村莊公共物品項目化供給：困難及對策

王惠琴 莫秋桂

[摘要]村莊公共物品項目化供給有效緩解了公共物品供給總量不足問題，減輕農民負擔，加快了城鄉一體化發展，但面臨供需偏差、試點效應及質量不高等問題，主要原因在于供給機制存在缺陷，需建立健全暢通的公共需要表達機制、完善村莊公共物品均衡供給機制及規范項目管理制度。

[關鍵詞]村莊公共物品;供給;項目制

[中圖分類號]F303[文獻標識碼]A

當前我國農村公共物品供給制度在運作方式上發生了重大的轉變，從稅費改革之前以基層統籌為主開始轉變為以自上而下的項目制運作為主，即高層級政府通過各類“條條”部門向農村投放各種支農資金和項目以解決農村公共物品的供給問題。這種形式被稱為“村莊公共物品項目化供給”，并憑借其優勢逐漸代替傳統的供給形式，成為當今村莊公共物品供給的主流。

1? ? 村莊公共物品項目化供給意義

1.1? ? 緩解了村莊公共物品供給總量不足

村莊公共物品供給總量不足一直是制約農村快速發展的重要因素，一直未能得到有效解決。我國長期以來對農業的重視不夠，農業基礎設施嚴重不足，國家應該加大對農業基本建設的投入，但長期以來對農業基礎建設的投資數額不能滿足當前農業生產的需要。村莊公共物品的主流供給方式以項目化方式實施以后，農村面貌發生了很大的變化，過去供給總量不足、供給效率低等問題一定程度上得到解決，有效滿足了農民的公共需求，以往困擾農村發展的道路、交通、水利、通訊等公共物品缺失狀態得到緩解。

1.2? ? 減輕農民負擔，提高農民生活水平

以往農民不僅要承擔各種稅費，更要出資購買各種村莊公共物品，這使原本就收入不穩定、不富裕的農民帶來更大負擔。稅費改革后，農民不需要在上交各種稅費了，還能獲得來自上級政府的各類惠農資金和項目。村莊公共物品的供給變為由政府來主導，農民即擺脫了稅費的負擔，又能從公共物品的供給中得到實惠，負擔得到了減輕，收入得到了增加。

1.3? ? 加快了城鄉一體化的發展

村莊公共物品項目化供給有效推進了城鄉一體化的發展。各個村莊可根據自身的特點和需求申請項目，在一定程度上避免了盲目性的供給，逐漸縮小了城鄉差距。村莊公共物品的豐富給農村帶來了天翻地覆的變化，提高了農村的競爭力，從各種途徑促進了城鄉一體化的發展。

2? ? 村莊公共物品項目化供給的困難

2.1? ? 供給與需求存在偏差

村莊公共物品一般可分為兩大類。一類是基礎性設施，比如道路、水利、通訊等。另一類則是用于滿足人們生活及精神需要的產品，比如醫療衛生、基礎教育、文化體育設施等。眾所周知，不同收入階層的人會有不同的需求。同樣，在對于公共物品的需求上也如此。不同村莊由于經濟發展、自然條件等差異，村民對公共物品的需要也會有所不同。比如，有些村莊的經濟狀況比較好，基礎設施已經相當完善，而另外一些村莊比較偏遠，對于道路基礎設施的建設的偏好則強烈，還有些村莊則可能因外出務工的人員數量龐大，留守兒童及老年人數量較多，對于留守兒童及照顧老人的機構需要會相對突出，但是政府往往傾向于通過某一類型的項目向村莊統一地提供項目和資金，這就使這些公共物品失去了原有的價值，造成資源浪費。雖然每個村莊都有自己的特點，都有自己的訴求，但是項目化供給的頂層設計特點明顯，政府往往會對村莊公共物品的供給進行統一的配置，這樣就會容易忽視不同村莊的個性差異，造成政府不斷的加大項目投入的數量，但是農民的切實需求又無法得到滿足，這就大大降低了村莊公共物品的效能。

