政策性農業擔保貸款的主要問題與對策

李晉敏

摘 要：分析農業擔保公司產生的背景與運營現狀，探討困擾農業擔保公司運營的主要問題，從體制機制創新出發，提出應對對策，以期促進相關工作的發展。

關鍵詞：農業擔保；新型經營主體；銀行

文章編號：1004-7026（2018）19-0001-04 中國圖書分類號：F832 文獻標志碼：A

農業、農民、農村“融資難、融資貴”問題，是長期制約我國“三農”尤其是現代農業快速發展的一個“短板”，也始終是黨中央、國務院密切關注和迫切解決的問題。近年來，各級政府和社會雖然投入巨資不斷構建包括銀行信貸、農業保險、農產品期貨、投資基金以及村鎮銀行等新金融業態，農村金融新格局正在形成，但是金融對風險控制的本質屬性要求，使得農業、農民“融資難、融資貴”問題仍沒有從根本上得到有效解決，缺抵押、少擔保仍是困擾農民融資的主要因素之一。建立政策性農業信貸擔保體系，成為了當前我國破解農業融資難題的最為現實的有效途徑。

1 農業擔保公司產生的背景與運營現狀

1.1 產生背景

我國目前的農業經營方式主要是一家一戶的分散經營模式，規模小、成本高、市場競爭力弱。據統計，2015年，全國農林牧漁業全部貸款僅僅占到全部貸款量的3.75%，遠遠低于農業生產增加值占我國GDP的9%的發展速度。一方面，這說明金融還沒有達到充分競爭的地步，各銀行業金融機構無需過多競爭就可完成年度經營任務指標；另一方面或從根本上講，“三農”的“融資難、融資貴”問題也是市場經濟的“缺陷或失靈”所導致的，它和中小企業一樣，都屬于群體龐大而個體弱小，在與大型企業融資競爭中始終處于不利地位，而“三農”更弱于中小企業。

黨的“十九大”提出了鄉村振興戰略。這就必然要求在按市場規律辦事的基礎上，對市場解決不了的農業“融資難、融資貴”問題，由政府公共財政去破題——建立財政金融協同支農新機制，通過以加大財政性投入來引導和撬動更多金融資本支持農業、農民發展，而且考察國際農業“融資難、融資貴”問題發現，美國、荷蘭等國家都有專門支持農業發展的政策性擔保機構（部門或基金），已經成為發達國家的一個通行慣例或運行規則。2015年財政部等三部門印發《關于財政支持建立農業信貸擔保體系的指導意見》（財農[2015]121號）。2017年4月28號，汪洋副總理召開全國農擔工作座談會，自稱“為農擔公司做廣告”。2017年5月財政部等三部門印發《關于做好全國農業信貸擔保工作的通知》（財農[2017]40號）。

根據農業擔保公司的立身“政策性、獨立性、專注性”三原則，國家在財政部和國家農業擔保指導委員會的具體組織和指導下，從中央糧食補貼資金中切出400多億元資金，先后成立了由國家農業擔保聯盟公司和33個?。ㄊ?、自治區）級農業融資擔保公司所組成的全國農業信貸擔保體系，并陸續投入運營。至此，我國正式建立了專事服務農業發展的專業化政策性擔保體系。

1.2 運營現狀

由于全國農業擔保體系是在20世紀末我國開始建立的中小企業信用擔保體系之后建立的，且一部分省的農業擔保公司由原中小企業擔?；蛟贀９痉衷O而來，因此原有擔保公司（業務包含“三農”）對農業的擔保再擔保額度難以準確統計。自2015年7月財農[2015]121號文件下發到2018年3月底，全國農業擔保體系為農業特別是新型農業經營主體新增擔保額度576.2億元，新增農業擔保項目15萬個，且隨著機構的進一步完善和體系的進一步嚴密，呈現出品種不斷豐富、業務不斷加速之勢。

