土地制度改革中基層領(lǐng)導(dǎo)干部軟治理能力探析

李麗萍　王秦俊

摘 要：基層領(lǐng)導(dǎo)干部是土地制度改革的中堅(jiān)力量，其治理能力制約著改革成效。在當(dāng)前的土地制度改革實(shí)踐中，基層領(lǐng)導(dǎo)干部基本沿襲了傳統(tǒng)的硬治理模式，軟治理能力缺失，集中表現(xiàn)為重強(qiáng)制管控輕溝通協(xié)商、重硬性考核輕柔性約束、重現(xiàn)狀維穩(wěn)輕矛盾疏導(dǎo)。破解當(dāng)前治理困境，需從宏觀層面樹(shù)立共享的改革與治理理念，從中觀層面建立有效的土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從微觀層面強(qiáng)化基層領(lǐng)導(dǎo)干部的服務(wù)意識(shí)，最終拓寬土地制度改革的深度和廣度，將“試制度、試成效”進(jìn)行到底。

關(guān)鍵詞：土地制度改革；基層領(lǐng)導(dǎo)干部；軟治理

文章編號(hào)：1004-7026（2018）09-0009-03 中國(guó)圖書(shū)分類號(hào)：F301.11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

土地制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及主體繁多，利益關(guān)系復(fù)雜，基層政府處在土地制度改革的關(guān)鍵位置，既是中央政策的執(zhí)行下達(dá)者，又是民意民情的匯集上傳者，這就對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力，尤其是對(duì)以溝通協(xié)商能力、柔性約束能力、干預(yù)疏導(dǎo)能力為主要內(nèi)容的軟治理能力提出了更高要求。

1 土地制度改革中探討基層領(lǐng)導(dǎo)干部軟治理能力現(xiàn)實(shí)意義

1.1 有利于推動(dòng)土地制度改革規(guī)范有序

土地沖突頻發(fā)是我國(guó)城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)的衍生物，土地沖突雖形態(tài)多元化，但基本遵循基層治理結(jié)構(gòu)與農(nóng)民權(quán)益受損的邏輯對(duì)沖，土地管理中民主協(xié)商的缺乏、政府對(duì)權(quán)力的濫用和權(quán)力失范往往是直接的觸發(fā)因素，沖突時(shí)不同主體的應(yīng)對(duì)策略和互動(dòng)方式是決定沖突強(qiáng)度和沖突走向的關(guān)鍵變量[1]。自2015年初開(kāi)始的農(nóng)村“三塊地”改革歷經(jīng)三年的試點(diǎn)探索，成效明顯但困難重重，其中征地制度受地方政府和農(nóng)民多重利益分割，進(jìn)展最為不力；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作為新生模式，基層政府主導(dǎo)管控，農(nóng)民集體參與有限、自主性弱；農(nóng)村宅基地改革受基層政府實(shí)力影響更為明顯，治理能力強(qiáng)的試點(diǎn)地區(qū)宅基地退出安置進(jìn)展順暢，反之試點(diǎn)成效并不凸顯，上述共性特征和關(guān)鍵性差異反映出的是基層治理能力差異，在基層政府硬治理日漸受阻和治理能力弱化的情境下，強(qiáng)調(diào)以溝通協(xié)商能力、柔性約束能力、干預(yù)疏導(dǎo)能力為主要內(nèi)容的軟治理能力可減輕基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)正式權(quán)力的高度依賴[2]，整合平衡土地制度改革中各方利益關(guān)系，推動(dòng)“試制度、試成效”最大化，保障土地制度改革規(guī)范有序。

1.2 有益于推動(dòng)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型升級(jí)

