農村土地法律制度的變革

茶麗華

[摘 要]農村土地制度從土地承包經營權制度到三權分置制度，發生較大的變化。從20世紀的八九十年代開始的在堅持以土地所有權歸國家和集體的前提之下，主要實施的土地承包經營權制度。但是，隨著時代的變革，農村的實際情況也有了明顯的變化，同樣在堅持土地所有權歸國家和集體的大前提下，產生了三權分置的土地制度來適應當前城市化進程不斷加快，農村現實需求隨之轉變的情形。

[關鍵詞]農村；土地；三權分置

[中圖分類號]D220 [文獻標識碼]A

1 土地承包經營權制度

土地承包經營權制度是在當時為了我國農民當時的生產的積極性，在此之前實施的大生產運動之后，農民生產的積極受到了嚴重的影響。當時人民的生活水平等各方面處于一種較低的生活狀態，基本的溫飽都無法保證。逐漸地在基層就出現了單戶單干，將集體的土地分給農戶耕種的情況。在基層出現了最初的包產到戶的實踐形式。在20世紀期七八十年代，農村的包產到戶的制度正式得到了落實。當時以土地為主要生計的農民在土地的使用權有了初步的保證。在第一個承包期當時規定了15年的承包期限，之后到期之后中央規定的第二個承包期是30年。再到現在，從2008年十七屆三中全會開始一直說的承包期是長久不變，在十九大上，明確了我們的土地承包期在第二次到期之后將會繼續延期30年。進一步穩定了土地承包關系。

當時的農民是典型的“臉朝黃土，背朝天”。對于土地，不管是生活上還是心理上，土地對于他們而言，有著至關重要的作用，土地對于他們來講是安身立命之本。即使，當時給予農民的只是土地的使用權，土地的所有權是屬于國家或者集體的，但對于耕作于土地，依靠土地生活的農民而言，土地和自己家的并沒有區別，尤其是土地承包經營權的承包期限比較長而固定的前提之下，對土地，農民不存在患得患失的情形。

到今天為止已經過了三十年，所面臨的情況發生了巨大的變化。因為當時經濟的發展情況，交通等條件并沒有現在這么發達，對于大部分農民來說很少有離家打工經商等情況，普通農戶的家庭的主要收入就是來自于家中務農的收入。而對于傳統務農的人家而言，在土地上耕作就是家中收入的主要來源。那么針對這樣的情況，實施的土地承包經營權制度就有著非常大的作用，符合農民的需求——不管是物質上還是心理上。

2 三權分置制度

三權分置是指土地所有權、土地承包經營權和土地經營權相分離，土地所有權分離出土地承包經營權，土地承包經營權又分離出土地經營權。或者用另外的一種說法就是土地所有權衍生出土地承包經營權，然后土地承包經營權又延伸出土地經營權。三權分置制度，所應用的領域是農地，即三權分置是用以處理土地承包經營權等方面的問題。針對當前農村出現的現實：現在，面對新的經濟形勢的變化，農村經濟也發生了翻天覆地的變化。過去以土地為生的農民，現在隨著耕地技術、糧食品種農藥等方面的進步，有很大一部分農民從土地上解放出來。轉而以其他方式為生，逐漸地從土地上的收入在農民收入中的比重降低。甚至到最后出現了所占比重極低，土地上的種植有時變成一種儀式性的活動，僅僅是為了占有土地，而不是為了收入。這里用具體的例子即種上一些不圖收益或者是根本不可能有收益或是收益極低的樹木在土地之上，其真正目的其實占著這塊地，宣誓自己的權利。在這樣的情況下，從小的方面，一家一戶的利益看似影響不大，但是進行綜合之后就可能會發現此種零星行為，積少成多之后，影響的范圍就會非常大。比如最近幾年，出現的農地的撂荒現象，造成的耕地資源極大的浪費。在現行法律上，由于對承包地的流轉有諸多的限制，還有是我國農村小農經濟的模式——比如會存在一家一戶，土地零散分布。想要綜合利用都是比較困難，想要形成規模利用有很大難度，最后導致了我國的土地要是想要進一步的利用都是有局限性。在這樣情況之下，對于如何去應對由此引出的農村問題，就是我們值得思考的問題。土地承包經營權一般情況下最基本的是以家庭承包聯產責任制為基礎，當然也有部分是以單位為基礎的情況存在。當大部分的青壯年勞動力都轉變為農民工進城務工之后，留在農村的人——多半為留守的老人和孩子，誰來耕種土地就成為一個必須解答的問題。假如家里的老人屬于農一代，還能進行耕作，但耕作能力畢竟有限，如此情況之下難免出現耕地資源浪費的情況。或根據現實的了解，出現在農地之上種了極少的樹木，不圖收益，只是為了占著自家的土地。為何會出現這樣的情況？也許要對這個情況進行解釋就需要對農民的傳統心理去分析：即便收入的大部分并非來源于土地，在經濟上雖然所占比重不大；但是，土地對于自身而言是一種保障性質——在心理上而言，土地是其最后的退路，最后的保障。換一種說法，即假如在城市無法生存下去，他在農村還有土地，他還可以在農村有一個安身立命之本。

