對中國個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的淺思考

陳耀鋒

[摘 要]依據(jù)財(cái)政部、人社部等五部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，2018年5月1日，上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)三地正式開始為期一年的個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。本文從人口老齡化和完善“三支柱”養(yǎng)老體系政策背景出發(fā)，分析推進(jìn)個(gè)稅遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的必要性。通過解讀個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，分析其存在的問題，并結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)提出政策改進(jìn)建議。

[關(guān)鍵詞]個(gè)稅遞延;商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)

[中圖分類號]F842.67 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 政策背景

依據(jù)聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)，若一國65歲及以上老人高于總?cè)丝诘?%，則可判定該國進(jìn)入老齡化社會。基于此標(biāo)準(zhǔn)，中國早在2000年就已經(jīng)正式邁入老齡化社會，65歲及以上的老年人口數(shù)量為8821萬人。截至2016年底，中國65歲老人占總?cè)丝诒戎匾焉仙秊?0.8%，65歲及以上老年人口已經(jīng)突破1.5億人，由此可見中國老齡化速度之快，老齡人口數(shù)量之大。“銀發(fā)浪潮”時(shí)代的到來，將讓中國面臨著沉重的社會養(yǎng)老問題。《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中提到，完善多支柱、全覆蓋、更加公平、更可持續(xù)的社會保障體系，構(gòu)建基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（職業(yè)年金和企業(yè)年金）以及個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，以及時(shí)、科學(xué)和綜合應(yīng)對人口老齡化帶來的養(yǎng)老挑戰(zhàn)。

目前，我國的“三支柱”國民養(yǎng)老體系存在著發(fā)展不平衡不充分的矛盾，具體表現(xiàn)為“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)的失衡。“第一支柱”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一支獨(dú)大，在基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)中，企業(yè)繳費(fèi)為20%，個(gè)人繳費(fèi)為8%，其繳費(fèi)率過高，降低了企業(yè)活力。由于人口老齡化速度過得快，加上基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)等因素，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目前面臨著收不抵支的巨大壓力。“第二支柱”一直發(fā)展緩慢，2015年職業(yè)年金在中國強(qiáng)制建立起來，其制度尚處于定型階段，而企業(yè)年金發(fā)展接近停滯，《2016年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2016年底，全國僅有7.63萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參保職工僅為2325萬人。在第一支柱支付壓力較大和第二支柱發(fā)展緩慢的情況下，大力推進(jìn)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展，無疑對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)有著積極的作用。

2 個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)建立的必要性

2.1 個(gè)人層面上，提高養(yǎng)老金替代率，保障個(gè)人老年生活質(zhì)量

在中國，養(yǎng)老金的替代率處于較低水平。在2015年前，中國老年人的養(yǎng)老待遇主要是依靠第一支柱的基本養(yǎng)老金來提供，盡管我國第一支柱相比于國外要高，但是在國際上，補(bǔ)充保險(xiǎn)（職業(yè)年金、企業(yè)年金）能提供替代率為20%的養(yǎng)老金，加上替代率為10%的個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)，其總的替代率可達(dá)到70%，而中國的養(yǎng)老金替代率幾乎等同于第一支柱的替代率，約為58%，無法為中國參保人員提供充足的養(yǎng)老保障。推進(jìn)個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，有利于做實(shí)做大第三支柱養(yǎng)老保障，通過引入市場商業(yè)保險(xiǎn)的力量，通過精算平衡，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，為參保人員提供更高的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，從而真正做到“老有所養(yǎng)”。

2.2 商業(yè)保險(xiǎn)層面，推動商業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)繁榮，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

長期以往，由于中國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系沒有真正地建立起來，政府開辦的第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)處于絕對主導(dǎo)的地位，極大地?cái)D壓了商業(yè)保險(xiǎn)在養(yǎng)老領(lǐng)域的發(fā)展空間。政府出臺個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)政策，將引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)力量往養(yǎng)老領(lǐng)域發(fā)展，一方面可以減輕基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政壓力，另一方面必將使商業(yè)保險(xiǎn)贏來發(fā)展擴(kuò)張的機(jī)遇。政府實(shí)施的稅收優(yōu)惠政策將作為杠桿“撬動”商業(yè)保險(xiǎn)，同時(shí)會推動中國保險(xiǎn)行業(yè)市場規(guī)模呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長。我國如此龐大的養(yǎng)老需求市場將為商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)注入千億級別的資金，這巨大的增量將進(jìn)一步盤活市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動市場往穩(wěn)中向好的方向發(fā)展。

