基于土地流轉(zhuǎn)視角下的慶陽市趙渠村耕地撂荒問題研究

吳靈娟

[摘要]基于我國嚴峻的耕地撂荒問題，采用發(fā)放調(diào)查問卷、走進村民家庭與農(nóng)民面對面訪談的方式，對慶陽市趙渠村耕地棄耕撂荒情況及該村土地流轉(zhuǎn)情況進行調(diào)查分析。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：趙渠村由于種植業(yè)效益低、耕地條件差等原因造成耕地撂荒范圍廣、面積大等問題。結(jié)合我國現(xiàn)階段耕地撂荒與耕地流轉(zhuǎn)的相關(guān)土地政策，從土地流轉(zhuǎn)的角度出發(fā)，通過加大土地流轉(zhuǎn)宣傳力度、建立和完善耕地流轉(zhuǎn)制度、加強土地流轉(zhuǎn)管理、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同等措施，緩解土地撂荒現(xiàn)象，為趙渠村嚴峻的土地利用形勢提供一些借鑒。

[關(guān)鍵詞]耕地；撂荒；流轉(zhuǎn)；問題；對策

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

常言道“農(nóng)業(yè)是民生之本”，近幾年來，國家為了保護我國的糧食安全和農(nóng)民的土地權(quán)益，制定并出臺了許多土地政策，并不斷加強對農(nóng)民的扶持力度、加大農(nóng)業(yè)科技投入和財政支出、加強農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整步伐，農(nóng)業(yè)規(guī)模化和機械化生產(chǎn)越來越得到國家的倡導(dǎo)和扶持，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性穩(wěn)步提高。但是，由于農(nóng)業(yè)投入成本高、農(nóng)業(yè)收入低等原因，許多農(nóng)民棄耕，導(dǎo)致近年來我國的耕地撂荒問題越來越嚴重，耕地撂荒問題日益成為威脅我國糧食安全的一大隱患。

1 耕地撂荒和流轉(zhuǎn)的相關(guān)理論及實踐

耕地撂荒指的是適宜種植的土地不能再耕種，農(nóng)民主動讓土地荒蕪、撂荒的景象。這種現(xiàn)象是我國自上世紀八十年代初實施土地承包責(zé)任制以來一直存在的問題。從耕地撂荒現(xiàn)象出現(xiàn)至今，政府始終關(guān)注并致力于解決這個問題。2004年，科學(xué)出版社出版的《中國耕地撂荒問題研究》一書對耕地撂荒問題進行了專題研究和探討；2017年，國土資源部發(fā)布通知，加強對耕地保護制度的控制和實施，以遏制耕地撂荒現(xiàn)象的惡化，保護現(xiàn)有耕地。盡管我國政府提高了對耕地撂荒的重視程度，但我國耕地撂荒情況依舊嚴峻。從圖1可以直觀地看出我國耕地面積逐年減少，耕地撂荒問題日益嚴重。

土地流轉(zhuǎn)是指土地的使用權(quán)從原使用者轉(zhuǎn)移至另一方使用者手中，土地流轉(zhuǎn)包括集體土地流轉(zhuǎn)和國家土地流轉(zhuǎn)。近年來，土地流轉(zhuǎn)政策的實施很大程度緩解了我國耕地撂荒問題。據(jù)國土資源管理局統(tǒng)計顯示：“2013年我國通過土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施增加的耕地面積有35.96萬hm2；2014年增加的耕地面積為28.07萬hm2；2015年增加耕地面積24.23萬hm2”。在地方政府的大力支持下，一些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)政策實施效果顯著。例如：2018年百色市通過土地流轉(zhuǎn)復(fù)墾的耕地面積增加4.002萬hm2，流轉(zhuǎn)金額達9.35億元；河南欒川縣通過施行土地流轉(zhuǎn)，形成綠化彩葉林2010hm2，通道綠化林以及雜果經(jīng)濟林0.448萬hm2。

2 慶陽市趙渠村基本情況

2.1 自然情況

甘肅省慶陽市鎮(zhèn)原縣馬渠鄉(xiāng)趙渠村地處于甘肅省東部，慶陽市的西南部，東部背靠慶城縣和西峰區(qū)，西部與寧夏回族自治區(qū)的彭陽縣相接，南部以平?jīng)鍪袥艽h、崆峒區(qū)為界，北靠環(huán)縣，地勢總體呈西北高東南低的走勢 。趙渠村以北溫帶大陸性氣候為主，年平均氣溫為10.4℃，年均降水量455～575mm，全年無霜期142～185天，年總?cè)照諘r長為：2248.7h～2436.3h，農(nóng)作物生長期日照為1820～2040h。趙渠村最常見的氣候特征是干旱少雨，同時還伴有暴雨、冰雹、強風(fēng)、寒潮、霜凍等惡劣天氣，農(nóng)業(yè)生長環(huán)境惡劣。

