精準扶貧“能力貧困”研究

盤意文

[摘要]貧困是由多種多樣的原因形成的，“能力貧困”是重要的原因。精準扶貧以提升發展能力為重點，是對傳統扶貧實踐突破和創新的治貧方式。發展能力的提升對解決深度貧困，具有重要的現實意義。從“能力貧困”這個視角研究精準扶貧問題，旨在為精準扶貧做點有益的探索。

[關鍵詞]貧困能力貧困精準扶貧??[中圖分類號]F328[文獻標識碼]A

1? ? 問題的提出

關于貧困和能力貧困問題：什么叫貧困？目前尚未形成統一的認識，對貧困的釋義多種多樣：

“貧困一般是指物質生活困難，即一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可接受的最低標準。貧困標準既要考慮人的自然生理需要、勞動力再生產需要，也要考慮我國城鎮居民目前已達到的消費水平。”

北京師范大學教授、中國收入分配研究院執行院長、國務院扶貧開發領導小組專家委員會委員李實說：“一定數量的物品和服務對于個人和家庭的生存是必需的;缺乏獲得這些物品和服務的經濟資源或經濟能力的人和家庭的生活狀況，即為貧困。”

一般認為，貧窮而生活窘困，故稱之為貧困，是一種社會物質生活貧乏的現象。貧困首先被看作是一種經濟現象，是一種經濟收人不足難以維持家庭成員正常生活所需的收入狀況，即為貧困。我國政府2011年確定的貧困線以收入為標準，農村（人均純收入）為2300元，2017年有的地區提高到3300元這個收入標準。

阿瑪蒂亞·森認為：貧困的真正含義是貧困人口創造收入能力和機會的貧困。

它反映的是貧困的本質。從參加社會生產活動從而取得更多的物質財富來說，貧困是一種社會能力的缺乏從而獲得物質生活條件缺乏出路。而這種能力缺乏與其受教育程度、參加職業技能培訓機遇、膽識謀略、先天智力等有關。收入和消費水平低下是貧困的表征，收入貧困和能力貧困二者之間存在著必然的聯系。一般來說，在正常的社會生活環境條件下，能力越強，收入水平越高，反之則相反，貧困的實質是“能力貧困”。

社會成員對貧困的理解是否達成共識？貧困是經濟問題還是能力貧困問題？這都不重要，重要的共識是貧困是如何形成的？關于貧困的原因，可以從兩個方面來認識：一是貧困者自身因素，包括懶惰、文化低、競爭力弱等;二是外部環境因素，包括自然地理環境、地區經濟環境和社會制度環境等（譚詩斌，2012）。

貧困的實質是能力的缺乏。正如梁漱溟所說：“吾國民生窮困，其要點實在于知識技能缺乏，縱有資金，亦難運用;且因循而流于懶惰，以至于利棄于地，力余其身，”其實說的也就是能力貧困問題。人之所以貧窮和自身的能力貧困有很大關系，這才能解釋一個人無論生活在城市或農村，生活在一個經濟不發達地區，如資源潰乏、交通閉塞、山區等外部環境，為什么有些人生活比較富裕，而有些人則與此相反，且日趨貧困？究其原因與能力貧困有必然的聯系。

1.1? ? 能力貧困

能力貧困指缺乏通過自身的努力獲取維持和提高生產來保障財產、資源、收入的穩定、以滿足基本生存的能力。

能力貧困理論最早由阿瑪蒂亞·森提出，他認為“貧困不僅僅是相對地比別人窮，而且還在于缺少獲得某些基本物質福利的機會。也就是缺乏一些最低限度的能力……貧困在根本上不是收入問題，而是難以擁有一些基本需要的能力問題”。從能力貧困的角度來認識貧困，將一個人所處的環境、能力和經濟收入等實際內容納入衡量貧困的范圍，才能合理解釋生產生活在相同環境條件下（除身體健康狀況、年老、家庭負擔外）為什么有的人貧困？而有的人并非如此？暫且撇開外部因素不說，導致貧困的內在原因是自身能力的缺乏，精準扶貧個人要真正脫離貧困，最終還是得靠自己的能力。

