失地農民市民化進程中的主要問題及治理路徑研究

于東恩

摘 要：失地農民市民化問題是一個重大的理論和實踐課題。在理論上要搞清楚“失地農民”的內涵、現狀以及存在的問題，在實踐上要及時總結經驗教訓，創新工作思路和做法，增加失地農民收入，促進其文化認同，提升其綜合素養，加快推進失地農民市民化健康有序進行。街道辦事處是基層組織，是各項政策的具體執行者、落實者，對推進失地農民市民化進程、消除失地農民的困境有著不可替代的作用。選擇“街道”為研究對象，分析問題更加具體、客觀，對策研究更有針對性。從理論和概念入手，結合九州街道辦事處的實際情況，分析存在的突出問題，總結已有經驗做法，提出有針對性的治理路徑。

關鍵詞：失地農民；九州街道；問題；治理路徑

文章編號：1004-7026（2018）19-0015-04 中國圖書分類號：C913 文獻標志碼：A

城市化進程中的農民市民化問題，自21世紀初就一直是學術界研究的熱點課題，但早期的研究重點是農民工的市民化，對失地農民市民化的關注相對較少。“直到 2003 年之后，隨著失地農民數量的不斷增加以及由征地過程引發的社會矛盾不斷凸顯，有關失地農民市民化問題才引起學者的關注”[1]。然而，失地農民市民化研究，既是一個重大的理論課題，也是影響深遠的實踐難題，極具實際價值和理論意義，目前的相關研究還很不充分，基于這個邏輯，我們成立課題組，以聊城市高新區九州街道為對象進行有針對性的研究。

1 失地農民市民化的相關理論問題

1.1 概念闡釋

失地農民是客觀存在，但作為一個特定詞匯，至今在理論上沒有明確的界定。一是表現為對“失地農民”的內涵和外延界定不清，即“部分失去土地”還是“全部失去土地”，指農轉非人群還是仍保留農村戶籍人群；二是表現為是否有時間的限定。目前有代表性的觀點是，失地農民指“從某一時間節點起算，因所屬農村集體土地被部分或全部征收導致集體內的農戶失去部分或全部土地、生活受到影響的一類特殊社會群體”[2]。

綜合不同觀點，本文對“失地農民”作以下界定：失地農民是指以農業為生的農民因全部或大部分土地被征收而無法從事農業生產，在思想觀念、生活方式仍然具有鮮明的“農民”特點，生活質量受到嚴重影響，既脫離農村又沒有融入城市文明的一定時期內特殊社會群體。

要理解這個定義，應從4個方面進行考量。一是失地農民不同于長期在城市打工、脫離農業生產、有穩定的工作收入、融入城市文明的農民工。這些農民工或者在農村有土地轉包出去，或者土地被征收，因為其在城市里面有穩定的工作和收入，土地的有無對其影響不大，而且其思想觀念和生活方式早已市民化，因此這部分農民工不能被視為失地農民。二是農村戶口而在城市工作生活的大學畢業生顯然不是失地農民。盡管這些大學生從農村出來，家里有自己名下的土地，是農民身份，但由于他們受過高等教育，接受現代文化、城市文明，在城市里就業生活，土地征收對他們幾乎沒有影響，因此不在失地農民之列。三是十幾年前被征收土地的農民，在城市長期居住、有固定工作、思想觀念和生活方式完全市民化的人群，也不應屬于失地農民。四是失地農民既包括剛失去土地不久農轉非人群，也包括失去土地仍然保留農村戶籍的人群。

1.2 失地農民現狀

1.2.1 規模大

無論哪種統計手段，不管是哪個領域的學者，對我國失地農民的認識在“規模大”這一點上是統一的，總人數在5 000萬以上。何格、歐名豪、張文秀等認為，“從經驗數據來看，一般每征用0.067 hm2（1畝）耕地，就產生1.5個失地農民，據此推算，我國失地農民人數應在5 100萬～5 525萬之間”。楊濤、施國慶2006年的測算表明，“1987—2001年，失地農民數在5 100萬～5 525萬人。2016年，中國失地農民數將達到1億人”。楊志華認為，“預計到 2030 年我國失地農民將達到1.1億人，其中有 5 000萬以上的農民既失地又失業，而從動態來看，這一數字可能達到8 000萬人”。