土地制度變革會(huì)在一定程度上形塑基層社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)。建國(guó)初期，土地革命確定了農(nóng)村的小土地所有制——土地私有產(chǎn)權(quán)，也從而確定了由國(guó)家自上而下對(duì)基層社會(huì)的駕馭和控制；上世紀(jì)70年代末期，土地制度改革確定的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制更新了基層社會(huì)治理模式，基層社會(huì)民主自治能力加強(qiáng)[3]；上世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著城鄉(xiāng)一體化的加速推進(jìn)，原有的人地依附關(guān)系被逐漸打破，特別是隨著土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值顯化、群眾民主維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，社會(huì)治理的文化價(jià)值生態(tài)開(kāi)始變化，多元文化價(jià)值元素不斷進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)這塊高度同質(zhì)化場(chǎng)域，基層社會(huì)治理面臨高壓，各種非理性抗?fàn)幒屠娌┺膶映霾桓F。新一輪土地制度改革為探索創(chuàng)新基層社會(huì)治理模式、推動(dòng)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了思路。傳承農(nóng)耕文明的基層社會(huì)擁有自身獨(dú)特的文化價(jià)值體系，“安土重鄉(xiāng)”的土地傳統(tǒng)情結(jié)強(qiáng)化著鄉(xiāng)村社會(huì)以土地為中心的社會(huì)資源配置關(guān)系[4]，土地制度的更新將推動(dòng)構(gòu)建與產(chǎn)權(quán)制度相適應(yīng)的社會(huì)管理和治理模式，基層領(lǐng)導(dǎo)干部是基層社會(huì)治理的直接實(shí)施者，在推動(dòng)土地關(guān)系變革的過(guò)程中改變以往以行政管控為主的硬治理方式，積極通過(guò)文化塑造和文化整合來(lái)優(yōu)化人們的認(rèn)同取向與認(rèn)同結(jié)構(gòu)，借助土地制度改革契機(jī)推動(dòng)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型升級(jí)。

1.3 有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌實(shí)施

黨的十九大首次將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略確定為未來(lái)“三農(nóng)”發(fā)展的戰(zhàn)略主題，在中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)總書(shū)記也就實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大問(wèn)題作出了深刻闡述。強(qiáng)調(diào)基層領(lǐng)導(dǎo)干部在土地制度改革中的軟治理能力與統(tǒng)籌實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標(biāo)不謀而合，以土地制度改革為杠桿，以基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力為支點(diǎn)，可為撬動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供動(dòng)力支撐。其一，土地是農(nóng)村最重要的物質(zhì)資源，深化農(nóng)村土地制度改革，理順人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地有序退出、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有序入市、土地征收工作有序開(kāi)展，保障生產(chǎn)資料和生產(chǎn)要素雙重身份的土地供給及時(shí)、充足、通暢，可為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展振興提供動(dòng)力源泉；其二，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興即包括物質(zhì)層面的豐裕，也包括精神層面的充實(shí)，其核心要素在“人”，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路，體現(xiàn)為價(jià)值傳承、民主協(xié)商、共同參與，這與軟治理的內(nèi)涵相一致，基層領(lǐng)導(dǎo)干部是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的排頭兵，加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍打造，保障基層群眾利益最大化，創(chuàng)新基層政府治理實(shí)踐，以不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2 土地制度改革中基層領(lǐng)導(dǎo)干部軟治理能力缺失表現(xiàn)

2.1 重強(qiáng)制管控輕溝通協(xié)商

公眾參與特別是政策利益相關(guān)者的參與是實(shí)現(xiàn)公共政策公共性的重要途徑。鑒于農(nóng)民土地權(quán)屬意識(shí)有限、農(nóng)村集體土地權(quán)屬模糊、村級(jí)土地利用規(guī)劃缺失等多種因素，基層領(lǐng)導(dǎo)干部在土地制度改革中權(quán)力傾向、越位管理頻現(xiàn)。具體表現(xiàn)為：在界定土地征收公共利益用地時(shí)為避免自身利益受損，又唯恐試點(diǎn)改革無(wú)進(jìn)展，從而選擇空心村或散戶居住的村落進(jìn)行試點(diǎn)，憑借地方行政強(qiáng)制力選擇犧牲少數(shù)人的利益，忽視民眾話語(yǔ)權(quán)；在集體經(jīng)營(yíng)性用地入市方面，基本掌控入市項(xiàng)目選擇權(quán)，在入市方式、入市途徑的選擇上多與村委會(huì)干部協(xié)商溝通，試點(diǎn)地區(qū)相當(dāng)一部分群眾對(duì)“農(nóng)地入市”為何政策一知半解；在宅基地退出方面，雖制定差異化的解決政策，但實(shí)際執(zhí)行中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以物質(zhì)補(bǔ)償為主，無(wú)視民眾實(shí)際需求，遺留潛在矛盾，普通群眾有怨不敢言，有苦無(wú)處訴，造成對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)同感和信服力下降。

