農戶宅基地退出的意愿分化及其轉化

孫育軍 楊鈺 孫玉杰

[摘要]以江蘇省建湖縣為例，通過410份有效問卷了解到農戶宅基地退出意愿有明顯的分化，仍有一定比例的農戶處于不愿意和觀望狀態，但是絕大多數農戶并不拒絕退出;影響農戶宅基地退出意愿的主要因素包括良好的教育機會、醫療水平、退出補償標準、良好的社會保障等，這就說明政府合理選擇補償方式及標準、科學布局安置地點保障農民居住水平對處于不愿意和觀望狀態的農戶轉化為愿意狀態，推動農村宅基地有效退出至關重要。

[關鍵詞]農戶;宅基地退出;意愿;分化;轉化? ?[中圖分類號]F321.1[文獻標識碼]A

1? ? 引言

隨著我國新型城鎮化、工業化、農業產業化的持續推進，近年來我國人口城鎮化出現了以大城市為主的特征。這就導致了不同級別、不同區位的城市在人口流動上出現明顯分化：行政級別越高、區位越接近特大城市的城市，人口吸納能力越高;行政級別越低、區位越遠離特大城市的城市人口吸納能力越低。從縣級行政單位來看，絕大多數都屬于人口流出地區。在人口持續流出的同時，縣域內的農村宅基地普遍存在著農村宅基地占地規模大、用地面積超標、“一戶多宅”、“人減地反增”等問題，人口老齡化和居住分散對農村生產發展、生活提升和生態保護都造成了不利影響?？梢姡苿尤丝诹鞒隹h的農村地區宅基地退出是實現土地節約集約利用、推動人地掛鉤的重要出路，也是建設美麗鄉村和實現農業現代化的必然要求。

目前，圍繞農戶宅基地退出的相關研究已經比較豐富，主要集中在農村宅基地現狀及存在問題、農村宅基地退出意愿及影響因素、農村宅基地退出補償及退出機制等方面，這些研究指出當前農村宅基地退出勢在必行，農戶退出意愿家庭及個人因素、區位條件、補償標準及補償方式、社會因素等多方面的影響，但是其中補償標準是決定農戶退出意愿的核心要素，因此有必要從立法體系建設、指標交易等方面完善退出機制。與此同時，多數研究也指出當前退出方式存在問題，以整村推進為主的退出方式與農戶退出意愿及能力的差異性之間存在矛盾，容易造成社會風險。

因此，有必要關注農戶的宅基地退出意愿差異，了解其退出意愿的分化程度，并分析其受到多方面因素的影響。從而為更好地推動農村宅基地有序退出服務。

2? ? 研究區域概況及調查方案

2.1? ? 研究區域經濟社會發展水平

建湖縣位于蘇北中部，地處鹽城、淮安、揚州三市交界地帶。境內鹽宿徐高速公路橫跨東西，建寶線縱貫南北，204國道沿京滬線斜穿縣境東北部，徐淮鹽高鐵、阜建高速等重大交通項目正在建設。作為東部非沿?？h份、沿海開放中承接東西、呼應南北的重要樞紐，建湖要充分發揮經濟、生態、資源等優勢，主動適應新常態，積極融入國家戰略、應對區域競爭，全面推進結果優化調整，深入拓展區域發展新空間。

2016年末，全縣地區生產總值達510億元，同比增長7.3%;固定資產投資397億元，同比增長11%;在全國縣域經濟基本競爭力百強縣中位居第72位。全縣戶籍人口80.06萬人，常住人口73.07萬人，是典型的人口流出縣，2016年城鎮化水平為57.74%，仍處于快速城鎮化階段。

2.2? ? 研究區域農村宅基地利用現狀

在長期的城鄉二元結構下，農村面貌破舊落后，住房條件差，亟需改善提升。農村宅基地上多為上世紀70～90年代建設的住房，占地面積大（戶均約333.5m2）、建筑面積小、零散陳舊，多數房屋與農田犬牙交錯。在城鎮化、工業化的背景下，大量農民進城務工進一步加劇了農村宅基地的空心化。根據2016年全縣農村住房情況調查，全縣150306戶住房中，常住戶119076戶只占總戶數的79.2%，農村住房空關戶和季節戶達20.8%;農村住房81.6%為平房，D級和C級住房比例達33.3%，因地處我國龍卷風多發地區，存在明顯安全隱患。此外，2016年的農村土地調查顯示，建湖村莊用地人口承載僅3596人/km2，人均農村宅基地面積達到157.65m2，明顯超出國家相關標準。可見，作為人口流出的縣域，建湖具有明顯的農村宅基地退出潛力。

2.3? ? 調查方案及樣本情況

同時根據現有的研究可知，影響農戶意愿分化的因素除了農戶個人和家庭特征外，核心影響因素是退出補償，此外退出以后的福利變化也是重要的影響因素。因此，問卷內容圍繞兩部分開展，一是農戶宅基地退出的意愿調查，二是農戶意愿轉化的主要因素。