1.2.2 不平衡

中國城市化、城鎮化的進程同時包含兩個路徑，一是土地的城鎮化，二是農民的市民化。這兩個方面本應同步進行，平衡發展。“人的城鎮化是新型城鎮化的核心”。只有大量的非市民轉為市民并取得市民身份的心理認同，城市化才有生機和活力。然而從我國近30年的城市化進程看，呈現出速度過快、人為因素多、粗放式擴張的特點，導致農民的市民化進程遠遠滯后于土地的城鎮化。有數據表明，“1980—2010年，中國城市建成區面積由0.5萬km2上升到4.6萬 km2，擴大了8.2倍；而城鎮常住人口僅從19 140萬人增加到67 113萬人，僅增加了2.5倍”。農民市民化的滯后衍生出許多社會問題，放大了城市化的負面影響，增加了城市管理的難度，造成不容忽視的失地農民困境，成為制約中國城市化可持續發展的“瓶頸”。因此，增加失地農民的收入，促進失地農民對城市文明的心理認同，提升失地農民的文化素養，加快失地農民的市民化進程，是當前我國城市化的首要內容，是縮小貧富差距促進社會和諧的客觀需求。

1.2.3 問題多

我國失地農民問題由來已久。20世紀八九十年代，伴隨著兩次“圈地熱”，產生大量失地農民和問題，“但在政府計劃安置下，征地單位按指標錄用失地農民，失地農民就業同貨幣、住房、劃地一樣，成為失地補償的形式。因此，失地農民的許多問題被掩蓋，矛盾并未激化”。2000年以后第三次更大規模的“圈地浪潮”到來之時，失地農民數量劇增。同時，“隨著社會主義市場經濟的建立和企業用工制度的改革，征地安置補償費代替了招工指標，土地被征用后，勞動力不再由政府給予他們就業安置，而是按市場經濟的辦法來自尋出路”。由城市化而引發的失地農民問題逐漸浮出水面，并成為學術界研究的熱點問題。

國家對失地農民通常采用一次性貨幣安置方式。但是，這種安置方式被認為是政府“甩包袱”性質的“強制買斷”，與原先的就業安置相比，失業農民對此極為不滿。“失地農民不僅在征地過程中受到征地范圍過寬、征地補償偏少、征地程序不規范等的侵害，而且進入城市后往往生活無著落，長遠生計缺乏保障，許多人成為‘就業無崗、種田無地、低保無份的‘三無游民，難以融入市民社會。”龐大的失地農民群體，由于就業難、收入低、無保障，既影響社會的和諧穩定，不利于消除貧富差距，又制約著城市化進程和小康社會的建立。

我國失地農民問題日益尖銳，已引起政府的高度重視，妥善解決失地農民問題已成為了當前加強黨的領導、建設和諧社會的重要課題。

2 九州街道辦情況及調查數據

2.1 基本情況

九州街道隸屬山東省聊城市高新技術開發區，共轄武樓、先鋒2個社區，包括9個行政村。其中，武樓社區共有5個村，分別為武樓、馬廟、張莊、軍王屯、徐田；先鋒社區共有4個村，分別為八里王、東趙、周莊、王虎廟。總面積9.8 km2，總人口4.51萬人。其中，9個村的失地農民共有2 952戶，9 713人。原有耕地0.07 hm2，現有耕地96.33 hm2。3個村2 499人屬于完全失地農民，其他屬于部分失地農民。

2.2 《失地農民調查表》統計情況

對九洲辦事處新建社區的調研，采取集體座談、一對一深度訪談和發放《失地農民調查表》等形式，深入了解轄區群眾的年齡、學歷、收入、困難、訴求、意見、建議等，并根據反饋的信息分析總結存在的問題，提出針對性對策、建議。

