北京農村集體建設用地利用低水平擴張的制度分析

李由

[摘要]處于北京城鄉結合部地區的“工業大院”曾經為北京郊區的經濟增長和當地村民的增收做出了巨大貢獻，但其產業所呈現出的“小、散、亂、污”的形態特點與中心城區產業形態形成巨大反差。通過實地調研，以大興區西紅門鎮“工業大院”的發展為研究案例，在闡述工業大院產生與發展的演變路徑基礎上，剖析農村集體建設用地利用低水平擴張的現實原因，并就中心城區-周邊區域產業“二元化”現象形成的內在邏輯作進一步探討，證實發展過程中存在路徑依賴，最后就如何打破路徑依賴提出政策建議。

[關鍵詞]集體建設用地；工業大院；路徑依賴

[中圖分類號]F301.11 [文獻標識碼]A

1 工業大院的產生與發展

農村工業大院形成于鄉鎮和村集體經濟“村村點火、戶戶冒煙”的20世紀80年代，是農村各類工業項目的集聚區，也是鄉鎮、村集體經濟的重要載體，在城市規劃中為鄉鎮和村集體經濟的發展預留了充分的產業空間。大興區村級工業大院也起步于這一時期，到2000年左右，工業大院建設進入快速發展期。這一時期，大興區共建立了139個工業大院，其中，西紅門鎮27個村建立了占地10km2的27個工業大院。為推動北京郊區村級工業大院的建設與發展，2000年2月，北京市農村工作委員會印發了《關于“村級工業大院工程”的實施意見》，明確對符合一定條件的工業大院，擇優對其所在村進行獎勵，且獎勵資金主要用于村級工業大院的基礎設施建設。

回顧大興區西紅門鎮工業大院20多年的發展歷程，其產業發展的演變路徑主要體現在產業外溢、人口聚集、以及與之相伴的“產業外溢—人口聚集—產業衍生”相互促進的閉環發展模式三個方面。

1.1 城區擴張推動產業外溢

在首都北京的發展過程中，隨著中心城區持續向外擴張，城市中心的人口、企業與住宅等也不斷向周邊區域遷移和外溢，形成“城域擴張—產業外溢—產業重構—人口集聚”聯動循環路徑（見圖1），進而使得周邊區域的土地功能從農業轉變為工業、商業、居住區等，而產業業態也由以農業為主變為以低端制造業、初級加工業和落后的生產性服務業為主，科技含量低、產業鏈條短且單一、產業規模不大，難以形成具有較強競爭力的產業集群。西紅門鎮工業大院是中心城區產業外溢的承接地之一，被從中心城區疏散的產業來到工業大院繼續經營。這些產業包括物流企業、食品加工作坊、家具加工作坊、服裝廠、倉儲、噴漆行業、小零售底商等。在西紅門鎮壽保莊村，工業大院最高峰時的注冊企業達到了480戶左右，其中服裝加工企業就占到了一半以上。在政府掛牌的星光村工業大院，許多生產加工企業在此運營，在大院周邊圍繞著數量眾多的小型物流企業。平日里，這些物流企業的車輛進進出出，使狹窄的道路顯得更加擁擠。

1.2 人口集聚引發新產業衍生

城市擴張外溢的低端制造業、初級加工業和落后的生產性服務業等大多屬于勞動密集型產業，容易吸引大量外來及周邊勞動力形成區域性人口集聚，大量人口集聚會自發地衍生出對生產、生活、及相關配套服務等的消費需求，進而形成生產生活性服務業、配套性服務業等新產業集聚。由此逐漸演變成為“產業外溢-人口聚集-新產業衍生”這樣不斷強化循環的閉環發展模式。在人口和產業集聚的同時，會引發大量房屋租賃需求和房屋租賃供給。為了滿足眾多流動人口的居住需求，有些商戶私自把工業大院改建成小公寓，即“廠改租”，有些從事化工的企業迫于西紅門鎮環境整改的壓力無法生存，遺留下的廠房也被私自改建成了公寓，還有不少村民自建二樓，將公寓分割出租。產業外溢-人口聚集-新產業衍生-新人口聚集-……這種依賴內部自循環的發展模式，造成工業大院居住人口呈現長期增長態勢，產業形態呈現“小、散、亂、污”的特點。