2 困擾農業擔保公司運營的主要問題

2.1 國家有關法規政策層面的問題

2.1.1 農業擔保現行政策對業務邊界規定尚不夠明晰

當前，農業擔保業務開展的主要政策依據，只有財政部、農業部和國家銀監會三部門聯合印發的《關于做好全國農業信貸擔保工作的通知》（財農[2017]40號）。這一《通知》，明確了農業擔保公司的主要服務對象、支持產業、單戶額度、政策內外業務比例和原則性的保費補貼、風險補償與系統性風險救助等政策規定，為農業擔保工作的開展奠定了初步的政策基礎。也正是由于其政策初定，因而其在許多方面還存在著一些政策邊界的模糊地帶。如單戶擔保額度控制在10萬～200萬元之間，對適合大規模機械化作業的地區，可以放寬到300萬元，但這個“地區”是指一個省還是一個省內的適合機械化作業的特定區域，政策并不明確。

再如，對農產品加工的支持邊界，是指對農產品的初次加工（如碾米磨面等第一次加工）還是旨在延長農產品產業鏈、價值鏈的“從田間到餐桌”的深度加工（如以面粉為原料的餅干、方便面等第二、三次加工），政策邊界也不清晰。

2.1.2 擔保公司難以處理法人治理與行政管理兩者關系

法人治理是作為市場主體“企業化管理、市場化運作”的核心體制機制。我國政策性中小企業信用擔保公司經過近20年的探索運作，已經在法人治理方面日趨完善，市場化運作水平日益提高。2015年，國務院決定建立“獨立運營、專注農業、市場運作、政策支持”的全國農業信貸擔保體系。圍繞農業擔保公司的“政策性、獨立性、專注性”三原則，國家在總結中小企業信用擔保體系以往經驗教訓的基礎上，高起點、新形象地頂層設計了全新的農業信貸擔保體系，以獨立性（全部隸屬于財政部門管理）確保其體系的政策性與專注性落實，收到了良好的制度性效果。

但是，這一體系模式也有著一些缺陷或問題。獨立性，是指農業擔保公司與其他農業投資類、金融類集團公司或中小企業擔保公司實行“五獨立”（法人獨立、業務獨立、財務獨立、考核獨立和管理獨立），避免受其營利性考核等干預，要求由財政部門直接履行出資人職責，并作為2017年考核農業擔保體系建設的一項重要內容。

經過獨立籌建或脫鉤劃轉等工作，目前全國各地農業擔保公司已基本建立了隸屬于省級財政部門管理的、單一股東的國有獨資公司，從而實現了其營利考核等的“獨立性”目標。然而，農業擔保公司在實際運營中，又遇到新情況、新問題，即難以處理法人治理與行政管理的關系——行政管理部門（即出資人）存在著重政策性而輕市場化，甚至有把政策性與市場化對立的認識傾向，常常以行政管理制約或代替法人治理。因而，農業擔保決策的越位、缺位、錯位現象時有發生。

2.1.3 缺乏國家對農民可抵（質）押物的登記管理辦法支持

農業擔保公司是在農民缺少金融機構認可的抵押、質押物，及金融機構長期存在“恐貸、拒貸、惜貸、抽貸”情況下產生的。雖然省農業擔保公司立身于“政策性”，降低“門檻”努力為新型經營主體擔保貸款，但是作為金融企業，農業擔保公司在本質上也需要控制風險代償率，事先把反擔保措施作為農民的“第二還款來源”予以夯實。

實踐中，農民嚴重缺乏金融機構所認可的全產權房產、國有出讓土地等優質抵（質）押物，而大量的農村土地承包經營權、農業設施、農機具、宅基地、生物資產等可抵押物，因國家尚未出臺有關抵押物登記管理辦法和顧忌審計機構事后審計約束等，農業擔保公司一般暫不予設押。即使是新型經營主體獲得的政府專項補貼資金，理論上可作為財產收益權質押，但也政策依據不足。這就使農業擔保公司陷入“兩難”窘境，或因無金融機構認可的抵押物而大大制約農民“融資難”問題的破解，或因放寬農民信用準入條件而使不良貸款的代償率迅速上升并難以通過司法程序處置。