2.2 重硬性考核輕柔性約束

土地制度改革變革的是土地利用方式，落腳點(diǎn)在協(xié)調(diào)各參與方的利益關(guān)系，旨在緩和人地矛盾，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，這其中“人”是關(guān)鍵，改革的溫度直接考驗(yàn)著基層領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力，也決定著改革的成效和可持續(xù)性。國(guó)土資源部為確定土地制度改革的33個(gè)試點(diǎn)縣，對(duì)各試點(diǎn)作了嚴(yán)格調(diào)研，并三令五申改革底線與改革目標(biāo)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部唯恐被打上“試點(diǎn)開(kāi)展不力”的標(biāo)簽，就改革論改革，推崇“改革進(jìn)程論”，對(duì)照督察標(biāo)準(zhǔn)遞材料、報(bào)數(shù)據(jù)，將硬性指標(biāo)考量放在第一位，忽視了改革的內(nèi)涵不僅包括這些指標(biāo)硬件，還包括柔性約束力，事實(shí)上，土地制度推行的過(guò)程，也是改革理念不斷深入和內(nèi)化，推動(dòng)構(gòu)建社會(huì)秩序的過(guò)程，倫理規(guī)范也是協(xié)調(diào)糾紛的有效手段。人天然具有自然屬性和社會(huì)屬性，獨(dú)立的個(gè)體存在決定每個(gè)人生存發(fā)展對(duì)于個(gè)人利益的需要，社會(huì)性又要求個(gè)體維護(hù)社會(huì)共同體的穩(wěn)定與發(fā)展、遵守社會(huì)的共同利益，價(jià)值規(guī)范是人本質(zhì)雙重性的需要， 個(gè)體的思想、意識(shí)形態(tài)、觀念都會(huì)直接影響社會(huì)秩序和社會(huì)治理的程度[5]。基層領(lǐng)導(dǎo)干部在土地制度改革中注重宣傳改革政策設(shè)計(jì)取向及鄉(xiāng)土倫理價(jià)值，重視柔性約束力的培養(yǎng)與構(gòu)建，或能為減輕社會(huì)治理成本、營(yíng)造良好改革氛圍、創(chuàng)新改革實(shí)踐發(fā)揮積極作用。

2.3 重現(xiàn)狀維穩(wěn)輕矛盾疏導(dǎo)

集中表現(xiàn)為基層領(lǐng)導(dǎo)干部一“避”、二“壓”、三“推諉”。一“避”即避改革。土地制度改革一直處于改革的深水區(qū)，雖早已釋放政策信號(hào)，卻遲遲難下定論，特別是，試點(diǎn)初期為防止規(guī)模失控嚴(yán)格封閉運(yùn)行，這就使得一部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)改革前景持質(zhì)疑態(tài)度，抱著不出錯(cuò)的原則，應(yīng)付督察，“懶政”思維占上風(fēng)；二“壓”即壓制沖突。作為土地制度改革的參與方，普通民眾參與土地改革政策制定執(zhí)行無(wú)可厚非，而基層領(lǐng)導(dǎo)干部天然將這種參與視為潛在沖突，并將各種訴求視為社會(huì)秩序的破壞力量，一旦真正面臨沖突矛盾時(shí)，不是積極尋求解決渠道，而是想方設(shè)法進(jìn)行壓制，矛盾由此被放大激化；三“推諉”即多方推諉。土地制度改革涉及發(fā)改、城建、國(guó)土、民政等多個(gè)部門，中央為試點(diǎn)推行出臺(tái)的一系列規(guī)章、細(xì)則都需要基層領(lǐng)導(dǎo)干部及責(zé)任部門落實(shí)，基層官僚在這個(gè)過(guò)程中舉足輕重[6]，特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部深知“土改”是塊“硬骨頭”，上級(jí)督察嚴(yán)，下級(jí)訴求多，一旦部門間協(xié)作不力，出現(xiàn)分歧時(shí)，會(huì)自覺(jué)進(jìn)行利益舍取，模糊沖突，最終將改革風(fēng)險(xiǎn)施加給普通群眾[7]。