1.3 產業與人口的低水平擴張

低端產業的外溢引發了區域性人口數量的急劇擴張以及由此引致的生產生活服務業的不斷催生，但由于缺乏合理的規劃和科學的引導，大興區西紅門鎮工業大院產業與人口的集聚更多表現為一個低水平擴張的過程。一是產業無序發展形成“小散亂污”集聚區。西紅門鎮27個村共建立了27個工業大院，總占地面積10km2，建筑面積約960萬m2。共有企業約5700家，其中“小散亂污”企業5400家，占企業總數的95%；個體工商戶約10000家，許多個體工商戶未經注冊，且不向政府交稅，但仍會消耗大量的公共資源。二是人口的不斷聚集導致人口比例嚴重倒掛。根據西紅門鎮政府在2017年提供的數據材料顯示，全鎮共有戶籍人口2.7萬人，人戶分離2萬人，流動人口12.8萬人。據當地工作人員介紹，在工業大院升級改造之前，本地居民與外來務工人員的比例的峰值曾達到1：20。僅在四村一個村，外來人口最多時達到兩萬多人，遠大于本地居民人數。三是低水平擴張引發系列社會問題。西紅門鎮工業大院面臨嚴重的環境污染、食品安全、治安等諸多問題。村集體在維護治安、清除災害隱患以及發生事故后的善后處理等方面需要投入巨大的人力、物力和財力。四村村主任在回憶當時的情景談道：“每家每戶的出租房建設無序，布局擁擠，一旦發生火情，救護車都難以進入。如果有人員因為煤氣中毒而死亡，村集體賠償的數額相當于兩年的租金收入。另外，由于空間擁擠和衛生污染，人們無法享受閑暇，小孩子也沒有玩耍的空間。喝酒打架事件層出不窮。”對于生活在這片區域的人們來說，生存環境十分惡劣，而且存在諸多安全隱患。安全事故一旦發生，損失往往是不可估量的。

2 工業大院低水平擴張的原因分析

2.1 土地利用的細碎化

改革之初，西紅門鎮的村集體將工業大院的大部分土地都分給了村民，只留下少部分由集體經營。由于資金缺乏等原因，對外出租的土地基本上都是“白地”，沒有任何地上建筑物。即便如此，村民已經意識到出租土地可以獲得不小的收益，強烈主張參與工業大院土地的承包。因此，村集體遵循戶際公平的原則，按照統一的標準，為每家每戶分配一份工業大院的土地。不言而喻，這種做法實現了公平，但也帶來了土地利用的細碎化，并由此產生土地利用低效等一系列問題。單個農戶的承包經營天然具有局限性，缺乏整體布局，也沒有和外部資源對接的能力和平臺，從而加重了集體土地利用效率及產業水平的低下。

2002年，西紅門鎮開始實施農村集體產權制度改革，引導村民將農村土地承包經營權入股，發展土地股份合作社。27個村社通過履行民主程序，以“確權確股”的方式將土地承包經營權轉化為股權并量化到人，確定了“增人不增、減人不減、土地延包三十年不變”的政策。全鎮集體土地確權人口14900人，確權土地面積約173.33hm2。村民以確權的土地參股合作社，每667m2土地折價6萬元。在改革過程中，壽保莊村采取部分經濟補償的方式將“工業大院”所屬27hm2土地從農民手中收歸村集體，對于簽訂最長為15年承包合同的農民，每667m2給予2000元左右的經濟補償，而簽訂5年短期承包合同的農民則無償收回。

2.2 收益穩定化的追求

近年來，隨著外來人口急劇增加，在城鄉結合部特別是村鎮工業大院附近，外來人口對房屋租賃有十分強勁的剛性需求，房屋租金五年內幾乎翻了一番。2012年農民房屋出租在農民收入中所占比重達到60%。在新的替代產業沒有形成前，工業大院地區的村集體和村民對“瓦片經濟”存在很強的依賴性。

比如，星光村最初平均每個村民年收入約為一萬元，在確權以后，一個五口人家庭通過股權每年能獲得分紅十萬元，平均一人能分到兩萬多元。再比如，四村在把農用地改造為工業大院時，曾經設立了一個公共基金來支持工業大院的建設。在上個世紀九十年代時，土地租金價格低，每667m2價格從幾百元到一千多元，僅能保證村委會運營和一些簡單的村民的福利待遇。村民福利包括體檢，發放藥品、米、面等。隨著時代發展，村里的大部分土地都租出去了，土地租金也逐步提高，村集體收入大幅增加。隨后，村集體在發放實物等福利待遇之外，也開始現金分紅，剛開始的時候每個村民分得兩三千元錢，后來慢慢漲到兩萬多元錢。