調查采取分層抽樣和隨機抽樣相結合的方式，對建湖縣11個鎮（街道）的46個行政村發放455分調查問卷，收回410份有效問卷，有效率90.11%。為了使農戶真實的表達自己的想法，此次調查選取的是入戶調查的方式，因此得出的數據真實性較高，其基本情況見表1。

3? ? 農戶宅基地退出的意愿及分化情況

3.1? ? 農戶對宅基地退出的認知

認知是意愿的基礎，農戶對宅基地退出概念及相關政策的認知會直接影響其意愿。在受訪農戶中，有207戶農戶了解宅基地退出的相關政策，占總數的50.49%，有174戶農戶只聽說過退出政策，但具體還不清楚，占總數的42.44%，有29戶農戶沒有聽說過宅基地退出政策，占總數的7.07%。有176戶農戶了解宅基地退出的補償標準，有182戶農戶只停留在聽說過宅基地退出的補償標準，具體不了解補償標準是多少，還有52戶農戶根本就不了解宅基地退出的補償標準。

在了解宅基地退出補償標準的農戶中，依靠政府宣傳了解的占到66.48%，通過電視網絡了解到的站19.89%，通過其他居民了解到的占3.98%，通過其他渠道了解到的占9.66%?？梢?，絕大多數農戶至少都聽說過宅基地退出，其中政府宣傳起了主要作用。

3.2? ? 農戶宅基地退出的意愿及其分化情況

410位受訪農戶中有明確退出意愿是186位，占45%;不愿意的81位，約占20%;另外還有143位處于觀望狀態，約占34%（見表2）?？梢?，建湖農戶宅基地退出的意愿呈現出明顯的分化，仍有一定比例的農戶處于不愿意和觀望狀態，但是絕大多數農戶并不拒絕退出，這就為農戶實施宅基地退出行為提供了很好的基礎。

4? ? 影響農戶意愿轉化的主要因素

4.1? ? 鼓勵農戶退出的主要因素

根據現有研究，考慮到農戶宅基地退出前后的福利變化，問卷設置了問題“在您退出宅基地的決定中，以下因素的重要程度如何？”，在答案里給出了合理的退出補償價格、退出后有城鎮戶口、有良好的養老失業保險、有好的醫療保險、小孩有好的教育機會、家庭成員有非農就業機會6個選項。調查結果如表3所示，按照李克特量表的5點式賦值法，可以計算得到各因素的重要程度。

從表3可知，“小孩有好的教育機會”分值為4.70，是最重要的鼓勵退出因素，這與建湖當地重視孩子教育的理念相符。在調查過程中也發現，由于縣城、重點鎮不僅在教學質量、教學設施等方面優于農村，而且更方便孩子上學，部分收入較高的農民已經在縣城或集鎮購置了房屋;其次，“有好的醫療水平”這一因素分值也達到了4.69，這主要是因為建湖農村的老齡化程度較高，農戶家庭成員中的老人一般不愿意改變生活方式，但是其對醫療資源的需要又隨著年齡增長而增長，縣城、集鎮的醫療資源明顯優于農村地區，成為鼓勵宅基地退出的重要因素;另外，“合理的退出補償價格”、“良好的養老條件”、“非農就業機會”的分值也都在4.0分以上，也是比較重要的鼓勵因素。而“退出后有城鎮戶口”的分值僅3.39，明顯低于其他因素，說明“擁有城鎮戶口”這一因素無法成為宅基地退出的有效激勵因素。

對以上6個選項綜合分析，可以發現補償標準仍然是鼓勵退出的核心因素，但是“有好的教育機會”、“有好的醫療水平”、“良好的養老條件”、“非農就業機會”4個因素均與居住區位有關，因此本次問卷也對農戶的補償方式及標準、居住區位及水平預期進行了調查。

4.2? ? 對補償方式及標準的預期

在補償方式方面，問卷設計了“如果退出宅基地，你優選選擇哪種補償方式？”，給出了3種答案：“貨幣補償”是指農民退出宅基地后，按照補償標準，領取貨幣補償自行安置;“宅基地安置”是指農民在退出原有宅基地后，根據規劃，在農村新興社區中獲得一塊宅基地通過自建或統建方式安置;“住房安置”則是指農民在退出宅基地后由政府在城鎮建設保障房進行安置，同時給予適度貨幣補償（見表4）。

調查結果表明，在愿意退出的農戶中，67.76%的農戶選擇了貨幣補償方式，這進一步說明了這部分愿意退出的農戶中，貨幣對他們來說可能更有利于他們進城購買住房或者投資;在不愿意和觀望的農戶中，絕大多數的農戶傾向于宅基地安置、住房安置的方式，這說明宅基地和住房對他們來說是最核心的部分。