在這樣的情勢下，再結合一些地區農民自己面對這些問題之后，會自己謀求出路，自己也會進行一些嘗試：在實施三權分置之前，農民要進城務工，對于自己承包的土地存在著以下幾種處置的方式：一是交給親戚進行耕作，大多情況下進行免費的耕作，產出收入全歸自己的親戚所有。在這種情況下，甚至會出現需要倒貼肥料等費用，讓親戚耕種，這是可以理解的。這在一定程度上有著保存土地的可耕作性。（土地要是撂荒一段時間，對于土地的肥力、土質都會有著一定程度的影響，甚至會導致土地無法再進行耕作，這也許就是對于即便倒貼，也希望自家的承包地能被好好地種著，以防自己回家想要種地生活的情況下，土地無法再耕作。）二是在自己的承包的土地上種植樹木等，通過這種方式，達到占著自家的承包地的目的。此種行為的心態即是不管收益如何，雖然沒有相應的能力，來耕種這塊土地，但是至少還有在承包地上進行著耕作，來達到一種占有的目的；三是對于承包地廉價租出，讓別人耕種。（對于類似方法處理的承包地，其在土地的肥力和地理位置等都有很多的要求。只有在土地條件比較好的情況下，才有可能找到人去承租。）如此列舉的這些處置方法，一則對于農民收益增加有益性極低；二則對于土地實則是一種損害。雖然不可否認，如此實踐，還是有一定好處，但是收效甚微。以此從各種方面綜合而言，漸漸的，三權分置制度逐漸通過試點等方式慢慢醞釀形成和完善，日漸成熟。

三權分置制度，土地的所有權、承包權和經營權相分離。2015年，中央提出在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點。2016年和2017年，中央一號文件提出農地“三權分置”，支持引導農民依法有轉讓土地承包經營權。并且在10月份剛結束的中共十九大，也再次強調要完善“三權分置”制度。對比于以前所實施的土地承包經營權制度，將土地承包經營權中衍生出了承包權和經營權。從2015年2月開始試點（本來是在2017年12月試點到期，但是由于各方面的條件還不成熟，農村土地制度改革會再延期一年，一直到2018年12月）實施的農地的三權分置制度，到此次的十九大有提及完善三權分置制度，促進農村的現代化。三權分置，所有權、承包權和經營權分置。能夠在一定程度上解決土地承包經營權制度所具有的身份性的限制，促進其權能更加完善。在三權分置未出現之前，土地承包經營權由于身份性的限制在流轉處分等方面有限制，對于農村土地收益權能的實現有著極大的限制。（補上對于土地承包經營權現行的規定。）現在實施的三權分置制度，在保障農民對土地的控制的權利——承包權在其手中，經營權由農民進行處置。對于土地并非沒有了控制權，而是在保障對土地的控制權的情況之下，保障了其收益的權利。這種方式符合了解放農民勞動力的情況下，在一定情況下保障了農地的使用率。

3 三權分置制度在現實中的應用

3.1 針對一般的離村的農民工

在三權分置的情況之下，農民對土地有控制的權利。當其無法在城市務工或者是不想繼續在城市，而是想要返回農村的情況。即采取三權分置的制度可以做到，讓農民無后顧之憂離開農村到城市去務工，因為他自己的土地是有其選擇交付的對象，將土地交付于他人甚至是企業。

在實施三權分置的制度之后，農民從城市返回農村之后，假如想要拿回自己的承包地的經營權是可以拿回來，是有相應的制度基礎將其拿回來。并不會因為離開村莊進城打工而失去自己的土地使用權，所以農民也就不用有占著承包地的做法，在進城務工之前完全是可以合法的手段處置自己的經營權。而要使農民可以合法地進行這些行為，必須完善相應的法律制度。

