵占、哄搶、平調、挪用、私分、損壞或變賣的可能性。④通過清產核資，能保障集體資產分紅以實現農民的切實利益，防止農村集體資產經營情況不公開、通知不到位等現象發生，提高農民知情度和參與度，讓農民清楚知道什么時候可以分紅、每次分紅能拿多少錢，提高農民可支配收入。

清產核資工作不僅能夠有效解決上述問題，還有利于明確農村集體經濟實力，科學持續地經營農村集體資產，經過產權制度改革、股份量化到人，使集體資產逐步轉化為農民的財產性收入，有效實現農民自身利益，增強農民經濟實力和自信心，挖掘“三農”發展潛力，大力發展農村生產力，不斷壯大集體經濟，有了強大的集體經濟作為物質基礎，才能更有力地引導農民群眾樹立社會主義核心價值觀和健康文明的生活方式。

所以說，及時開展清產核資工作必是當務之急。

4 農村集體資產清產核資的路徑分析

由于農村集體資產不同于普通資產，僅僅按照《公司法》對其加以改造是不行的，應有所區別[3]，從清產核資工作全方位順利開展的角度，根據農村集體資產清產核資工作中出現的問題，結合各個地區的先進做法，歸納總結出了五條路徑開展清產核資工作，提供理論依據，以期更具有現實可操作性，切實解決問題，并推廣到全國。

4.1 執行“一村一小組一方案”強化組織建設

在清產核資工作中存在組織混亂的問題，沒有建立專門的清查小組，也沒有制定相應的清查方案，未經正規機構評估直接寫上錯誤的評估數據，甚至直接由領導班子說了算。

執行“一村一小組一方案”即每個開展清產核資工作的村子必須建立清查的專項小組，并制定相應的清查方案。專項小組中需要會計人員進行登記建賬；資產評估人員對資金、資產、資源進行核查；審計人員進行審計；還需要熟悉本地區域環境的老黨員、老干部、村民代表進行輔助，有了專業的工作人員各司其職，就是成功的一半。

小組成立后首先就要制定一個成熟的執行方案，初步了解清查的資產類別和數量，規定在什么時間該進行什么項目的核查，能使清產核資的工作過程非常有序，而且高效。在工作開展過程中，加強組織聯系，每隔一段時間都需要開小組會議進行工作匯報，總結已完成、有困難、待完成的工作，針對工作重難點集中討論，定下滿意的解決方案。

4.2 累積工作經驗以強化制度建設

在清產核資工作中存在制度建設不強的問題，缺乏正式法律文書的約束，也沒有具體規章制度的指導，需要在不斷摸索中前進。

專項小組根據某一地區農村集體資產的經營情況和經營過程中出現的各類問題，因地制宜，提出清產核資工作的具體方案，若該具體方案在現實中，確實能夠摸清這一地區的農村集體經濟實力，發現并解決集體資產經營管理過程中的問題，就將其制定成相應的規章制度，如《慶元縣農村集體資金、資產、資源管理辦法》、《洞頭縣農村集體資產產權制度改革實施意見（試行）》，個性問題因村施策，在未來進行清產核資工作時，具有非常強的指導作用。

這些規章制度雖然不如強制性的法律法規來得有效，也具有地區局限性，不便于普遍推廣，但能在一定程度上，使得部分地區農村集體資產的經營管理規范化，能夠確保農村集體資產的經營循環是一個良性循環，集體資產不會流失嚴重，經濟實力不會越來越薄弱。

4.3 通過“兵分三路”分類清理確保資產清查核實

在清產核資工作中存在清查不全面的問題，對資產、資金、資源的清查經常容易出現遺漏，導致村級集體經濟實力下降、集體資產流失。

清產核資工作必須確保農村集體資產查清核實，先將該地區的農村集體資產分為資產、資金、資源三大類，“兵分三路”分別進行核查，綜合利用原有賬簿記錄，以“五相符”為目標導向進行清查，即賬物相符、賬款相符、賬賬相符、賬證相符、賬表相符[4]，一路進行資金清理，清理后建立總賬、明細賬和現金賬，賬目清晰有助于后續的資金流轉經營；一路進行資產清理，清理后建立資產臺賬，能更詳細直觀地看到資產的各種規格型號和流轉細節；一路進行資源清理，依據國土確權的土地面積分類進行登記，然后建立資源臺賬，明確各種資源的數目，有助于將來的資源調配[5]。

例如在浙江省嘉興市，海寧桃園村、海寧張店村、平湖虹霓村、秀洲南梅村等地都是以“五相符”為目標導向來衡量農村集體資產是否查清核實[4]，說明這種清理資產的方法普及較廣，受大眾認可。

4.4 通過公示、入網確保工作成果公開化

在清產核資工作中存在資產具體價值、資產去留現狀等工作成果不公示、不透明的問題，工作成果水分較大。

專項小組在完成清查工作后，須及時將最后的評估數據公示給社會大眾，使得清產核資工作成果公開化、透明化，使得農民深入了解政府的工作詳情和集體資產的經營情況，每個村民都能從中得知屬于自己的集體資產份額，為謀取自身正當利益提供條件。若有村民提出公示的數據存在問題，專項小組需及時查明情況是否屬實，若屬實則第一時間改正，將核實后的集體資產再次登記入賬，糾正后的數目符合實際且村民信任。