《失地農民調查表》共發放200份，覆蓋武樓、先鋒2個社區9個村，回收有效問卷160份。

基本信息。填表人中，60歲以上的52人，占比33%；50～59歲的40人，占比25%；40～49歲的37人，占比23%；30～39歲的26人，占比16%；20～29歲的5人，占比3%；女性83人，占比52%。其中，年齡最大的86歲，最小的25歲，30歲以下的5人中，4人是女性。

填表人中，小學文化及以下的66人，占比41%；初中文化的45人，占比28%；高中、中專文化的42人，占比26%；大專文化的7人，占比4%。

3 問題分析

3.1 常住人口中，中老年和婦女居多

從調查結果來看，雖然是城市社區，由于從農村改建社區時間短，這2個社區的常住人口具有明顯的農村特征，即常住人口中，老人、婦女、孩子居多，被學界戲稱為“993861部隊”。從填表人年齡統計看，不同年齡段從大到小呈明顯的下降趨勢。造成這種情況的原因主要是大多數年輕人或者外地求學，或者出外打工，留在當地發展的年輕人越來越少，這是新建社區普遍存在的現象。

3.2 群眾的學歷層次低

同樣因為是新建社區，常住居民大都出身農民，企事業單位職工少，知識分子少，所以居民整體學歷層次、文化水平低，小學學歷和沒上過學的占比最大，初高中和大專學歷依次減少。這和臨近的聊大花園小區呈現明顯的差別。聊大花園小區也是新建小區，其居民絕大多數是聊城大學教職工，與其他小區最大的區別就是高學歷人才聚集，居民以本科和研究生為主，高中以下學歷很少。與老社區相比，新建社區居民學歷低是普遍現象。老社區居民大多是企事業單位干部職工，學歷層次和文化水平相對較高。造成這種情況的原因主要是從新建社區走出的大學生等高學歷人才多愿意留在大城市工作，“農轉非”新社區本身高學歷人才存量少。同時，當地政府不能制定相應的政策，采取非常措施吸引高學歷人才也是一個原因。

3.3 群眾整體收入不高，生活滿意度低

《調查表》顯示，絕大多數居民都是農民出身，大都老實本分，循規蹈矩，缺乏創新精神。失地農民成為城鎮居民，由于缺少相應培訓，除了務農沒有其他特長，加之年齡偏大，所以年收入整體不高。參與調查的對象中，家庭年收入超過10萬元的11人，占比7%；家庭年收入在5萬～10萬元的19人，占比12%；家庭年收入2萬～5萬元的52人，占比33%；2萬元以下的78人（由于很多調查對象年齡在六十歲以上，不再從事生產勞動，靠養老金生活），占比49%。大多數家庭是收支平衡，或略有盈余，一小部分對收入和現在的生活十分滿意，另有一小部分收入赤字、生活困難。

3.4 對教育現狀不滿

調查對象最為關注、不滿和占支出比例最大的是教育。首先是兒童上幼兒園問題，普遍反映公立幼兒園太少，私立幼兒園學費太貴，負擔重；其次是小學、初中有入學難問題；再次是供養大學生，費用高、負擔重。

4 有益嘗試與治理路徑

4.1 有益嘗試

對于如何解決失地農民的困境，促進區域經濟社會發展，九州街道辦進行了有益嘗試，積累了一些成功經驗。

4.1.1 創新管理模式，為發展村集體經濟提供制度保證

一是推進村級股份制改革，把股份合作制作為農村綜合改革的一項重點工程加以突破，對符合條件的城中村、近郊村等全面推開股份合作制改革，充分調動廣大股民發展集體經濟的積極性，構建集體經濟穩固增長機制。二是深化“三資”管理，制定集體資產保值增值辦法，對村集體資金、資產、資源實行臺賬管理制度，有效保障集體資產不流失。三是切實減輕基層負擔。深入實施村級基層廉潔工程，大力壓縮非生產性開支，嚴控管理費、招待費等支出，對非生產性開支超出規定幅度的按比例扣減村干部報酬。嚴禁盲目舉債、高息借債辦實事，同時要整合各類評比，切實減輕基層負擔。