2.2 農(nóng)戶基本特征及農(nóng)民收入情況

根據(jù)趙渠村的農(nóng)戶調(diào)查統(tǒng)計顯示，趙渠村的農(nóng)戶家庭結(jié)構(gòu)單一，53%的農(nóng)戶家庭結(jié)構(gòu)是“上有老，下有小”，74%的勞動者年齡主要集中在40歲至60歲之間，大多數(shù)農(nóng)民是中小學(xué)文化水平。54%的農(nóng)民的年均農(nóng)業(yè)收入集中在5000元～10000元，大多收入來自本地建筑兼職或外出打工所得（如表1所示）。

2.3 耕地資源狀況及特點

趙渠村全村轄12個自然村385戶1703人，全村人均收入為4225元。趙渠村總土地面積為1519.8 hm2，總耕地面積為711.9 hm2，人均耕地面積約為0.4 hm2。耕地面積以山地為主，平原較少，山地耕地面積達521.8 hm2，梯田面積為356.9 hm2，退耕還林面積為190.1 hm2。荒地面積為219.6hm2，占總耕地面積的30.84%。趙渠村擁有1.34～2.68 hm2耕地的農(nóng)戶數(shù)為295戶，占總數(shù)的76.6%；占有2.68hm2以上耕地面積的農(nóng)戶共計64戶，占總數(shù)的16.62%；再次是占有1.34 hm2以下的農(nóng)戶家庭。

3 慶陽市趙渠村耕地撂荒現(xiàn)狀及原因

3.1 耕地撂荒的整體狀況

近年來，趙渠村耕地撂荒呈逐年上升的趨勢。撂荒地主要以山地和梯田為主，部分地區(qū)有許多洼地撂荒，耕地撂荒面積占到了總耕地面積的37.2%（如圖2所示）。

3.2 耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

趙渠村的耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀并不樂觀，在參與調(diào)查的100戶村民中，僅有12.5%的農(nóng)戶參與了土地流轉(zhuǎn)，耕地流轉(zhuǎn)的形式單一。很多農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的政策理解不透徹，政府對于耕地流轉(zhuǎn)政策也未落到實處。許多農(nóng)民外出務(wù)工或外遷將耕地遺棄，放棄了對土地的種植經(jīng)營，造成大量耕地閑置和荒蕪，土地流轉(zhuǎn)成了一句空話（如表2所示）。

3.3 耕地流轉(zhuǎn)面臨的困境

趙渠村耕地流轉(zhuǎn)的困境主要表現(xiàn)在三個方面：

3.3.1 農(nóng)民自身問題所造成的困境。農(nóng)民受過去傳統(tǒng)思想的影響，對土地的承包權(quán)和使用權(quán)十分重視，不會輕易將土地的使用權(quán)讓與他人，其次從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民缺乏對土地流轉(zhuǎn)政策的認識。

3.3.2 農(nóng)村耕地的現(xiàn)實情況造成的流轉(zhuǎn)困境。趙渠村耕地多以山地為主，占總耕地面積的73.26%，地形陡峭且分布零散，很難進行集約化生產(chǎn)，很少有人愿意轉(zhuǎn)入山地進行集體耕地經(jīng)營。而平原地形本來就少，農(nóng)戶自然不愿意將其流轉(zhuǎn)（如圖3所示）。

3.3.3 當(dāng)?shù)卣畬Ω亓鬓D(zhuǎn)重視程度不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的輕視使得僅僅依靠農(nóng)民自身的力量難以實現(xiàn)農(nóng)村耕地的合理流轉(zhuǎn)。在調(diào)查中了解到，59%的農(nóng)民普遍認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于土地流轉(zhuǎn)不夠重視（如圖4所示）。

3.4 耕地撂荒的原因分析

在本次研究中，對趙渠村100位村民發(fā)放調(diào)查問卷，回收有效問卷96份，有效率為96%。96位村民對土地撂荒的原因做了不同的回答，統(tǒng)計如表3所示。

3.4.1 種植業(yè)效益比較低。耕地的原因是種地效益低下。第一，近年來隨著化肥的大量投入和新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具的使用增加了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入成本；第二，暴雨、強風(fēng)、沙塵暴、寒潮、霜凍等災(zāi)害性天氣頻繁發(fā)生，使得趙渠村農(nóng)業(yè)生長條件越來越惡劣；第三，新農(nóng)村建設(shè)占用大量平原耕地，且在進行建設(shè)時，部分糧食還未收割，導(dǎo)致一部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入顆粒無收，總體上降低了種植業(yè)的經(jīng)濟效益。

3.4.2 耕地條件差。趙渠村耕地資源狀況為總耕地面積711.9hm2，山地耕地面積521.8 hm2，占總耕地面積的73.3%。除此之外，趙渠行政村內(nèi)的部分自然村耕地條件差，溝地較多，溝地坡度大、地表破碎且貧瘠，極不利于耕種。參與調(diào)查的18.75%的農(nóng)民認為耕地條件差，從而放棄耕種。