2.3 國家層面，做實(shí)做大第三支柱，加快多層次養(yǎng)老體系的形成

鄭秉文在講述中國多層次養(yǎng)老保障制度時(shí)，提到，中國目前總的狀況是“第一支柱”突飛猛進(jìn)，“第二支柱”積極跟進(jìn)，“第三支柱”仍是相對短板。推進(jìn)個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，補(bǔ)齊養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的“第三支柱”短板，使我國真正建立多層次的養(yǎng)老體系。而“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系協(xié)同發(fā)展，正是“政府”與“市場”協(xié)同發(fā)展，使兩者都能在養(yǎng)老體系中承擔(dān)各自的責(zé)任，從而辦好人民群眾的養(yǎng)老事業(yè)，提高人民群眾的幸福感、獲得感和安全感。

3 政策解讀

2018年4月2日，財(cái)政部、稅務(wù)總局、人力資源與社會保障部、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會和證監(jiān)會五部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》（財(cái)稅[2018]22號）。本文將從試點(diǎn)地區(qū)及時(shí)間、政策內(nèi)容、資金賬戶和產(chǎn)品管理四方面簡單解讀此政策。

3.1 試點(diǎn)地區(qū)及時(shí)間

自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)施為期一年的個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。

3.2 政策內(nèi)容

政策內(nèi)容簡單歸納為三個(gè)方面：一是個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出稅前扣除;二是商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)投資所得免稅;三是個(gè)人領(lǐng)取養(yǎng)老養(yǎng)老金時(shí)再征稅。

3.2.1 個(gè)人繳費(fèi)稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)。對于符合條件的個(gè)人，扣除限額按照當(dāng)月工資薪金、連續(xù)性勞務(wù)報(bào)酬收入的6%和1000元孰低辦法確定。對于符合條件的個(gè)體工商戶業(yè)主、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)投資者、合伙企業(yè)自然人合伙人和承包承租經(jīng)營者，扣除限額按照不超過當(dāng)年應(yīng)稅收入的6%和12000元孰低辦法確定。

3.2.2 賬戶基金收益暫不征稅。

3.2.3 個(gè)人領(lǐng)取商業(yè)養(yǎng)老金征稅。其中25%部分予以免稅，其余75%部分按照10%的比例稅率繳納個(gè)人所得稅。

3.3 資金賬戶

個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老資金賬戶是由納稅人制定的、用于歸集稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)、收益和資金領(lǐng)取等的商業(yè)銀行個(gè)人專用賬戶。該賬戶封閉運(yùn)行，居民身份證綁定，具有唯一性。

3.4 產(chǎn)品管理

個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品以穩(wěn)健型產(chǎn)品為主、風(fēng)險(xiǎn)型產(chǎn)品為輔的原則選擇，符合“收益穩(wěn)健、長期鎖定、終身領(lǐng)取、精算平衡”的原則。

4 現(xiàn)行政策存在問題

4.1 制度累退性較強(qiáng)，存在不公平現(xiàn)象

根據(jù)財(cái)稅[2018]22號，個(gè)人繳費(fèi)稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)按照其薪金或連續(xù)性勞務(wù)報(bào)酬收入的6%和1000元孰低辦法確定。這就導(dǎo)致了制度具有較強(qiáng)的累退性，即高收入者所獲得的稅收優(yōu)惠要大于低收入者的稅收優(yōu)惠。制度的累退性使不公平現(xiàn)象出現(xiàn)，影響制度的可持續(xù)發(fā)展。

如表1所示，不同收入群體所所享有的年稅收優(yōu)惠額度有所不同，收入越高，其享有的稅收額度越高。可以看到收入低于個(gè)稅免征額的人群，由于其需繳納的個(gè)人所得稅為0，所以其無法從個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度享有任何好處。而不同收入群體之間的年稅收優(yōu)惠額差距較大，月薪18000的群體所享受的年稅收額與月薪6000的群體所享受的年稅收額的差距有7倍之多，可見其累退性的強(qiáng)度之大。