1.2? ? “能力貧困”又是如何形成的

形成的原因也是復雜多樣的：受教育程度不足、缺乏參加生產技能培訓學習的機會、受傳統落后的生產方式影響及身體先天性缺陷等原因，都會造成能力貧困。

關于精準扶貧問題：什么是精準扶貧？它是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

“精準扶貧”一詞是2013年習近平總書記在湖南湘西考察時，首次提出來的。2014年由國務院扶貧辦牽頭，聯合中央農辦、民政部等六部委，研究制定且印發了《建立精準扶貧工作機制實施方案》。從精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核四個方面對推進精準扶貧工作進行了重要部署。2015年，國家提出實施精準扶貧戰略，確保到2020年農村貧困人口要精準脫貧。

1.3? ? 為什么提出精準扶貧

首先是正確理解扶貧政策的客觀需要。政府的扶貧政策基本上被簡單地理解為助學和產業幫扶，有無孩子上學成為扶貧對象的一大指標。從教育部國務院扶貧辦關于印發《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案（2018-2020年）》的通知

教發〔2018〕1號文件精神中，也可以看到對在校貧困家庭學生的助學扶持是教育扶貧的方案。這樣一來，很多條件較好的家庭因為有適齡兒童在上學，而被理解為扶貧對象，而一些真正貧困的家庭卻因為沒有小孩上學，則被排除在外，這與精準扶貧精神是有差距的。

其次是正確扶持產業發展的需要。產業扶貧政策是對發展種植業建卡戶給予一定的資金支持，目的是為了能夠使貧困家庭獲得內生性的發展動力，變“輸血”為“造血”，是給哪些有發展潛力、有一定能力而缺乏資金的貧困戶予以扶持的項目。但是在實際操作中，出現種種情況：一些地區的產業扶貧盲目上馬，導致產品滯銷最后脫貧效果不明顯;而有些地區貧困戶則鉆了空，有的不惜把自家山林砍掉或是多人合伙串通或是以低價從別人手中租來土地，然后把樹苗種下，待到拿到國家補助資金后便不再管理。其實他們大多對發展農村經濟產業不感興趣，只是國家有這樣的優惠政策，按每畝種植面積補貼，隨隨便便一弄就能夠得到好幾萬補助了，造成扶貧資源極大的浪費，不但沒有拉平村民之間的貧富差距，反而被條件比較好的少數人所“吸納”成為致富的來源，進一步加劇了貧富分化，這恰恰違背了扶貧政策的初衷。

第三是真扶貧，扶真貧的需要。以往有的扶貧對象隱瞞真實情況，為了獲得政策照顧，爭戴“貧困帽”的現象屢見不鮮，有的刻意隱瞞真實收入低報財產價值，以爭取獲得貧困資格;有的真貧困戶存在過分依賴扶貧政策，等、靠、要心理明顯，脫貧積極性、主動性不高;中國社科院農村發展研究所研究員李國祥指出，很多地方扶貧是干部很著急，但貧困人口不著急，原因是貧困人口脫貧的動力不足。有的在政府扶貧政策幫助下已經脫貧，為了繼續享受扶貧待遇，部分脫貧戶不配合扶貧人員工作，以不簽字等方式刁難扶貧人員。

如何改變扶貧實踐工作中出現的此類不良現象？就是要做到精準識別、精準扶貧、“扶真貧”，所以，精準扶貧這是對以往扶貧工作的深刻反思和實踐經驗的總結而提出來的扶貧戰略。

2? ? 提高發展能力的路徑對策

精準扶貧以提升發展能力為重點，相對于粗放扶貧而言，是對傳統扶貧實踐的突破，具有創新的治貧方略。

2.1? ? 提升發展能力的必要性

貧困和能力兩者存在密切的因果關聯，甚至會形成惡性循環。貧困表現出的是物質上的缺乏，而實際上是能力的不足。貧困可以通過各種途徑獲得一些物質上的幫助，而能力的不足卻無法通過物質上的補充來解決。精準扶貧不僅需要解決貧困戶的物質缺乏問題，更重要的是提升發展能力。