4.1.2 加大幫扶力度，為發展村集體經濟提供強大動力

為扶持村集體經濟發展，九州街道立足各村既有經濟基礎，針對發展瓶頸，因地制宜、因村施策，積極構建各具特色的村集體經濟發展模式和良性互動機制。一是進一步建立健全村級組織運轉經費保障的長效機制，同時建立健全村干部報酬、正常離任村干部生活補助、村級辦公經費等基本保障制度，逐步形成可持續增長的村級組織運轉經費保障機制。二是加大社會幫扶力度。在基礎設施逐步完善的基礎上，街道辦把扶持重點轉到解決村集體經濟增收上來。堅持各級領導聯街帶村、村企結對等結對幫扶活動，從班子建設、發展規劃、資金和項目等方面對相關村進行結對幫扶；通過產業帶動、項目開發、專家顧問、資金扶助等結對形式引導企業支持村級發展集體經濟；用好、管好對經濟薄弱村的幫扶資金，加強各類幫扶資金與各類扶持資金的統籌使用。

4.1.3 加強區域合作，為發展村集體經濟提供有力支撐

街道黨工委重視發展農村集體經濟，為給村民提供良好的經濟基礎保障，早在規劃之初，積極與規劃部門、建筑部門協商，為村民百姓建設商品門面房等，用來保證村集體收入。這樣不僅增加了村集體收入，同時又為村民百姓生活提供方便，更增加了小區區民的就業渠道。

一是發展區域經濟。結合九州街道辦事處的實際情況，合理規劃和定位辦事處區域經濟，努力建成具有一定規模的商業圈或產業鏈，保證村集體經濟健康平穩發展，進一步壯大村集體經濟。積極開展土地整理。結合街道現實情況，大力開發土地整理和宅基地整治。科學規劃拆遷村土地征收，回遷區內統籌集約安排，以作為村級集體經濟發展用地，一定程度上解決集體經濟發展項目落地難的問題，增加村級集體經濟收入。

二是加大招商引資力度。利用好地處高新區主城區這一區位優勢，積極對接高新區招商引資項目，提供優厚的幫扶政策，吸引企業進行投資。

三是促進企業發展與村集體經濟共同發展。積極發展村辦企業，成立勞務公司等，與企業聯系，提供富余勞動力，最終實現村集體經濟與企業發展穩步提升，形成良性循環，最終實現共同富裕、共同發展的格局。

4.1.4 黨支部發揮主體作用

街道辦充分調動村黨支部發揮主體作用，其中武樓村的做法是個成功的案例。武樓村耕地基本被征收完畢，新建小區共有住宿樓22棟，共計720戶，村居民1 365人，常住人口3 017人。村黨支部為大力發展村集體經濟采取如下措施。

一是從嚴格管理中要效益。只有走發展壯大集體經濟的路子才能讓村民未來的生活有所保障，面對村民的實際思想，村黨支部充分發揮戰斗堡壘作用，深入群眾擺問題、講道理、談發展，做好群眾思想工作。村兩委研究決定：在保障居民基本生活的前提下，把資金管好、用好，發揮資金的最大效益。通過政府尋找投資平臺，通過政府加強資金的有效管理和運作，嚴格資金的使用審批手續，從村民中選出代表，成立監督委員會，加強對資金的監管，做到每季度公開，村民每半年分紅，使村民在失去土地后不僅可以分到比耕種時多1倍的收入，而且使村集體的資產不減少，村民騰出時間和精力去創收增收。同時，按要求實行村賬由街道資產管理中心監管，避免了腐敗滋生與經費流失。

二是在資源用活上下功夫。村兩委班子本著以人為本、關注民生、立足現實、為子孫謀利的原則，多次召開村民代表會議研究，統一思想認識，充分發揮區位優勢，盤活資源，坐地生財，讓雪球能滾大多少就滾大多少。在產業發展方面，以城市化擴張為契機，以市場需求為導向，發揮交通位置便利的優勢，大力發展第三產業。投資方式上，集中財力干大事，多樣靈活地投資，使集體資源充分利用起來，投入到經濟發展大潮中，讓“死錢變活錢”避免“坐吃山空”。另外，村兩委針對周邊建筑工地較多的實際，引導村民購進吊車、推土機等大型施工用車，并形成規模；調動村里的閑置勞動力，建立物業公司、勞物公司等，使失去土地的村民在經濟發展中很快找到了位置。

