鄉村治理體系和治理能力視閾下大學生村官制度演化歷程研究

孫佳 湯曉俐 朱敏

[摘 要]大學生村官工作作為黨中央作出的一項重大戰略決策，經過了23年的制度發展，實現了從“臨時性到制度性再到長效性最后到基礎性”治理工程的制度演進;實現了從關注“大學生”身份屬性到關注“村官”角色屬性的制度變焦，在整個制度演變中呈現出以完善鄉村治理體系為導向和以提升鄉村治理水平為導向的不同階段性劃分發展歷程。

[關鍵詞]大學生村官;基層治理;制度演進

[中圖分類號]D412.6 [文獻標識碼]A

從1995年到2018年，大學生村官項目已經運行了23年，學術界關于該項目的相關研究成果也較為豐富，但多是從中觀層面對該項目的制度設計內容或者微觀層面的制度具體執行進行切入，而從完善鄉村治理體系和提鄉村治理水平的宏觀角度切入到該項目制度變遷的研究不多，而這種視角的研究對于進一步優化該項目發展至關重要。

1 以完善鄉村治理體系為導向的大學生村官項目發展歷程分析

大學生村官作為一項極具有中國特色的制度設計，為完善基層鄉村治理體系，實現國家意志的“下沉”，銜接國家治理和基層自治，發揮了巨大的作用。該項目從無到有，從小到大，從大到強，其自身的發展歷程可以分為三個階段，

第一階段為從無到有，探索發展階段。

1995年江蘇豐縣實施“雛鷹”計劃，標志著大學生村官項目的萌芽;隨后，伴隨著黨和國家對“三農”以及大學生就業問題的重視，北京、上海、湖南等地也開始探索選聘大學生村官工作，到2008年初已有17個省區市啟動了這項工作。大學生村官項目實現了地方層面的多點推進。

第二階段為從小到大，全面發展階段。

2008年，在各地已經探索成功的基礎上，中組部下發了《關于選聘高校畢業生到村任職工作的意見》，這一文件的出臺標志著大學生村官項目開始從地方項目轉化為國家項目，此后，得益于國家層面的政策發力，大學生村官項目得以快速發展。

第三階段為從大到強，規范發展階段。

2012年為了進一步規范大學生村官項目發展，中組部等印發了《關于進一步加強大學生村官工作的意見》，健全和完善了大學生村官工作的發展規劃、政策保障、體制機制、考核管理等方面，并提出了大學生村官“下得去、待得住、干得好、流得動”的工作目標。

2 以提升鄉村治理水平為導向的大學生村官項目演化歷程再分析

上述研究從客觀視角出發描述了該項目發展完善的進程，如果從考察該制度的主觀設計意圖，從該項目對于提升鄉村治理水平的視角出發，則可將該項目分為以下階段。

2.1 確立“就業性導向”的臨時性制度設計階段

這一階段從時間上涵蓋了1995年到2005年。從制度的設計意圖上看，該項目更多的是為了解決大學畢業生就業難的問題，這一政策意圖典型的體現在2005年中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導鼓勵高校畢業生面向基層就業的意見》中，可以說這一階段該項目主要定位為一種解決就業的臨時性政策。

2.2 “就業導向”向“治理導向”制度過渡階段

這一階段從時間上涵蓋了2005年到2008年。一方面，伴隨著高等教育的不斷擴招和國內外經濟形勢變化，尤其是2008年美國次貸危機導致的全球經濟衰退進一步影響了畢業生就業;另一方面，大學生村官在新農村建設中發揮著越來越重要的作用，可以說此階段的大學生村官項目肩負著“解決就業”和“提升治理”的雙重政策意圖。