第一，只有提高發展能力，才是扶貧脫貧的最佳選擇。俗話說得好：授人以魚不如授人以漁，扶貧政策絕不能僅限于簡單的輸血、財物資助等方式，更重要的是幫助貧困戶形成“造血”機制，讓貧困農民走上可持續發展的軌道才是長久之計。長期以來，扶貧更多的是停留在金錢和物質發放上，似乎只要給予貧困救濟，就能解決貧困問題。根據以往扶貧實踐經驗，從發展能力和收入提高兩方面看，扶貧的結果大致存在這幾種可能性：一是提高發展能力的同時農戶脫貧收入明顯提高，說明扶貧政策取得了實效性，貧困戶真正脫貧;二是收入有提高的假脫貧但發展能力不變，收入有所提高是因為政府扶貧的各種補助，如孩子上學補助、舊房改造補助等，這種收入增加的時效性是暫時的，一旦沒有扶貧補助，扶貧對象隨時可能返貧;三是發展生產能力不變的同時貧困狀態也沒有多大的改變，說明扶貧政策沒有起作用。這三種情況如何說明生產生活在相同的環境下，對農村貧困戶給予資金扶貧，為什么有的貧困戶仍然處在貧困狀態？其根源在于貧困者缺乏可行能力，即能力貧困。新時代扶貧應當以提高貧困對象的發展能力為重點，充分發揮貧困戶的內生動力，實施“造血式”扶貧方式，才能有效地幫助貧困戶徹底擺脫貧困現狀。

第二，只有提高發展能力，才能使貧困戶真正脫困。從內生動力的載體來看，貧困除了思想上的原因，還有技能上的。知識技能的欠缺，使貧困戶很難有突破性的生產，即使由政府引導、企業用工，缺少市場需要的勞動技能，在城市中也很難得到掙錢多的工作崗位，只有提高貧困戶的發展能力，才能改變貧困的局面。

第三，只有提高發展能力，才能促進農村經濟產業發展。政府扶貧有產業扶貧項目，如飼養牲畜和種植果樹等，如貧困戶沒有經營能力，很難參與市場競爭，而且市場環境復雜多變，一旦市場價格出現大波動的情況，貧困戶更是雪上加霜。今年上半年生豬價格大幅度下降，養豬虧損嚴重，南方某地今年荔枝、龍眼大豐收，但與去年同比價格下降80%，無經營能力、銷路單一的貧困戶生產虧損更嚴重。對復雜多變的市場環境，能力貧困戶對扶持產業項目只能望而卻步。

2.2? ? 提升脫貧能力的對策方法

貧困戶對政府的精準扶貧最為迫切的需求是什么？據調查了解不同的貧困戶對幫扶有著不同的需求，如學業救助、生產救助、低保救助、大病救助、房屋改造救助等各有不同。無論大病救助、教育學業扶貧等都不可能在短期內取得明顯效果。扶貧的目標是脫貧，如何真正脫貧？是政府不斷“輸血”還是貧困戶自我“造血”？實踐發現通過“輸血”促進“造血”是最佳的方略。精準扶貧倡導通過“造血式”的扶貧方式來提升貧困戶的發展能力，實現真脫貧。如何形成自我“造血”能力？必須從“缺血”的根源上找出路。

一是抓培訓、學技能，實施“教育扶貧”。黨的十九大報告提出，堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結合。扶貧先扶智，貧困戶窮在經濟，但根在缺乏教育。精準扶貧從發展能力來說，扶貧旨在提高貧困人口的人力資本水平，使其具有脫貧致富的自身發展能力。現有的教育扶貧計劃均在為適齡的貧困家庭學生制定園夢助學計劃，這很有必要，而對能力貧困的農村勞動者提供參加職業技能培訓也同樣重要。一些貧困戶讀書時期，由于各種原因中斷了學習，離開學校回到農村參加家庭勞動，很少有機會有條件參加各種技能培訓。因此，當地政府扶貧辦應組織開展多樣化的技能培訓活動，如：烹飪、縫紉、泥水木工、家用電器修理、汽車駕駛與維修等，依靠現有科技宣講團隊的師資力量，讓貧困戶參加各種職業技能培訓，不定期組織其參觀一些地區的創新創業活動，使之具備自主脫貧的意識及能力。在有條件的地方，可組織相關科技人員進村入戶，幫助解決貧困戶生產中遇到的技術問題，將科技下鄉工作推向深入，發揮科技扶貧減貧作用。汪三貴說，貧困人員關鍵是要參加技術培訓，進入脫貧的進程。