每個村建立獨立的農村集體資產會計信息系統，將集體資產的評估數據輸入會計信息系統，入網后數據進一步透明化，在此基礎上后續的收入支出也會透明化，村民能夠事實查看集體資產的流轉過程和細節，有助于建立更完善的監督體制。

4.5 明晰產權、完善機制以促進民主監督

在清產核資工作中存在民主監督較難實現的問題，農民不了解農村集體資產的性質、清產核資的重要性和工作進程，知情度和參與度低。監督機制名存實亡是造成農村集體資產流失最直接又最可惜的一個“暗道”[6]。

運用產權理論，明晰各類集體資產的產權，有助于規范農民的應盡義務和資產的后續利潤分配。農村集體資產的產權人享有剩余利潤占有權，農村集體資產折股量化到每一個村民，明確與個人息息相關，每個人都享有享受利潤的權利，在較強的激勵動機下，又加強宣傳清產核資工作的目的和重要性，村民能夠更好地履行監督義務，不斷提高集體資產的效益。

完善監督機制，每個村民都可以觀察清產核資工作進行中的細節，當出現遺漏集體資產、評估不規范、評估結果不公示等現象時，村民有權利填寫“民主監督反饋表”，向當地政府、人民法院、政協等機關單位反應情況，維護農村集體資產和正當自身利益，機關單位在收到“民主監督反饋表”后，需及時查明情況并向村民反饋、公示，上級政府需定期檢查下級單位是否及時處理村民反饋的意見，民主監督能夠起到實質作用。

5 推進農村集體資產清產核資工作的建議

5.1 注重細節因地制宜

專項小組明確具體的清產核資方案后，在執行過程中，如果方案執行過快，則需要減慢清查速度，在深度、廣度上更細化對集體資產的評估；如果方案執行過慢，則適當延遲方案進度，確保集體資產清查的準確度，切記一味追求速度。

當清查過程中出現賬實不符、賬面價值與實際價值不符等情況時，需要重新評估集體資產價值，通過賬實比較、重新評估、民主決議等做法，確保重置后的價值符合資本市場運行規律且符合村民民主決議。

部分農村集體資產存在并未登記入賬的可能，所以現實中的清查范圍常常會擴大，賬內清查的同時結合賬外核實，在整個清查過程中，專項小組需多注意周圍沒有登記在冊但可能帶來資金流入的集體資產，必要時向老黨員、老干部、村民代表詢問，以了解具體情況，避免遺漏農村集體資產。

5.2 出臺統一的省級法律法規

2017年3月15日，“集體經濟組織的法人地位在《中華人民共和國民法總則》中得到確立，但其相關權益尚無法律規定，影響了集體經濟組織作為市場主體經營集體資產的進程”[7]。并且農村集體資產在清產核資和經營管理過程中出現的諸多問題，由于目前缺乏有關正式法律，難以解決，難以衡量各種做法公正與否。各個地區有關集體資產的規章制度結合了實際工作中的經驗做法，具有一定借鑒意義，能夠輔助省財政廳、省農業廳等機關單位盡快出臺正式的相關法律法規，做到共性問題統一政策，未來的清產核資工作將更加規范。

5.3 加強地區間經驗交流

土壤結構、氣候環境、經濟背景等因素相似的各個地區之間可以就制定的“清產核資工作實施方案”、“農村集體資產管理辦法”等規章制度互相學習，召開經驗交流會，分享先進做法，發達地區帶動欠發達地區，討論之后能盡量避免一些不必要的問題，聚力發展農村經濟，提高農民可支配收入。

（指導老師：祖建新）

參考文獻：

[1]趙家如.集體資產股權的形成、內涵及產權建設——以北京市農村社區股份合作制改革為例[J].農業經濟問題，2014，35（04）：15-20.

[2]方志權.農村集體經濟組織產權制度改革若干問題[J].中國農村經濟，2014（07）：4-14.

[3]蘇培霞.“村改居”集體資產改造的路徑選擇[D].暨南大學，2011.

[4]趙興泉，王敬培，賀學明.清產核資要抓住五個要點——基于浙江嘉興三縣四村試點的觀察與分析[J].農村經營管理，2018（01）：24-25.

[5]侯子建.村里“蛋糕”如何分好管好——對重慶梁平農村集體資產股份權能改革的調研[J].農村經營管理，2017（05）：40-41.

[6]馮卓，詹琳.城鎮化進程中農村集體資產管理問題探究[J].經濟體制改革，2014（02）：93-96.

[7]鐘桂荔，夏英.農村集體資產股份權能改革的關鍵問題——基于8縣（市、區）試點的調研觀察[J].農業經濟問題，2017，38（06）：30-35.