重慶市農業支持保護補貼與農村土地流轉政策協同研究

黃德

[摘 要]“三農”問題一直是黨和國家高度關注的重大問題，糧食安全問題是“三農”問題的重中之重，而糧食生產離不開土地。通過對重慶市部分區縣的抽樣調查發現，現行農業支持保護補貼政策在促進糧食增產和農民增收等方面發揮了重要作用，但耕地地力保護補貼仍歸原土地承包人所有，既不利于提高種糧農民的種糧積極性和發展糧食生產，也不利于農村土地流轉和發展農業適度規模經營。基于此，將農業支持保護補貼與土地流轉進行政策協同，就顯得十分迫切。

[關鍵詞]重慶市；農業支持保護補貼；土地流轉

[中圖分類號]F224 [文獻標識碼]A

2016年，農業“三項補貼”改革在全國全面推開，將以往的農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，其政策目標為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。通過對重慶市部分農戶進行抽樣調查，發現在新的政策形勢下，耕地地力保護補貼仍歸第二輪土地承包時的原土地承包人所得，導致土地流轉后的實際種糧農民未能享受到該補貼，從而既不利于調動種糧農民積極性和發展糧食生產，也不利于農村土地流轉和發展農業適度規模經營。基于此，對農業支持保護補貼與農村土地流轉政策進行協同研究，以期為政府決策提供可資借鑒的理論依據。

1 重慶市農業支持保護補貼及土地流轉現狀

重慶市共轄38個區縣，213個鄉，611個鎮，192個街道辦事處，5721個居委會，8318個村。根據重慶市統計年鑒資料顯示（表1），自新中國成立以來，重慶市農作物歷年最高播種面積為1998年的3614446公頃，其中糧食播種面積為2900656公頃；2004-2015年，因實行農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等惠農政策，農作物播種面積從2004年的3435957公頃增長到2015年的3575797公頃，增幅為4.07%；2016年，實行農業支持保護補貼后，農作物播種面積和糧食播種面積在2015年的基礎上繼續增長，分別達到了3600736公頃和2250051公頃，但仍未達到1998年的歷史最高播種面積，尤其是糧食播種面積相差了650605公頃。

據中國農民補貼網數據統計，2016年重慶市農業支持保護補貼共兌付補貼資金20.4億元，補貼面積2250.5萬畝，537萬農戶受益，其中發展適度規模經營種糧大戶1322戶，補貼面積21.7萬畝，補貼資金4991.4萬元。由于各區縣耕地地力保護補貼標準不統一，我們重點對重慶市萬州區進行了調查，如表2所示，萬州區2016年共發放農業支持保護補貼資金10685.53萬元，其中申報種糧大戶支持保護補貼的農戶有69戶，面積12115.65畝，補貼標準為230元/畝，補貼金額278.66萬元；申報耕地地力保護補貼的農戶有326380戶，面積1450637.02畝，補貼標準71.74元/畝，補貼金額10406.87萬元。

2006年以來，重慶市土地流轉取得了較大成效，土地流轉占承包經營耕地面積的比重在逐年上升，但所占比重權重仍然偏低。如表3所示，2006年重慶市家庭承包經營耕地面積為1995萬畝，農村土地流面積217萬畝，只占承包經營耕地面積的10.84%；而2015年重慶市家庭承包經營耕地面積3506.2萬畝，全市流轉土地面積1453.5萬畝，流轉比例達41.5%。

通過對重慶市120個農戶進行抽樣調查，該批農戶共獲得國家的農業支持保護補貼176240元，除84戶未流轉土地的種糧農戶和2戶種糧大戶（承包耕地面積50畝以上）享受了國家給付的補貼款141638元外，其他34戶承租了土地的非種糧大戶（承包耕地50畝以下）并未享受到耕地地力保護補貼，耕地地力保護補貼仍歸原土地承包人所得，土地流轉后部分實際種糧農戶并未享受到相關補貼。另外，調查顯示，重慶市土地流轉方式以出租和轉包為主，分別占土地流轉總量的42%和32%，合計占74%；而以入股、轉讓和互換等為輔的流轉方式，合計只占土地流轉總量的26%。在被調查農戶經營的土地中，流轉的土地占其全部經營耕地面積的比重只有24.39%，戶均轉讓2.23畝。