2.2? ? “試點”或“示范村”效應嚴重

在項目化供給的制度下，政府部門出于樹立標桿或是政績的考慮，會有意識的選取“試點”或“示范村”進行項目建設，試圖通過試點帶動，所以對于村莊公共物品的供給會有所側重，往往經濟條件好，自然條件好的村莊因為能夠在短時間內快速利用公共物品塑造“示范村”形象，成果較突出，這類村莊會更加容易獲得各類項目，這類村莊公共物品供給足量甚至過剩，公共物品的質量也較高。而一些經濟落后、比較偏遠的村莊、沒有特點的村莊，最基本的生產性公共物品都往往得不到滿足，容易造成一種非良性循環，違背了政府公共服務均等化的初衷。

2.3? ? 面子工程泛濫及公共物品質量不高

項目化供給機制下，公共物品供給有驗收環節，項目化成果顯著更能顯示官僚的政績。同時完美的項目成果必將會為獲得新的項目提供機會。在這一驅動機制下，地方官員往往會傾向于建造一些見效快、顯而易見的公共物品。如有些村莊每年都會申請項目花費大量的資金進行村莊綠化，引進污水凈化設施，大力興建舞臺、音響設備等文化設施，而對于類似教育、醫療等見效不明顯但具有長遠利益的公共物品卻投入很少。另外，在村莊公共物品項目化供給模式下，項目資金的分配權實質上是掌握在政府官員手中，為了能夠順利申請到項目資金，各種不正當形式獲取項目資金的現象屢見不鮮，這就容易造成公共物品以次充好，偷工減料。劣質的公共物品不僅不能發揮真正的作用，嚴重的還會危及農民的生命安全。除此之外，村莊公共物品也缺乏后續的管理和養護（如很多地區用項目資金建設好污水處理設施后根本無法維持設施運行的經費，造成設施建成后即閑置），這會對村莊公共物品的使用效率造成很大的影響，大大降低公共物品的壽命。

3? ? 原因分析

3.1? ? 自上而下的供給機制導致供需偏差

村莊公共物品的項目化供給與以往的供給方式有著明顯的差別，村莊公共物品項目化供給主體由農民變成了政府，政府牢牢掌握項目資金，主動權很大，而農民只是被動地當作需求主體。本來國家的意圖是通過這種高效的供給方式，提高村莊公共物品供給總量和效率，但地方尤其是基層政府往往沒有足夠的動因進行公共物品需求的分析調查，在缺乏有效的數據支撐下進行村莊公共物品的供給。而村民對于一些基本用不上的公共物品，由于不需要自己掏腰包，對供給的物品能否真正滿足自己的公共需要既不關心也不拒絕，表現出冷漠的態度。

3.2? ? 均衡性發展機制不完善

財政轉移支付機制是我國解決地區發展不平衡的重要手段，但是由于項目本身的特點，申請項目是需要一定的條件的，如果達不到項目的要求就無法成功申請。而且政府在項目審批的時候存在漏洞，沒有嚴格而合理的分配標準，也沒有經過實地調查，只是憑借項目申請材料來主觀判斷村莊的情況，所以能寫、能說的村莊較容易獲得政府的青睞，各類項目和資金接連不斷，對于不善于和不積極申請項目的村莊則往往無人問津。除此之外，在項目審批的時候，沒有嚴格的監督機制，一定程度上存在官僚習氣現象，項目的審批不是按照村莊的實際情況來操作，而更多的是靠人脈關系定奪，這種不良風氣對其他按正常渠道申請項目的村莊來說是不公平的，而且，如果這種不良風氣得不到抑制，將會造成腐敗現象。

3.3? ? 項目缺乏有效的監督和評估機制

首先，在項目招標的時候就存在漏洞，一般情況下，獲得項目的承包方與項目的發包方會有一定親密關系。這就會使承包方在提供公共物品時沒有競爭壓力，同時也會造成在檢查產品質量時流于形式，就算發現產品質量有問題，也會互相包庇和放縱。其次，項目監督的工作一般具有較強的專業性和技術性要求，而有的部門不聘請具有相關資質的監理部門來實施監督，而是讓一般的工作人員去檢查，一般的工作人員沒有專業判斷能力，只是流于形式。除此之外，在項目的驗收上，沒有形成嚴格而全面的評估機制，大多是按照項目表面上的條條框框去評估，沒有從專業人士判斷、農民體驗等方位去評估項目的成果，在項目驗收和投入使用后，也沒有進行回訪和進行公共物品的管理和維護。