精準扶貧要花大力氣拔窮根、摘窮帽。但各種培訓都涉及到資金及其來源問題，扶貧資金尤其是中央財政專項扶貧資金由中央自上而下地嵌入到貧困地區，經過省、市（州）縣，再下發至鄉鎮，解決資金的出路問題就好辦多了。按照政府相應的文件精神，對參加職業培訓的貧困勞動力，在培訓期間給予生活費補貼。對就讀技工院校的建檔立卡貧困家庭學生按規定免除學費、發放助學金，支持其順利完成技工教育并幫助其就業。如上級所撥的扶貧資金不足，可將社會力量納入到精準扶貧脫困治理體系中來，有條件的縣區以鄉鎮為單位，動員經濟能人、企業家等社會力量，成立教育培訓扶貧協會，募集教育資金，對能力貧困者進行一些職業技能培訓，提高其發展能力等。

二是抓對接、促就業。就業扶貧是為貧困戶提供“造血”功能的扶貧方式之一，貧困戶實現脫貧的一個重要途徑就是有能力、有工作、才有穩定的收入。各地政府扶貧辦，要及時了解當地企業用工的各種需求，根據企業用工對基本技能的需要，由就業主管部門依據企業的要求，定期開展免費技能培訓，然后向需求企業精準輸送勞動力。鼓勵當地企業、農民專業合作社等吸納貧困勞動力就業，對企業吸納貧困戶勞動力就業的給予適當補助。“企業接收外地貧困勞動力就業的，輸入地要參照當地就業困難人員落實社會保險補貼、創業擔保貸款及貼息等政策”。在滿足企業用工的同時確保貧困對象穩定就業，實現雙贏的局面。同時，地方政府扶貧辦可在扶持貧困地區發展一批扶貧車間、社區工廠、衛星工廠、就業驛站等載體，為貧困勞動力創造更多就地就近就業崗位。對企業、農民專業合作社和扶貧車間等各類生產經營主體吸納貧困勞動力就業并開展以工代訓的，根據吸納人數，給予一定期限的職業培訓補貼。對就業實在困難的貧困戶，政府實施兜底就業。一方面，針對貧困戶的現實技能情況創辦一些簡單手工加工福利工廠、大嫂車間等，解決一部分貧困戶的就業;另一方面，可通過政府購買服務的方式，讓一部分貧困戶在鄉村道路維護、園林看護、公廁保潔、治安協管、山林防護、孤寡老人和留守兒童看護等公益性崗位，鼓勵貧困村利用村集體收益等資金開發公益性崗位，安置貧困勞動力就業。

三是抓幫扶、促創業。政府要積極支持貧困勞動力創業和農民工等人員返鄉創業。對有創業想法和意愿并有一定創業條件的貧困家庭，采取免費創業培訓、落實稅費減免、資金補貼、場地安排、創業擔保貸款及貼息等政策支持，鼓勵他們自主創業，通過創業帶動就業。

能力扶貧重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。

改革開放四十年，我國人民生活水平發生了翻天覆地的變化，基本實現了小康目標，但離全面小康社會目標還有一些差距。但與過去的絕對貧困相比有了質的變化，今天的貧困不再是簡單的數字收入問題，更深層次的是人們能力的貧困問題。所以，精準扶貧，只有以提升發展能力為重點，才是解決貧困問題的最優選擇。

3? ? 提升脫貧能力精準扶貧的現實意義

貧困問題不僅是個經濟問題，也是個政治問題;不僅是關系到每個貧困家庭脫困問題，也是關系到我國全面小康社會目標的實現問題、關系到地區和諧穩定發展的問題;貧困農民沒有脫困致富奔小康的小目標實現，就沒有我國全面小康社會大目標的實現。精準扶貧以提升發展能力為重點，對解決深度貧困問題，具有重要的現實意義。