2 重慶市農業支持保護補貼與土地流轉政策的內在關聯

2.1 農業支持保護補貼與土地流轉政策的現實困境

農業支持保護補貼是將種糧農民直接補貼、農資綜合補貼和農作物良種補貼合并為農業支持保護補貼，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。按照國家的統一安排，重慶市將年初安排的農資綜合補貼資金的80%用于支持耕地地力保護、將20%的農資綜合補貼資金用于支持糧食適度規模經營，該資金主要向種糧大戶、家庭農場、農業合作社、農業社會化服務組織等新型農業經營主體傾斜，充分體現了“誰多種糧食，就有限支持誰”的原則。然而，農業支持保護補貼政策是一把“雙刃劍”，一方面向種糧大戶、家庭農場、農業合作社等新型農業經營主體傾斜，激勵了種糧大戶等經營主體的種糧積極性；另一方面耕地地力保護補貼歸原土地承包人享有，卻導致了農民“土地惜轉”現象的發生，從而不利于農村土地流轉和農業適度規模經營生產。

農村土地流轉，是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。近年來，重慶市針對土地流轉出臺了一系列政策措施，取得了一定成效，但在土地流轉過程中，當前的農村土地流轉處于兩難境地：第一，農村土地利用效率低下。稀缺的土地資源以及均分化的農地制度使得小農經濟將在一定時期內長期存在；另外，城鎮化進程使大量農村勞動力轉移到城鎮，導致農村大量耕地被閑置和撂荒。加強農村土地流轉和農業適度規模經營將有助于提高土地的利用效率。第二，在現行的農村土地流轉過程中，改變農地用途的現象比較突出。土地流轉后“農地非糧化”的現象有增無減，甚至有加速蔓延的趨勢，這有悖于政府推動農地流轉和適度規模經營的初衷。

2.2 農業支持保護補貼政策對土地流轉的影響

農業支持保護補貼政策的實施，在一定程度上提高了種糧農民的積極性，使得糧食播種面積和糧食產量都有所增加。在重慶市城鄉二元結構突出的情況下，農村土地經營收益低下，尤其是種糧比較收益低下，加上城鎮化進程的推進，一部分農戶愿意將承包耕地流轉出去，但流轉期限多以短期為主，流轉形式多以出租和轉包為主。由于耕地地力保護補貼的部分資金仍歸原土地承包人所得，導致土地流轉后的部分實際種糧農戶并未享受到政府的相關補貼。補貼帶來的利益關系調整，在一定程度上激化了農地流轉矛盾，進而阻礙了農村土地流轉和農業適度規模經營。

3 農業支持保護補貼與土地流轉的政策協同

針對農業支持保護補貼對土地流轉所帶來的消極影響，應有針對性地對兩項政策進行整合，以達到提高種糧農民積極性和促進土地流轉與規模經營的目的。

3.1 建立農村土地流轉補貼

現行農業支持保護補貼政策將補貼資金的一部分給予原土地承包人，而不是種糧人，這變相增加了種糧農戶的種糧成本。為此，當前急需出臺鼓勵土地流轉的優惠政策，可將農業支持保護補貼的一部分用作農村土地流轉補貼，該資金主要用于農業技術支持、信息技術服務、農業生產保險等方面，以起到只有種糧才能享受補貼，不種糧則不享受補貼的效果，從而不斷增加種糧農戶的收入。這樣一方面保障了實際種糧農戶的利益，提高農戶的種糧積極性，確保國家糧食安全，又能降低農業支持保護補貼政策對土地流轉的負面影響。

3.2 推行農民退休制度，建立農民退休金補貼

在農村推行農民退休制度，設立“農民退休金補津貼”，即將農業支持保護補貼資金的一部分與農村居民養老保險金合并為“農民退休金補貼”。考慮農村實際情況，可將退休年齡規定為65周歲。農民退休金補貼、農村居民養老保險金連同土地流轉收入，既可以從財政制度上保障農民老有所養，又可以有效緩解農村的土地“惜轉”現象。

3.3 強化土地流轉交易中心職責，規范和監督土地流轉行為

強化農村土地流轉交易服務中心職責，通過對農戶持有的耕地進行“量化地權、明確經營權、公益管理、市場運營”，變固化的承包地為可流動的“土地流”。具體做法可采取“新型農業經營主體+居間服務+個體農戶”的模式，由交易中心與銀行共同對土地流轉專項資金進行第三方托管，對土地流轉中的隨意性進行規范。這樣不僅可以有效解決種糧大戶、家庭農場主在土地流轉過程中與農戶討價還價，進行私下協議的矛盾，而且可以對土地流轉的承租方是否短期經營行為、是否改變土地使用性質和是否非糧化等投機行為進行有效監督。

3.4 出臺糧食安全保障政策，防止土地流轉“非糧化”

政府應出臺糧食安全保障的有關政策文件，要求各級部門嚴格執行耕地保護制度。一方面，農業支持保護補貼依然與糧食播種面積掛鉤，確保糧食生產的播種面積基本穩定；另一方面，對土地流轉的農業用途作明確的劃分，細化農地利用類型，對基本糧田實施保護政策，防止土地流轉后“非糧化”現象的蔓延。

[參考文獻]

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