2.2 實際業務操作層面問題

2.2.1 銀行參與度不夠

農業擔保公司屬于一手托兩家（農民、銀行）的金融中介性質機構，市場經濟條件下，農民和合作銀行的任何一方利益如果不平衡，都將影響雙方金融交易的順利和擴大完成?，F實情況下，銀行業金融市場特別是對農業領域的金融競爭并不充分，加之金融機構與擔保機構地位本身就不平等，金融機構無需開展或擴大開展農業貸款也可以自我發展。近年來，在國家三部門政策和國家農業擔保聯盟公司與各銀行相關協議推動下，各級各類銀行業金融機構越來越重視開展針對“三農”的普惠制貸款業務，并把與農業擔保公司合作作為首選目標，但對“一刀切”的合作放款利率（如某省的基準利率上浮不超過30%政策）、銀行風險責任（如20%風險自擔）等問題卻認識不盡一致，因而一些銀行特別是基層農商行等銀行業金融機構或拒絕與農業擔保公司合作，或雖然簽訂合作協議但不開展實質性業務合作，銀擔合作的步伐不夠快。

2.2.2 縣級政府積極性不高

農業擔保體系建設是黨中央、國務院的一項重大部署，更是十九大提出的“鄉村振興戰略”的實施“抓手”。但是，各地在推動農業擔保工作中，普遍存在著國家與省級政府重視、新型經營主體渴望擔保貸款而一些縣級政府積極性不高或工作拖拉的“兩頭熱、中間涼”問題。一是一些縣級政府對解決農業、農民“融資難”問題認識不到位，認為農民融資難與政府無關，或不積極參與建立集團化運作、集約化辦公的“政—銀—擔”合作模式，不愿意承擔政府“二次增信、二次開發”的更多適合擔保項目的篩選推薦任務（怕追責）；二是篩選推薦項目的責任心不強，不按擔保立項標準嚴格把關的隨意推薦（怕得罪人），或存在應付、突擊推薦任務等短期行為等等，不利于建立“政—銀—擔”合作的長效機制。

2.2.3 擔保業務模式有所偏廢

模式問題說到底解決的是業務來源問題，而農業擔保公司初建時期，在業務人員少、受財政部考核壓力大的情況下，適合擔保項目的來源應主要在于銀行和各地政府篩選推薦，這就產生了“銀行—擔?！敝苯雍献鳌ⅰ罢y行—擔保”兩種不同的業務模式（業內簡稱“銀擔”合作、“政銀擔”合作模式）。

應該說，“銀擔”合作模式是擔保公司天然的、本職的業務模式，是擔保公司遵循市場規律、實行市場化運作的最基本的工作模式。對此，業界不應該有任何異議。但是，個別省在貫徹國家“政策性支持、市場化運作”原則時，有意無意地存在著夸大政策性的擔保功能，甚至把政策性與市場化對立起來，過度強調“政銀擔”模式，對“銀擔”模式予以漠視或偏廢。實踐中，這一做法必然會對還沒有建立“政銀擔”合作機制的地方產生影響，農業、農民就不能借助“銀擔”合作機制申請辦理擔保貸款業務，不利于農業擔保政策的迅速傳導與擔保觸角的廣泛延伸與覆蓋。

3 體制機制創新對策

3.1 細化規定農業擔保政策

一是國家應在全國農業擔保實踐的基礎上，適時對各地存在的具有共性的理解異議問題（如上述業務邊界問題、新業態可操作性問題、農民綜合融資成本不超過8%的普遍適用性問題等）進行細化規定與權威性解釋。二是對農業擔保公司績效多頭考核、風險補償標準各地不統一等重大問題，抓緊予以理順解決。三是對行業的業務指導，龍頭擔保機構應發揮其行業地位、信息匯總等優勢提供多種模式供各地選擇，不宜采取一個模式予以“指引”，重點組織做好各地農業擔保公司自己想做而無力或不宜做的基礎性工作（如業務大數據庫建立、產業風險評估與防控等核心問題）。

