發展新型城鄉養老服務體系策略研究

馮占山 孫丹

[摘 要]多年以來，河北省張家口市積極建設發展社會養老服務體系，尤其是城鄉機構養老等方面取得了一定成就。但是，社會養老服務體系建設存在城鄉二元結構整體發展水平不高、內部結構有一定程度失衡、管理體制機制還不夠順暢、資金來源不廣等問題。立足于標本兼治、統籌考慮，應當充分發揮“有形之手”和“無形之手”積極作用，利用好難得發展優勢，積極促進社會養老服務體系建設與發展。

[關鍵詞]老齡化；社會養老服務體系；機構養老

[中圖分類號]D669.6 [文獻標識碼]A

本世紀初，根據全國第五次人口普查數據來看，我國已經進入老齡化社會門檻。經過十余年經濟與社會快速發展，人口發展中的老齡化現象越來越明顯，對當下社會及未來發展影響越來越深刻。以河北省張家口市為例，根據2015年底河北省開展的1%人口抽樣調查數據顯示，張家口市總人口數為442萬余人，比2010年第六次全國人口普查時增加8萬人左右。2016年，張家口市60歲以上老齡人口超過70萬，老齡化水平達到15.8%以上，高于全國和全省的平均水平。與此同時，老齡化加劇和人口外流雙向作用下，張家口市必將成為全省老齡化率最高的地區之一。另一方面，張家口市經濟發展水平不高，老齡化加劇和發展水平不高互相作用所帶來的影響也更為深刻，社會養老服務體系建設還不夠健全，多重因素共同作用，可以基本判斷未來張家口市社會養老矛盾將十分突出。

1 張家口市城鄉社會養老服務體系建設發展情況

經過多年建設發展尤其是“十二五”以來，對于張家口市城市社會養老服務體系建設而言，主要是努力發展和完善居家養老、社區養老和機構養老，又以機構養老為發展重點，取得了相對明顯的進步；對于張家口市農村社會養老服務體建設而言，主要是加快鄉鎮中心幸福院建設與發展，統籌推進并逐步完善村級互助幸福院建設。

1.1 張家口市城市社會養老服務體系建設情況

（1）對居家養老服務體系的建設進行了多樣化試水和探索，但是發展相對緩慢。采取以信息化建設為主渠道方式，構建了居家養老服務網絡化服務體系，雖然尚未普及，但是在信息化飛速發展的現階段，這無疑在大方向上有著積極意義。利用社會資本參與便民服務體系建設，能夠為有需求的老齡人口提供多種類型服務項目。

（2）社區養老服務體系的建設起步較晚，服務受眾普及程度不高。各城市政府機構主要是提供免費或者費用相對較低服務場所，由服務企業提供相應社會養老服務，服務受眾整體上超過10%左右，這種模式運行水平參次不齊，與實際需要之間匹配程度各有差異。

（3）機構養老服務體系的建設發展水平相對于居家養老和社區養老而言，所取得進步是最大的。各類型社會養老服務機構無論是數量還是床位，增長幅度較快，截至2016年6月，張家口市擁有各類養老機構178家，養老床位2.2萬張。小部分養老服務機構開始增設醫療服務，雖然水平相差較大，但是這種醫養結合的探索有著重要示范和實際意義。加之張家口市特殊地理區位優勢，一定程度上吸引了京津冀晉蒙老齡人口，也促進了本地養老機構的發展。

1.2 張家口市農村社會養老服務體系建設情況

探索建設發展農村社會養老服務體系是改善農村民生的基礎工作之一。2013年，張家口市在康保縣屯墾鎮范家營村試點建設本市農村第一家新型農村互助養老院，運行中獲得當地農村老齡人的認可。這一相對有積極意義的探索，在五年以來分別在張家口市很多農村進行推廣，一定程度上緩解本地農村養老難題。

1.3 張家口市社會養老服務體系建設取得進步的原因

其一，當地政府及有關機構對發展新型城鄉養老服務體系建設努力作出的分析研判、探索試水，尤其是城市養老服務機構和農村互助養老院建設，積極采取有效措施付之于行動取得了一定的進步。其二，當地政府及有關機構在政策扶持上加大力度，建立了城鄉社會養老服務產業發展的相關保障體系，也采取了一些有效措施。其三，在土地、稅收、專業化建設等方面，積極提供基礎性保障，有關措施落實到位，依法減免稅收和行政事業收費，免費提供培訓與其他幫助，有效解決了社會養老服務體系建設中一些實際、具體問題。