一是解決深度貧困問題的最佳方案。貧困最根本的原因是發展能力的缺乏，在這種背景下，政府給再多的資金扶持也于事無補。長期以財物資金扶貧，即使暫時脫貧，扶貧對象也有可能隨時返貧，重又跌入貧困狀態，這對解決貧困戶的深度貧困現狀毫無意義。“一個貧困的地方，要改變貧窮落后面貌，需要國家的扶持和社會有關方面的幫助，但最根本的還是要靠當地干部群眾自身的努力，靠干部帶領群眾苦干實干。離開了這一條，再多的扶持也難以奏效，再優惠的政策也難以發揮作用。這是已脫貧地區的根本經驗，也是一些地方雖經長期扶持仍然貧困的主要教訓”。精確扶貧不僅要提高貧困群體收入，更重要的是提高他們的發展能力，貧困戶通過參加各種培訓學到本領技能，發展生產搞好家庭副業，才是脫貧的根本出路。

二是有效地減少扶貧對象對扶貧資金的依賴性。能力貧困有天生的不可逆性能力貧困，有可逆性能力貧困。對于前者的精準扶貧只適合于蔸底扶貧，而后者的精準扶貧，就應當以提升發展能力為重點，才是最好的扶貧辦法。因為，賜予性的物質、金錢措施并不能增加貧困人口自身發展能力，反而增加了貧困人口對扶貧資金的依賴性。有些人不思進取，養成了游手好閑的壞習慣，這類人就是給再多的救濟于脫貧也無濟于事。對這類人，必須促使其積極參加各種技能培訓，有些技能不懂不要緊，可以邊干邊學，只要參與進來，脫貧致富就好辦了。到2020年，我國將進入一個沒有絕對貧困的時代，相對貧困仍然存在，只有提升發展能力依靠自食其力過上好生活，才能擺脫對政府扶貧資金的依賴性。

三是避免弄虛作假的現象發生。在以往扶貧過程中，由于監管懲罰機制不鍵全，干部進村入戶前，一些農戶隱瞞真實情況，為獲得扶貧資金支持，有的早已把其在銀行存款全部取走變成無存款戶，爭戴“貧困帽”的現象屢見不鮮;有的脫貧不脫帽，一些脫困戶為了能夠繼續享受國家的扶貧政策，脫貧而不愿意脫掉貧困帽子，戴上貧困帽就意味著有更多的利益收入，有更優惠的政策待遇。貧困戶似乎成了一種享受福利的象征;也有的扶貧人員為了實現或夸大政績，往往選擇脫貧造假。第一種是夸大貧困程度、貧困覆蓋面，以爭取更多的政策資源;第二種是“數字脫貧”，凸顯扶貧成績。這些弄虛作假現象在很大損害了政府的扶貧工程形象，危害極大。為了避免種種弄虛作假的現象發生，精準扶貧以提升發展能力為重點，促進貧困戶參加各種職業技能培訓，學到真本事，才能真脫貧。

四是有效切斷裙帶關系的辦法。由于扶貧資金的有限性，哪些農戶可以享受扶貧資金待遇？在村民評議投票過程中，一些利用家族勢力強勢爭取名額，而真正貧困戶的部分家庭因家族勢單力薄，無法與之抗衡獲得足夠的投票。這樣一來，一些非貧困戶享受了國家扶貧資金，而真正的貧困戶則得不到有效幫扶。精準扶貧以貧困戶的發展能力提升為重點，貴在有效幫助貧困家庭脫貧的同時也避免一些村干部以親疏遠近來控制和配置扶貧資源的不良現象出現。

總之，只有以提升貧困戶的發展能力為重點，以技能培訓、參觀學習為手段，以發展生產改變貧困現狀為目的，不僅可以切斷各種復雜的裙帶關系、避免各種弄虛作假的現象發生，而且可以減少國家扶貧資源的浪費，是精準扶貧最好的扶貧方略。

精準扶貧是一項復雜的社會工程，也是一項艱巨的社會事業，不可能一蹴而就，需要統籌社會力量共同為之，以提升發展能力為重點，對大多深度貧困戶來說，才是真正脫困的出路。

[參考文獻]

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