2.3 確立“治理型導向”的戰略性制度設計階段

這一階段從時間上涵蓋了2008年到2012年。隨著項目的推進，大學生村官在基層農村治理過程中的作用愈加重要，制度設計開始不斷聚焦于大學生村官群體的治理能力提升。

2.3.1 2008年，關注治理隊伍的規模。2008年，中組部印發《關于選聘高校畢業生到村任職工作的意見》的通知，明確提出從2008年開始，以每年選聘2萬名的規模連續選聘5年共計選聘10萬名大學生村官。同年8月份，中組部又印發了《選聘高校畢業生到村任職工作有關問題的答復意見》的通知，在明確選聘規模的基礎上細化選聘資質。

2.3.2 2009年，關注治理制度的定位。2009年4月，中組部印發了《關于建立選聘高校畢業生到村任職工作長效機制的意見》，該文件在性質上開始明確“選聘高校畢業生到村任職”不僅僅是作為解決大學生就業的臨時措施，更是“黨中央作出的一項重大戰略決策”;在作用上著眼于改善農村基層治理隊伍結構、培養新農村建設骨干力量和黨政干部后備人才。

2.3.3 2010年，關注治理作用的延伸。2010年5月，中組部印發了《關于做好大學生“村官”有序流動工作的意見》，明確提出引導大學生“村官”期滿后有序流動是實現大學生村官治理作用拓展和延伸的關鍵環節，具體提出了“留村任職工作、考錄公務員、自主創業發展、另行擇業、繼續學習深造”等實現治理延伸的五條出路，并隨后凸顯了“企事業單位招聘、定向招錄公務員、自主創業另行擇業”等三個流動渠道。

2.3.4 2011年，關注治理效果發揮。2011年，中組部下發的《關于做好2011年大學生村官選聘工作的通知》開始從使用環節和管培環節關注大學生村官的治理效果。首先，關注使用環節，明確提出大學生村官在第一個聘期內必須在村里工作，鄉鎮機關和上級部門不能截留和借用。其次，關注管理環節，在管理方面，完善縣區委組織部、鄉鎮黨委、村黨支部的“三位一體”管理模式;在培訓方面，建立省一級主要抓好示范培訓，市一級抓好創業培訓，縣一級抓好適崗培訓的“三級分類”培訓體系。

2.3.5 2012年，關注治理效果的固化。2012年7月，為了鞏固前一段時間的治理經驗和治理成果，中組部印發了《關于進一步加強大學生村官工作的意見》，文件進一步完善了大學生村官融入基層治理所需要的政策保障、體制機制、考核管理等方面，進一步推動大學生村官項目的規范性發展。

2.3.6 2014年，關注治理隊伍的持續性和融合性建設。2014年，針對2008年國家項目層面第一批大學生村官兩個聘期期滿分流需要進一步融入基層治理體系的現實需求，中組部召開了全國大學生村官座談會，會議進一步明確了該項目培育基層“干部”和“人才”兩支治理隊伍的基礎性工程定位，即目標是為了培養“了解國情、熟悉基層、心貼群眾、實踐經驗豐富的干部和人才”。在此基礎上，為實現兩個隊伍的持續性發展，一方面，在項目運行上提出“縮減選聘規模，提升選聘標準”的新思路;另一方面，提出要將作為“選派生”的大學生村官與“選調生”兩支基層治理隊伍進行融合性建設。

從整體上看，大學生村官項目在制度發展歷程中呈現出以下兩大特點，一方面，該項目實現了從臨時性到制度性再到長效性最后到基礎性的制度演進;另一方面，該項目實現了從關注“大學生”身份屬性到關注“村官”角色屬性的制度變焦，前期更加關注治理規模、治理資質，后期更加關注治理效果，治理融入。

[參考文獻]

[1] 劉義強.大學生村官政策的成就、挑戰與未來方向[J].人民論壇，2018（03）.

[2] 周定財.大學生村官參與農村基層社會管理的困境與突圍[J].湖北社會科學，2015（04）.

[3] 趙樂際.促進大學生村官成長成才服務農村[N].人民日報，2014-05-31（4）.