當農民不在城市務工之后，可以自己拿回土地之后自己繼續耕作承包地。其實還存在著另外的方式就是回到村里之后，在村里打工。這個方面也許在一定程度上會有地區差異，但總體上還是可以實施。一類地方是在當地的集體有些農民通過流轉其他一些農戶的土地承包經營權，然后由自己進行耕作等，通過如此的途徑建起自己的家庭農場，這種類型的經營主體在平時對于勞動力有一定的需求，當經營主體需要勞動力時候，返鄉農民工就能成為主要的勞動力。有的屬于季節性的臨時勞動力的需要，比如農忙時節。有些甚至可成為長久性的勞動力，這些經營主體會需要一部分的固定勞動力。

這樣在村里打工，也許自己所做的工作都是自己在務農時候所要做的工作，但是有一個很大的優勢，就是在這種情況下，該農民工拿的是工資，不涉及成本投入、管理等各方面。當其想要再次離開村里進城務工的時候也比較方便。由于其耕作的不是自己的土地，想要離開的時候不必考慮自己的土地是否有人耕種。另外就是這些在農村形成的新型主體當有工人離開的時候，可以另外招募，這些工人的可替代性比較強，這些農民工并沒有被直接固定在土地之上，而是具有很強的靈活性。這類型的農民工的收入類型中關于土地方面的收入就變成了由他人受讓了承包地的經營權而支付的租金，還有其在其他農戶經營的事業中打工所收入的工資。這些工資收入是以天計算的或者是按月計算，又或是按工作量結算都是有可能存在的。

一種情況是在家庭農場打工，這個家庭的主要可能是流轉了該農民工的承包地的主體，也可能流轉了農民工的土地承包經營權人的人有其他主體。在這種模式之下沒有太大的影響，因為農民工拿的就是工資并沒有其他分紅之類的情況。另一種模式是將自己的經營權入股在土地合作社之類的經營主體的事業之中，自己也是經營主體之一，在這種情況下分為三類情況：第一種其也在該經營主體打工，那么它的收入構成很可能是承包地的經營權入股的固定的保底金和經營的分紅外加自己干多少活拿多少錢的工資收入；第二種是入股自己的土地承包經營的同時還擔任了該土地合作社的職業經理人，可以說是屬于總的排兵布陣，管理總體的營運。在這種情況下，他獲得一部分職業經理人的分紅，然后再有屬于根據承包地的經營權參加分紅和收益的部分；第三種自己雖然以自己的土地經營權入股，但是并沒有參與管理，也沒有在此處打工，就僅僅是以土地承包經營權進行了入股，最后他從這方面拿到的錢就只是承包地的經營權入股的分紅收入（這其中有可能有保底收入的部分加分紅；也有可能直接沒有分紅，直接就是保底數，或稱為一口價，不論經營主體收入多少，其拿到的錢數固定。在實踐中直接以分紅的較少，因為很大程度上為了保障農民的利益。）三權分置之后，經營權參加流轉，承包權單獨獨立之后，在一定程度上是給其承包地解開了枷鎖，促進了農民的承包地的收益權的充分實現。

在這樣的情況下，達到雙贏的效果：對于流轉了土地經營權，形成了規模經營的主體而言，雇用了流轉給他土地經營權的農民干活，該農民與該主體的利益相互聯系——比如與農戶約定的是保底分紅的情況，并且其中的土地有著包含了自己的土地，如此一來，農民干活的積極性和認真程度，會比一般的工人要高，類似于主人公意識。而對于該農民來說，在保證了自己時間等靈活性的同時，比如想要進城打工，即刻就可以辭了這邊的工，進城務工，也可以保證一定的收益。

通過土地承包經營權的三權分置，允許農民在一定的時間里可以離開自己的承包地，并且能夠保證一定的收益。這是不是可以算為一種廣義的土地承包經營權的退出機制，暫時退出了土地承包經營權。但在這個過程中，農民是可以隨時回到農村拿回自己的承包地的經營權，即便不可以，也可以有再務工的機會，再退一步講，還有承包地經營權的收益的保障。但是假如有能接收這土地經營權，適度規模的農業的提倡，在一定程度上能夠解決這個問題。就如一系列的進行農村土地改革的村鎮，要想達到這樣的效果，要有國家的政策支持，政策鼓勵發展適度規模經營，對土地承包經營權才有集中的需求。否則，即便是三權分置，也可能會出現土地承包經營權無人問津。

3.2 針對因其他原因離開農村的人

接下來這部分要討論的是因為其他原因離開農村而需要使承包地有人管理的情況下，三權分置制度如何起作用進行一個討論。要作為除了前部分的情況進行一個討論，為了探討的方便，此處筆者以因為家里的孩子求學之后，留在城市，有穩定的收入，之后涉及家里的承包地的處置的情況作為例子，以求能將此問題得到更好的解析。