3.2 強化農業擔保公司法人治理

強化農業擔保公司的法人治理，應從兩方面入手。一方面，主管部門應自我加強《公司法》的培訓教育，樹立其市場化和依據《公司法》履行出資人（股東）意識，對《公司法》明確賦予其自主經營決策權利的（如自主招聘錄用人員等）減少行政干預——除非其行使董事會、股東會權利。有關領導人員應加強對市場經濟基本知識的學習補充，特別是補充金融擔保業務常識，努力做擔保內行和不說外行話。行政管理中應強化市場調研，力戒官僚主義的文不對題甚至瞎指揮，對公司需要幫助解決的市場化操作問題，應給出參考性答案而非“一刀切”，最終由公司按《公司法》規定程序決策。對擔保公司具有市場預測性、業務探索性的工作，有關領導應以研討發言等謹慎方式表態，防止出現“誤讀誤解”；另一方面，鑒于農業擔保公司的國有獨資性質，其股東委任或招聘的農業擔保公司高層管理人員（盡量選擇金融擔保等專業型人才），應適應現實的轉身份、轉觀念、轉作風，以謙虛態度加強自身市場化知識與業務學習并盡快對前任擔保工作機制的熟悉理解，穩妥做好前后任的工作銜接，爭取在用最短時間成為內行的同時，整合利用自身更多政策資源，依據法人治理結構開拓創新工作新局面，避免擔保工作出現大起大落的不利發展狀況。

3.3 制定適合農業、農民融資的抵（質）押物登記管理辦法

“無恒產者無恒心”。當前，依托財政政策破解農民“融資難、融資貴”問題是貫徹“普惠金融”原則的重要內容，但是，在一定擔保貸款額度內（普遍在50萬元以內，個別省在300萬元以內）不采取抵押擔保貸款方式實在是一種無法可依（缺乏涉農抵押登記管理辦法）的無奈之舉，形式上是農業金融抵（質）押的供需矛盾，是傳統金融不適應當今農業生產經營特點（輕資產）所導致的，本質上是農業融資抵（質）押法律法規的建設缺位。而從依法治國的根本國策看，這種對“弱勢群體”過度寬容、包容的信用反擔保做法，有悖于《商業銀行法》《擔保法》《物權法》法理。嚴格講，信用是對有實力者（恒產）而言的，無信不立，無立者也難有信，這也是我國近幾十年來改革開放、發展民營經濟、扶持中小企業和開展下崗失業人員再就業等多次金融不良高發事實所證明了的——政策性推動與依法開展金融擔保具有一定的矛盾性，特別是對于文化水平較低、經營管理相對粗放、產業發展比較落后的個體，單純的信用融資和形式上的抵（質）押很難防控金融擔保的代償風險，也給事后司法追償帶來被動，必然會使國家財政付出較大的經濟成本。

筆者認為，在當前政策性農業擔保工作初步開展的現實情況下，農業、農民融資抵質押物登記管理辦法有比沒有好、粗淺比細致好、基層制定比全國統一制定好，一方面便于各地擔保機構依規行事，另一方面也便于國家將來系統發現問題和總結完善經驗制定。可喜的是，安徽、黑龍江、陜西等一些省已經或正在積極探索制定針對農民融資能夠提供的抵（質）押物的登記管理辦法，對當地的農業擔保公司開展業務起到了一定的促進和保駕護航作用。與此同時，國家應盡快明確辦法起草部門，并隨時關注各地探索進展情況，適時匯總和系統研究制定。