2 張家口市城鄉養老服務體系建設存在的問題

2.1 城鄉二元結構均整體發展水平不高

服務供給和實際需求之間存在一定程度矛盾，目前還未得到全面而有效的解決。目前，張家口市老齡化率居全省第一位，這種趨勢在當前及未來一段時間不會有本質改變。預計當地老齡人口總數在“十三五”末會達到80—85萬之間，老齡化率20%左右，相應消費市場規模將超過500億元。從目前服務供給情況看，張家口市養老床位總數與老齡人口比為1：30，比發達國家低一半左右；每千名老人擁有養老床位數也僅僅有發達國家平均水平的一半左右。城市居家養老服務體系和社區養老服務體系的服務能力和水平更為有限，這些都是城市養老服務體系完善急需解決的矛盾與問題。農村社會養老服務體系建設水平整體上尚不如城市社會養老服務體系，當然在城鎮化率逐漸提高過程中，也會適當化解一些矛盾和問題。

2.2 社會養老服務體系內部結構有一定程度失衡

城市居家養老服務體系和社區養老服務體系存在結構化單一現象，制度性構建和具體服務內容不夠豐富，老齡人口所急需的康復醫療、法律援助和文體娛樂等方面專業服務水平不高。城市機構養老服務體系也存在結構性問題，普通型、護理型床位結構不夠合理，實際服務運行整體水平不高。城鄉二元結構之間差異十分明顯，張家口市各縣區之間社會養老服務體系發展也不平衡。

2.3 社會養老服務體系管理體制機制還不夠順暢

從全國層面來看，城鄉社會養老服務體系主要管理體制所涉及的業務管理部門涉及民政部、衛計委（包括衛生、醫保）、發展改革委、人社部、商務部等多個部門，那么出現九龍治水、建設發展不夠協調等現象也是有客觀原因的，當然伴隨政府機構改革會更為理順和協調。從地方層面來看，社會養老服務體系建設一般由民政部門牽頭和主管，但涉及土地、財政、房建、衛生、文體、消防等很多機構和部門，理順和協調工作就會消耗很多時間和極大精力。理順關系、激發活力、快速發展等基本追求，實現難度還是較大的。

2.4 社會養老服務體系建設資金來源不廣，其他制約因素也不少

從目前社會養老服務體系建設現狀來看，無論城市還是農村，各類型服務體系發展制約瓶頸因素較為突出的是資金來源渠道不多，資金總量也很有限。雖然資金因素不是社會養老服務體系建設最關鍵的，但是，這個制約因素的影響實實在在限定了發展步伐。另外，拿出科學有效措施，配之以制度激勵和保障，促進發展步伐方面，還沒有走在前列；養老服務體系建設專業型人才培養、培訓和儲備等方面也捉襟見肘，行業吸引力和之于個人的實際意義還有待于進一步培育和提升；目前社會養老服務體系整個行業專業化程度較低是普遍存在的現象，不為張家口市如此，但確確實實存在。

3 發展張家口市新型城鄉養老服務體系的策略

（1）完善社會養老服務體系建設的制度體系，充分發揮政府“有形之手”的積極作用。

要著眼從根本上解決問題，首先要解決制度設計的全面、合理、順暢運行等關鍵點，而非一計一策成敗得失。從法律法規上確立新的管理機制體制，明確社會養老服務體系建設統籌管理機構，統一管理人、財、物等基本事項，并加強對全行業的監督、管理、保障。

（2）積極激活社會養老服務體系建設的市場機制，充分發揮“無形之手”的積極作用。

積極試點城鄉公辦養老機構改革，引入市場競爭機制，激活應有活力。城市居家養老服務體系和社區養老服務體系應著力瞄準市場需求，開發新的服務領域和內容；農村社會養老服務體系應多措并舉，從土地流轉、房屋林木等多種資源利用等方面加強制度性設計和驅動。同時，全方位鼓勵、保障社會養老服務企業做強做大，也是十分必要的。

（3）充分發揮張家口市發展優勢，積極促進社會養老服務體系發展。北京聯合張家口共同舉辦2022年冬季奧林匹克運動會，建設國家可再生能源示范區和生態文明先行示范區，加上京津冀一體化，把握三大難得機遇加快經濟發展和社會進步，為社會養老服務體系建設發展奠定良好基礎。綠色生態環境建設穩步推進，特殊地理和氣候造就了諸多特色農業，加之京津冀三地政府的民政部門在2016年6月簽署了《京津冀養老工作協同發展合作協議》，明確了張家口市為重點協同區域之一。這些發展優勢和獨特條件，一定能促成張家口市對本地及周邊地區社會養老服務體系建設發展具有吸引力。

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