爺爺奶奶為第一代農一代，父母親為農二代，當農三代（子女比如我自身這一代）因為畢業之后，留在城市里工作，在農二代（父母）一定的歲數的時候，和農三代（子女）分開居住是正常情況，一則是對年老且有落葉歸根思想的農一代的照顧；二則是照顧自己家的土地。在這樣的情況之下，農一代、農二代和農三代分地而居。但是隨著農三代（子女）結婚之后，還有有了農四代（農三代的子女）之后，在一定的時候，農二代會需要替農三代照顧農四代（小孩）等問題存在。這樣的情況之下，家里的承包地到底是如何進行處理，就是一個需要面對的問題。一般的工作有周末和節假日，但是有一個問題，家里的承包地的耕作不可能是在節假日就能完成。在這樣的情況之下，要兼顧兩邊，基本上不可能。那么這樣情況的處理，就會涉及對家里的承包地的處理。在這樣的情況之下，會有兩種選擇：一則是直接自愿退出土地承包經營權；二則是找人耕作自己家的承包地，在現在的情況之下即是將承包地的經營權流轉給其他人耕作。但是必須正視的一點是：其實在根本上最后此種情況的承包土地在此類農戶的手里是沒有辦法繼續耕作的。此類型的農戶中的第三代自己在城市里有著穩定的工作，并且對于家人的贍養能力等方面是不存在問題的。在這樣的情況之下，家里的承包地到底還充當著什么樣的角色就是一個值得考量的問題。在更多的情況之下，土地承包經營權的存在對于這些農二代而言，更多的是一種心理保障的作用。在子女的收入足以負擔農二代的養老等問題之后，在一定程度上，對于無法雙邊兼顧的情況之下，土地承包經營權自愿退回給發包方。無疑是一種非常合適的方式，但此處需要處理的問題就是對于如此情況下如何能夠進行補償，才能讓農二代割舍掉自己辛勤勞作一輩子的土地？根據現行的規定，農戶能夠得到的補償數額是有限，與農戶的心理預期相差較遠。但是假如不屬于這些位置的情況的時候，如何落實土地承包經營權的退出政策，是否還有實施的價值。對于這些不具有位置的優勢，但是的確有退出土地承包權需求的情況之下應該如何進行解決。對于這些要和子女一起住在城市的農二代來說是否可以在有關的政策引導的情況下，比如為這部分農民加入城市的社會保障。這個方法的可實施的具體操作應該如何實施，相關內容需要具體化。還有就是在這部分農二代進城市之后，和農三代住在一起，在生活上會有孩子們的照顧。但是要適應城市的生活還是存在著不小的問題，生活方式的改變，生活環境的改變，心理適應等都需要一定的時間。在安全感方面，農二代的物質生活即便能保證，但是在心理上，農二代也存在著不安全感。如何能夠讓這些農二代能夠真正融入城市，成為城市的主人。在這些方面政府需要采取一系列的措施進行，讓這部分農二代能夠隨著農三代真正融入城市生活。在這種情況之下缺乏一種認同感，還是其他的一些東西。

比如當農戶的承包地種植著其花了十幾年甚至幾十年培育的核桃樹，這樣的情況下已經掛果的核桃樹每年都是可以有不菲的收入。假如在這樣的情況之下還是根據一般的條款進行補償，農戶自愿退出土地承包經營權的可能性就比較弱。對于這部分農戶應該處置相應的土地承包經營權，其實對于自身而言會成為一種亟待解決的問題。而對于在城市化的進程中，很多位于城郊的土地勢必有需要將土地承包經營權退出來，唯有如此，才可能繼續推進城市化進程。這針對的是土地位于城郊的情況，就如上文所言，這針對的是可以整塊進行處置的城郊土地。城郊的農民退出承包經營權對于城市化的推進是有至關重要的作用，那對于城郊的農村退出的土地承包權如何進行處理。在如此的情況之下，沒有相應的方法應對，是不是可以讓三權分置制度發揮作用，但是要分清的一點是，如何才能使其發揮作用，來處理這種尷尬的境地。

綜上所述所，在這樣的情況之下，三權分置制度就因其應運而生，其存在就有了其必要性。三權分置制度在當前的情形下發揮重要的作用，現在關于三權分置的制度在實施中，相信在不久之后，該制度將發揮其普適性的作用，讓農村土地制度對農村經濟的發展形成更大的助力，值得我們大家所期待。

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