4.2 馬太效應(yīng)突顯，保障范圍較小

馬太效應(yīng)指的是“強(qiáng)者越強(qiáng)，弱者越弱”的現(xiàn)象，反映的社會現(xiàn)象是社會貧富差距擴(kuò)大，富者更富，貧者更貧。在中國個(gè)稅遞延型商業(yè)保險(xiǎn)政策中， 由于采用的是個(gè)人投保、企業(yè)安排的“個(gè)險(xiǎn)團(tuán)做”制度安排，因此其保障對象將為在職者和自由職業(yè)者排除在外，而這部分人群恰恰是社會中的弱勢群體，他們的養(yǎng)老保障權(quán)益最為缺乏，個(gè)稅遞延型這種制度安排無疑會促進(jìn)社會貧富差距的擴(kuò)大，容易導(dǎo)致社會的矛盾出現(xiàn)。

4.3 沒有考慮不同群體的差異，制度靶向性有待提高

財(cái)稅[2018]22號沒有具體地針對不同年齡的參保人員進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，其針對性不強(qiáng)，無法應(yīng)對不同年齡的參保需求。如對于年齡較大即將退休的參保人員，由于其個(gè)人的養(yǎng)老金賬戶建立的時(shí)間太晚，賬戶內(nèi)累計(jì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)保費(fèi)必然不足，因此其正當(dāng)合理的養(yǎng)老需求無法得到保障。對于這部分人來說，他們年輕的時(shí)候也為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，但無法與年輕一代享受同樣的保障，這對他們來說是不公平的。

5 政策建議

5.1 對低收入者予以一定的財(cái)政補(bǔ)貼

由于低收入者繳納的稅款很少甚至不用繳稅，因此低收入群體在個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中享受的優(yōu)惠較小，制度無法吸引這部分群體去購買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。因此建議借鑒德國里斯特改革的方式，讓職工基于自身意愿選擇從所得稅中扣除商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出或者是選擇購買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)直接補(bǔ)貼。一般說來，低收入者會選擇直接補(bǔ)貼，通過直接補(bǔ)貼激勵(lì)低收入者購買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這樣有利于化解制度累退性帶來的不公平問題，促進(jìn)社會公平，解決低收入階層商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老的問題。

5.2 對不同年齡參保人員予以不同的遞延限額

針對制度靶向性不強(qiáng)的問題，可以通過對不同年齡參保人員給予不同的遞延限額。這方面可以學(xué)習(xí)美國的401K計(jì)劃，美國的401K計(jì)劃根據(jù)投資者的年齡對“投資額”做出了不同的規(guī)定。對于50歲及以上的投資者，美國政府規(guī)定可以在其原有的全年16500美元的投資上限的基礎(chǔ)上增加5500美元，體現(xiàn)了美國對于即將退休人員養(yǎng)老保障水平的關(guān)懷。中國的個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策可以對高齡參保者予以更大額度的遞延限額，以充分保障高齡參保者能夠享有較充分的養(yǎng)老待遇。

5.3 加強(qiáng)個(gè)稅遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度監(jiān)管力度

一項(xiàng)政策的實(shí)施效果好壞一定程度上取決于其監(jiān)督管理制度是否完善科學(xué)。個(gè)稅遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制度要想取得良好的政策效果，需要從投保和領(lǐng)取兩方面入手，建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制。投保方面，稅務(wù)部門需要嚴(yán)格核查投保人的投保資格、投保資料和投保數(shù)額，以免個(gè)稅遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度淪為高收入群體漏稅、逃稅的工具。領(lǐng)取方面，嚴(yán)格按照領(lǐng)取條件對申請領(lǐng)取人進(jìn)行審查，對其提供的證明材料進(jìn)行核實(shí)，做到保險(xiǎn)金合理的發(fā)放。

5.4 提高立法層次，確立其法律地位

在試點(diǎn)工作取得良好成效，需要在全國范圍內(nèi)推廣個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，建議立法先行，通過立法確立其法律地位。在立法時(shí)，既要考慮法律規(guī)定的可操作性，在一些具體易出現(xiàn)糾紛的內(nèi)容上做明確要求，同時(shí)也要考慮到中國疆域廣大，各個(gè)地方具體情況存在差異，給予地方一定的制度自主權(quán)。

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