3 土地制度改革中基層領(lǐng)導(dǎo)干部軟治理能力提升之策

3.1 宏觀層面，樹(shù)立共享的改革與治理理念

目標(biāo)的定位決定方式的選擇，隨著政府行政目標(biāo)由“管”走向“治”，也決定了基層領(lǐng)導(dǎo)干部必須擯棄以行政威壓為特色的硬治理方式，轉(zhuǎn)向以溝通協(xié)商為主導(dǎo)的軟治理能力建設(shè)。事實(shí)上，土地制度改革順不順暢，基層領(lǐng)導(dǎo)干部做得到不到位，最終的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)在人民群眾是否共同享受到改革發(fā)展成果。樹(shù)立共享的改革理念就是要堅(jiān)持共享發(fā)展， 堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享， 作出更有效的制度安排，深化土地制度改革， 貫徹共享改革理念， 力求找到解決問(wèn)題的方法與措施， 協(xié)調(diào)國(guó)家、集體、個(gè)人等各方面的利益， 讓各方共享改革創(chuàng)新成果[8]。樹(shù)立共享的治理理念就是為多元主體共同參與基層社會(huì)治理提供公正平等的平臺(tái)，變單向度的統(tǒng)治或管控為雙向度或多向度的合作與服務(wù)，增強(qiáng)土地制度改革的內(nèi)生動(dòng)力[9]。

3.2 中觀層面，構(gòu)建土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)源自西方的公共管理理念，在我國(guó)，績(jī)效評(píng)價(jià)多用于公司組織管理，如人力資源績(jī)效評(píng)價(jià)制度，關(guān)于政府治理能力的績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上還十分有限。構(gòu)建土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系對(duì)于提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力、提高土地資源利用效率有重要意義，可從以下三方面作出嘗試：在評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建上，分級(jí)建立指標(biāo)體系，一級(jí)指標(biāo)體系包括土地節(jié)約集約利用度硬指標(biāo)及土地管理制度制定執(zhí)行認(rèn)可度軟約束，二級(jí)指標(biāo)體系對(duì)應(yīng)硬指標(biāo)包括耕地質(zhì)量與控制規(guī)模、土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)利用度、土地投入產(chǎn)出比等，對(duì)應(yīng)軟約束包括基層群眾參與度基層領(lǐng)導(dǎo)干部探索創(chuàng)新能力、人地矛盾沖突協(xié)調(diào)能力等；在評(píng)價(jià)工具選擇上，將定性方法與定量方法相結(jié)合，可采取多重確權(quán)方法，綜合運(yùn)用AHP、特爾非法、模糊綜合評(píng)價(jià)方法等，同時(shí)實(shí)地開(kāi)展基礎(chǔ)走訪調(diào)查[10]，增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的可信度；在績(jī)效評(píng)估上，內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估相結(jié)合，引入專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等第三方參與評(píng)估，保證評(píng)估結(jié)果公開(kāi)有效。

3.3 微觀層面，強(qiáng)化基層領(lǐng)導(dǎo)干部服務(wù)意識(shí)

其一，強(qiáng)化合作意識(shí)。土地制度改革不是基層領(lǐng)導(dǎo)干部單純執(zhí)行中央政令的過(guò)程，而是需要多方參與的一種探索嘗試，特別是在當(dāng)前市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，土地要素回應(yīng)市場(chǎng)需求是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)然趨勢(shì)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺(jué)將自身定位從“主導(dǎo)方”轉(zhuǎn)向“參與方”，尊重村民自治，尊重企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等多方機(jī)構(gòu)的參與，注重同各方有機(jī)合作，為改革提供樣本支撐。其二，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。土地制度改革選取的33個(gè)試點(diǎn)縣，縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，試點(diǎn)目標(biāo)不同，試點(diǎn)結(jié)果呈現(xiàn)差異性在所難免，但是基層領(lǐng)導(dǎo)干部作為基層政權(quán)的實(shí)際載體，試點(diǎn)改革“避”不得，也無(wú)處可“避”，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺(jué)克服畏難情緒，善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題，壓實(shí)責(zé)任，自我激勵(lì)，通過(guò)創(chuàng)新治理方式，謀求解決社會(huì)問(wèn)題之道。其三，強(qiáng)化道德意識(shí)。道德是政權(quán)的基石，基層領(lǐng)導(dǎo)干部在推行改革過(guò)程中，注重?cái)[正姿態(tài)，擯棄高高在上的行事作風(fēng)，強(qiáng)化自我約束，尊重群眾意愿，傾聽(tīng)群眾訴求，不僅能增強(qiáng)群眾的信服力，也會(huì)有助于將改革中的風(fēng)險(xiǎn)沖突及早化解在萌芽狀態(tài)。[11]總之，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要主動(dòng)轉(zhuǎn)換治理思維，在土地制度改革中發(fā)揮軟治理的“潤(rùn)滑劑”和“粘合劑”作用，推動(dòng)試點(diǎn)工作有序開(kāi)展，開(kāi)創(chuàng)基層社會(huì)治理新格局。

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