在補償金額方面，問卷提出了“你預期的每戶補償金額是多少”的問題，給出了10萬元、10～15萬元、15～20萬元、20萬元四個選項（見表5）。調查結果表明，僅有9.76%的農戶選擇了10萬元以下，如果采用這一標準顯然不利于推進宅基地退出工作;選擇10～15萬元和15～20萬元的農戶數量基本相當，二者相加達到了67%，也就是說10～20萬元的補償標準能滿足絕大多數農戶的預期。觀察“愿意”、“觀望”、“不愿意”3種意愿的農戶，可以發現三者對補償標準的期望值呈梯度增加的態勢，“愿意”退出的農戶補償標準預期最低，“不愿意”退出的農戶補償標準預期最高。

考慮到目前建湖農村宅基地退出的補償標準約為10～12萬元，以上調研結果一方面說明農戶普遍有提高安置補償標準的預期，另一方面也說明若適度提高安置補償標準，能有效激發觀望狀態的農戶參與退出。

4.3? ? 對安置地及水平的預期

針對居住區位預期，本次問卷設計了農村新型社區、鄰近鎮區（集鎮）、縣城、其他四個選項，調查農民對安置地的預期。從調查結果來看，農戶對這4種安置地的偏好是逐漸降低的。超過三分之一的農戶選擇了在農村新型社區居住，其次是鄰近鎮區、縣城，三者加起來接近90%。說明90%的農戶希望在縣域內安置，只有10%的農戶希望在縣域外安置。在不愿意退出的農戶中，選擇農村新型社區安置的比例最高（59.26%）;觀望狀態的農戶，也有40.56%選擇了農村新型社區（見表6），明顯高于平均值。相反，不愿意退出的農戶和觀望狀態的農戶選擇鄰近鎮區和縣城的低于平均值。這種情況應該是農戶家庭經濟條件的分化導致到，仍然有相當部分的農戶從事農業，擁有農業勞動人口;此外相當部分的農戶尤其是老年人具有明顯的鄉土依戀。此外，隨著鄉村振興戰略的不斷實施，農村的基礎設施在不斷完善，環境也越來越好，加之勞作的方便，多數農戶愿意繼續留在農村。

這就說明，在現有的農村宅基地退出中，為了推動更多農戶參與，應該保證相當比例的就地安置，即在農村新型社區安置，不能為了追求增減掛鉤指標最大化而盲目將農民安置到集鎮和縣城。

在居住水平預期方面，本次調查考慮到居住的公共服務水平、房屋質量、資本性收入等方面，設置了7個選項開展分析，由受訪農戶選擇最重視的3項?？傮w來看，入選率最高的3項是方便的交通、堅固的房屋質量、良好的衛生醫療條件。這種預期在愿意、不愿意和觀望3種類型的農戶中沒有明顯差別。另外，有更多就業機會也受到農戶重視，410位農戶有27.07%選擇了該項（見表7）;但是不愿意退出的農戶對“更多的就業機會”的預期顯著低于愿意退出和觀望狀態的農戶，這可能是由于他們當中有相當部分以農業生產為主導致的。以上結果說明，在宅基地退出工作中，無論安置地點在哪里，都需要充分考慮交通基礎配套、醫療衛生條件、住房質量和職住平衡。比如，新型農村社區的選址一定要選擇在交通便利、農業產業化程度較高的地方，同時應配套醫務室等基本醫療設施。

5? ? 結論與政策建議

通過以上分析，可以得到以下結論：

（1）建湖農戶宅基地退出的意愿有明顯的分化，仍有一定比例的農戶處于不愿意和觀望狀態，但是絕大多數農戶并不拒絕退出，這就為農戶實施宅基地退出行為提供了很好的基礎。

（2）影響農戶宅基地退出意愿的因子主要包括良好的教育機會、醫療水平、退出補償標準、良好的社會保障等，這就說明政府合理選擇補償方式及標準、科學布局安置地點保障農民居住水平對處于不愿意和觀望狀態的農戶轉化為愿意狀態，推動農村宅基地有效退出至關重要。

針對以上結論，提出以下政策建議：

第一，適度提高補償標準，合理引導農民預期。補償標準仍然是農戶退出宅基地的關鍵因素。要依據當地實際情況適度提高補償標準，同時政府合理引導農民形成正確的預期，并出臺配套的政策保障，確保退出農戶真正得到實惠。

第二，尊重農民意愿，靈活合理選擇補償方式。多種多樣的補償方式和安置區是農戶退出宅基地的重要因素。依據前文分析，在退出過程中，宅基地安置、住房安置是農戶比較青睞的補償方式，因此實際工作中，要嘗試多樣化的補償方式，以滿足農戶的實際需求。

第三，提高農民居住水平，完善基礎設施配置。應根據退出農戶的意愿要求，在鄉村振興背景下，結合特色田園鄉村建設，因地制宜地設計不同類型、不同級別的安置區，并進一步加強安置區基礎設施建設，如道路、學校、衛生所/醫療室、文化廣場、農耕文化園等，使退出農戶在之后有更好的居住、生活環境。

第四，提高農民的社會保障水平，加強就業技能培訓。醫療、養老等保障機制和就業關乎農戶退出后的生活水平，針對年齡較大的農民可以提高其社會保障水平，針對適齡就業農民應加強其就業技能培訓。

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