3.4 “銀擔”和“政銀擔”合作模式并行

“銀擔”與“政銀擔”是不同層面的業務工作方式且各有利弊，在迅速傳導農業擔保政策、有效擴大擔保輻射覆蓋面等，兩者應該互相支持、相互補充。前者以市場為基礎對資金資源進行配置，注重貸款項目的質量（項目預期收益的、貸款主體失信后的抵押變現等第一、第二還款來源）。而后者則是從挖掘潛在農業擔保項目出發，對有規模、有發展前景但銀行暫時不予準入的項目予以“二次增信、二次開發”（以政府分擔部分貸款最終損失為標志），前者解決農業、農民融資的廣度問題，后者解決農業、農民融資的深度問題。實踐中，對這兩種模式，既要善于獨立使用，又要根據實際情況將有些申請項目巧妙地加以結合或轉換運用，而絕不可簡單地對立、割裂甚至偏廢。

3.5 調動合作銀行和地方政府“兩個積極性”

如前所述，無論是“銀擔”還是“政銀擔”合作模式，都離不開銀行和當地政府的積極合作。因此，作為中介機構的農業擔保公司，調動“兩個積極性”是成功合作的關鍵因素。但是，影響兩者積極性的因素又各不相同，必須有針對性地加以解決。

3.5.1 實行銀行放款彈性利率和差別化合作

事實上，各級各類銀行的籌資、運營管理成本千差萬別，當地對信貸資源的需求規模大小不一，對合作利率的敏感程度也就各不相同。一般講，對于同一金融產品（如農業貸款）的利率訴求，國有各大銀行低于股份制商業銀行、大型銀行低于基層農商行（農信社）和村鎮銀行、東部及沿海區域銀行低于中西部地區銀行。近期，筆者于所在省份選取不同區域的農信社（農商行），以“基準利率上浮30%”為合作利率標準進行了敏感性測試，結果發現即使同樣是農商行，不同的區域也存在著不同的利率敏感差現象——以經濟作物為主區域的銀行利率要求高于以糧、飼作物為主區域的銀行利率。因此，實行合作銀行差別化利率確有必要。同時，從農業經濟相對落后省份的農業銀擔合作的實踐看，全國性銀行與基層農商行（農信社）、村鎮銀行的涉農目標市場也差異很大——全國性銀行雖對合作利率的要求不高，但基層營業網點覆蓋不全、審批環節多、決策權限小、運作鏈條長，而基層農商行（信用社）等在當地營業網點多、市場覆蓋能力強、決策鏈條短、經營機制靈活。因而僅就經濟欠發達省而言，農商行（農信社）和村鎮銀行應該是農業擔保公司合作的基本力量。

3.5.2 增強當地政府為農服務的自覺主動性

當前，主要應采取如下措施：一是發揮省級政府及其有關部門自上而下的政策推動作用。省級政府把農業擔保工作列入對涉農各部門各市縣的年度目標責任考核范圍，財政部門牽頭農業、金融辦強力組織實施并檢查督促，農業部門根據全省農業大布局加強對擔保公司的業務指導與項目落實，金融部門組織協調金融機構特別是省內銀行重點參與。二是強化市級政府上傳下達的樞紐聯結作用，以市為單位的采取整市與重點縣推進相結合措施，并典型引路，加以引導和鞭策。三是提高各縣黨委政府為農業金融搭建好平臺和服務配套的自覺能動性，并切實為金融機構篩選開發適貸適擔項目，做好新型適度規模經營主體的“建檔立卡”基礎性工作（包括提供政府掌握的涉農信用信息），加強農村社會信用體系建設，配合控制化解金融擔保風險。

4 結束語

“三農”融資難問題是諸多因素形成的歷史“短板”，近年來國家從農業供給側結構性改革出發，構建財政金融協調支農新機制，建立了全國性的政策性農業擔保體系并初步發揮了其積極作用。但起步期，受擔保政策不夠明晰、法人治理不夠規范、農業抵押物登記法規建設滯后和銀行、地方政府“兩個積極性”不高等因素影響，農業擔保的政策性效應發揮不夠明顯。為此，應相應細化擔保業務政策、強化公司依法治理、加快抵押物登記法規建設，實行彈性利率，增強政府為農服務意識，調動“兩個積極性”，并靈活開展多模式擔保業務，為農業擔保的應有作用充分發揮奠定良好基礎、營造寬松環境。