三是加強組織建設。武樓村兩委緊抓黨建引領，狠抓基層黨的建設，下大力抓好黨員素質的提高，始終把加強黨組織的建設工作擺在重要位置，堅持“三會一課制度”，深入開展“兩學一做”制度化、常態化學習，樹立為群眾辦實事、辦好事的思想，有了團結辦事、群眾信任的兩委班子，有了有人管事、有人辦事、有錢辦事，才有了目前干群同心同德干事業的好局面。武樓村兩委通過不斷加強工作作風的轉變，提高了黨組織凝聚力和戰斗力，為武樓村各項發展提供了堅強的組織保障。

4.2 治理路徑

根據《調查表》反饋的信息和九州街道失地農民在市民化進程中存在的實際問題，提出以下治理路徑。

4.2.1 有計劃地吸引知識青年回鄉創業

為了改善轄區人口老齡化現象，促進經濟社會健康持續發展，基層黨組織制定相應政策和計劃，吸引高學歷青年畢業后回鄉干事創業，并給予政策支持和獎勵。

4.2.2 開展有針對性的技能培訓

要高度重視培訓工作。很多失地農民的特長是種地，失地以后由于沒有其他技術特長，這是造成收入不高、生活窘困以及對黨和政府不滿的主要原因。要切實開展針對整體學歷不高的青壯年和家庭婦女的培訓，提高其再就業和致富的能力。針對失地農民的就業能力較弱的實際，強化就業培訓制度是可持續地解決失地農民就業難題的重要手段。一是把失地農民的培訓工作納入黨委政府工作的重要議題，各職能部門齊心協力、聯手合作，建立健全對失地農民的信息采集機制、師資組織機制、專業培訓機制、評價考核機制、反饋跟蹤機制、資質認證機制等。二是充當企業和失地農民之間溝通的橋梁，全面客觀掌握失地農民培訓需求、就業意向和用工單位崗位技能要求，開展“訂單式”“菜單式”培訓，增強培訓的實用性和針對性，并及時向用工單位發送《就業意向書》《就業推薦信》，增加失地農民再就業的成功率。三是采取政府補貼與用人單位、失地農民合理分擔培訓費用的措施。國家應制定優惠政策，像對下崗職工再就業培訓一樣安排失地農民專項培訓經費，用人單位開展失地農民培訓所需經費從職工培訓經費中列支，同時，失地農民自己也要為學習、培訓承擔一些費用。

4.2.3 解決群眾關心的熱點問題

群眾關心的熱點問題主要集中在教育、房價、養老及干部腐敗等問題上，這是基層黨組織需要著力解決的問題。這些問題的解決，一方面可以促進經濟社會發展，另一方面可以得到群眾的衷心擁護，維護安定團結的政治局面。另外，對于調查反饋的個別情況，比如大齡男青年的婚姻問題、個別家庭孩子殘疾問題，雖不具有代表性，但是如能予以特別關注和幫扶，可以起到事半功倍的效果。

4.2.4 加強基層組織的制度建設

從政治、思想、組織、作風、紀律、制度6個方面加強基層黨組織建設，真正以人民為中心，踐行黨的宗旨，做到執政為民、親民愛民。真正把基層黨組織建設成為先進性、純潔性的戰斗堡壘，基層黨員干部成為群眾追求美好生活的領路人，成為解決群眾困難的貼心人，成為全心全意為人民服務的人民公仆。另外，村社要加強制度建設，按規定召開村民大會，進行村務公開，滿足群眾日益增長的民主訴求，實現群眾的知情權、參政權。

參考文獻：

[1]楊園園.失地農民市民化相關問題研究——基于發達地區的考察[J].農業技術經濟，2011（11）：25.

[2]何格，歐名豪，張文秀.合理安置失地農民的構想[J].農村經濟，2005（1）：42.