4? ? 完善村莊公共物品項目化供給的對策

4.1? ? 建立健全暢通的公共需要表達機制

建立健全科學、暢通的公共需要表達機制，是解決當前我國村莊公共物品供給問題的首要任務。拓寬和暢通農民表達意愿的場所和途徑，傾聽農民的心聲，在項目產品供給前廣泛的聽取農民的意見和建議，并進行詳實的實地調查，然后綜合各方面的情況再進行村莊公共物品供給。在很多地方，雖然農民也有諸如村民大會、村民代表大會等制度化的意見表達渠道和機制，但對于公共資源的分配和表達需求的能力上還是比較弱，所以必須尋找途徑加以解決。可以通過進一步激活農民參與公共事務的熱情和意愿，訓練其公共參與的能力，鼓勵其積極參與到項目的運作過程中，制度性的保證農民參與項目的規劃、競爭和驗收等環節。在調查中發現，由于農民的文化水平，容易著眼于眼前利益，對類似于基礎教育的一些見效慢、潛移默化的公共物品不是很熱衷，所以在提供公共物品時應該盡可能地安排專業人員對村莊進行調研和指導，將農民的訴求、專家的建議和村莊的實際情況統一起來，因地制宜，根據不同的地區特點，對村莊公共物品的數量、種類和標準做出相應的調整，保證公共物品的有效供給。

4.2? ? 完善村莊公共物品均衡供給機制

項目化供給的意圖就是為了解決供給總量不足，縮小各地區的差距，實現各地區基本公共物品供給的均等化。在村莊公共物品的項目化供給過程中，由于項目本身的特點和人為因素的影響，反而加大了各地區之間的差距。所以，在項目運行中，政府著重講求公平公正，避免過分的政績需求和人為因素的干擾，要制定完善的項目供給指標和程序。政府要因地制宜，對不同地區實行不同的政策。對于同一地區，也要將村莊進行等級劃分，將村莊劃分為發展好、發展較好、貧困等不同等級，對不同的等級村落實行不同的供給政策，提供不同類型和性質的公共物品。如對于發展好的村落，應著重于提供滿足農民精神需要的產品，而對于貧困村莊，實行降低要求和條件限制等優惠政策，要提供生產性需要的公共物品，重點扶持公共物品供給低下的落后村莊，對于發展較好的村莊，也要重點關注，防止重兩頭輕中間的現象。

4.3? ? 規范項目管理制度

在監督機制上，要改變以往重形式而忽略實質的簡單監督方式，建立全方位、涵蓋公共物品供給全過程的監督體系和制度。從監管部門、供給主體、建設主體等多層面上進行監督，不僅要對各地申報的項目進行核實，同時在項目預算、決算、資金到位等方面要嚴格監督，讓各類項目在公開、透明的情況運行。在對項目的評估機制上，要針對不同的地區、不同的村莊的特點進行設置，同時要改變以往形式的驗收方式，一方面要聘請專業人員進行評估，另一方面要深入群眾之中，多渠道調查村民對公共物品的滿意度。同時，為保證村莊公共物品的壽命更加長久，要重視公共物品后續的維護保養，定期對村莊公共物品進行檢查，提高村莊公共物品的使用效率。

村莊公共物品項目化供給實施以來，村莊公共物品的供給數量、供給效率等都得到了很大提升，改變了農村的面貌，給農民帶來真正的福音。但是這種高效的供給方式在內部和外部因素的影響下，也暴露了其存在的不良弊端。為了使村莊公共物品項目化供給得以健康持續的發展，必須找出阻礙其發展的問題所在，才能尋求克服其功能扭曲的各種異化效應。本文對村莊公共物品項目化供給存在的困難進行了系統的分析，并提出了解決村莊公共物品供給的一些建議，認為要想讓村莊公共物品項目化供給健康持續地發展，更好地服務農民，就要徹底的解決其存在的問題，否則將會導致大量項目資金浪費、貧富差距拉大、大量資金被挪用的現象，從而扭曲了項目供給的初衷，影響“三農”問題的解決，對全面建成小康社會具有巨大的阻礙作用。當然，任何一種制度都會有其不足之處，需要不斷地進行完善，如何合理地利用村莊公共物品項目化供給的優勢，克服其缺點和不足，需要在實踐中不斷地探索。

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