3.4.3 大批農(nóng)民外出務(wù)工，農(nóng)村勞動力匱乏。隨著社會發(fā)展，趙渠村很多農(nóng)民抱著“去外面世界看一看，掙大錢”的態(tài)度，外出務(wù)工。越來越多的農(nóng)民發(fā)現(xiàn)外出打工比在家耕種的收入要高，因此促使更多的年輕勞動力走出農(nóng)村。在趙渠村85%以上的青壯年勞動力外出打工，農(nóng)村勞動力嚴重匱乏，自然而然導(dǎo)致了許多土地棄耕。

3.4.4 種地風(fēng)險大，收入不穩(wěn)。近年來由于自然災(zāi)害頻繁、建設(shè)占用等原因，導(dǎo)致趙渠村村民種地風(fēng)險較大，收入不穩(wěn)定。2018年春初，一場春寒導(dǎo)致小麥青苗夭折，受災(zāi)嚴重；同年，趙渠村在建設(shè)54戶新農(nóng)村住房時，占用平原耕地4.02hm2，耕地上所種植的小麥青苗全部翻掉，農(nóng)民損失嚴重。由此看來，農(nóng)民種地風(fēng)險較大，收入不穩(wěn)定，直接導(dǎo)致了該村棄耕現(xiàn)象的發(fā)生。

4 基于耕地流轉(zhuǎn)的耕地撂荒應(yīng)對措施分析

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，面對趙渠村耕地撂荒日趨嚴重的問題，很多農(nóng)民希望得到政府的幫助，通過土地流轉(zhuǎn)方式解決耕地撂荒問題。根據(jù)調(diào)查，農(nóng)民希望政府能在以下方面提供幫助（如表4所示）。

4.1 加強土地流轉(zhuǎn)宣傳力度，增強農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策的理 解和認識

針對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近50%的農(nóng)民十分樂意參與土地流轉(zhuǎn)，但是對政府的土地政策知之甚少。因此國家應(yīng)加大對耕地流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度，通過電視、報紙等農(nóng)民喜聞樂見的方式將土地流轉(zhuǎn)的益處信息傳遞給農(nóng)民。同時，當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府也應(yīng)加強對土地政策的宣傳，鼓勵農(nóng)民合理流轉(zhuǎn)耕地，防止更多耕地被撂荒（如圖5所示）。

4.2 建立和完善耕地流轉(zhuǎn)制度

近年來，為提高土地利用率、減少耕地撂荒面積，國家不斷完善土地流轉(zhuǎn)政策。但對于特殊地區(qū)的特殊情況并未進行全面了解和制定相應(yīng)的政策措施。因此，馬渠鄉(xiāng)政府和趙渠村委會應(yīng)該在國家頒布的土地流轉(zhuǎn)政策基礎(chǔ)上靈活地制定與該村相適應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)措施。趙渠村委會更應(yīng)該深入實際，實地考察，采取靈活的方式鼓勵農(nóng)民通過出租、合作等方式進行土地流轉(zhuǎn)。

4.3 加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，建立耕地流轉(zhuǎn)的聯(lián)動投入機制

趙渠村位于黃土高原的過渡帶，氣候干旱且沙塵暴天氣頻繁，尤其在開春季節(jié)，降水不足并常伴有大風(fēng)天氣，這樣的氣候無法滿足農(nóng)業(yè)生長的基本降水條件。夏秋季節(jié)洪水又多，造成耕地嚴重沖刷，對已成熟的糧食破壞很大，使得趙渠村糧食生產(chǎn)效益大打折扣。許多農(nóng)民從中得不到應(yīng)有的生產(chǎn)效益，從而導(dǎo)致大量的耕地棄耕和撂荒現(xiàn)象。因此趙渠村應(yīng)該加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，在洪澇時期將水資源儲存起來，在開春季節(jié)進行灌溉，就可以滿足農(nóng)業(yè)生長的基本條件，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益減輕由于自然原因?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的破壞。通過建立有效的國家、集體、個人對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的聯(lián)動投入機制，為耕地流轉(zhuǎn)提供合理、可靠的機制體系。

4.4 加強土地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同

趙渠村土地流轉(zhuǎn)政策并非沒有落實，而是流轉(zhuǎn)過程和形式不夠規(guī)范。村民之間進行土地流轉(zhuǎn)時，政府很少介入管理，許多的土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)民之間的口頭協(xié)定，沒有正式的合同依據(jù)。調(diào)查顯示，50%農(nóng)民簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同中，內(nèi)容大多不規(guī)范，不能作為合理的憑據(jù)，合同簽訂時沒有第三人進行作證，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛頻發(fā)，因此政府應(yīng)該加強土地流轉(zhuǎn)管理，使土地流轉(zhuǎn)合法化、規(guī)范化。

4.5 留住農(nóng)村年輕勞動力，減少耕地撂荒

當(dāng)?shù)厍鄩涯晖獬鰟?wù)工除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低之外，還與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不完善，農(nóng)村教育水平低、醫(yī)療制度不健全等原因密不可分，因此政府可以通過加強趙渠村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)社會事業(yè)、完善該村社會保障制度等方面，留住農(nóng)村年輕勞動力，從根本上減少耕地撂荒的惡化，解決耕地撂荒問題。這樣也更有利于推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，達到保護耕地的目的。

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