村集體和村民收入的快速提高，很大程度上得益于北京地價的持續攀升。村集體和用地企業簽訂租賃合同時，都會約定好租金幾年一漲。比如四村一般是每五年遞增百分之五。在這種情況下，村民通過“瓦片經濟”就可輕松獲得較高收入，而對于村集體來講，雖然要在食品安全、環境衛生、社會治理等方面投入大量財力，如四村一年就要投入六七百萬，但整體而言村集體仍然是興辦工業大院的受益者。

另外，據鎮政府工作人員介紹，工業大院的管理運用模式是“村自為戰”，也就是由村負責規劃、建設本村的工業大院，并以村為主體進行招商引資。比如星光村雖然有所謂的規劃，但這種規劃流于形式，基本上不發揮作用；四村村主任則坦言，由于該村實力薄弱，根本沒有進行規劃的條件。總體而言，規劃缺位與缺乏整體統籌是工業大院粗放發展的主要原因。因此，工業大院便在個體利益的驅動下呈現無序、低效發展狀態。近年來，隨著土地向工業用途和居住用途轉變，租金收益的簡單化與穩定化，進一步強化了這種發展路徑。

2.3 增值收益的排他性

由圖2可見，在工業大院最興旺的時期，北京地價節節攀升。在村集體與用地企業簽訂合同時，往往約定租金每五年遞增5%，租金漲幅遠低于北京地價同期的漲幅。村集體對未來土地開發存在強烈的增值預期，可是這種預期不能靈活地體現在租賃合同上，因為合同的約定相當于“綁定”了村集體的未來一段時期的收益，這就導致村集體無法充分占有未來一段時期土地增值的收益，而且這種弊端隨著租賃期限的增加而越發突顯，所以在這種情況下的必然結果是村集體不愿將土地用于長期產業項目建設。這就是增值收益的排他性。然而，對于用地需求者而言，他們不愿意將租賃期限定太短，否則就會打消他們的投資預期，無人來進行固定投資。在大院的發展歷史上，村集體與用地企業確定的租賃期限有從20年、30年到50年不等，租金五年一漲，最初漲幅較低，中期達到5%，后期有的可以達到10%，并在合同中約定“如遇國家占地無條件讓出”。1999年通過的《合同法》規定，租賃期限不得超過20年，大多數村集體依據法律對合同進行重新規范。村集體對長期產業發展項目的排斥其根源是增值收益的排他性，這是由村集體的組織特性決定的，也導致了該地區的產業水平始終難以提高。在四村工業大院里，低端、小散污、耗能高，污染嚴重的企業占據絕大多數。在該村村主任的回憶中，稍微有點規模的企業當屬北京尚唐印刷包裝有限公司，該公司主要給愛立信、諾基亞、三星等企業的電子產品制作包裝盒。

2.4 土地權能的不完備

我國的土地管理制度對國有土地和集體土地采取的是兩種管理辦法。與國有土地相比，集體土地不具有完整權能，不能進行抵押和融資，只能在一定范圍內出租或轉讓。由于得不到法律認可，村民只能以相對較低的價格租給用地需求者，從這個角度看用地需求者也存在著法律風險（星光村與用地企業在租賃合同上約定“如遇國家占地無條件讓出”）。從現實來看，盡管現有的政策法規對集體土地使用有嚴格的用途管制，但實際上違規違法占地的現象仍然比較普遍，這種情況正好迎合了附加值較低的勞動密集型加工企業具，而對于高附加值企業來說，由于其固定成本高，所以它們面臨的風險更大，不愿意在這里扎根。

3 思考和評價

3.1 城市功能的供需平衡

在工業大院“拆除騰退”工作開展以前，以西紅門鎮為代表的城鄉接合部實際上承接了不少城市功能，比如人口居住、物流集散、垃圾分揀等。這里有兩點需要強調：第一，這些功能雖然在產業劃分上屬于低端層次，但是這些功能是城市運行所必需的；第二，這些低端服務功能隨著城區的擴張，會逐漸讓位于高端產業，不斷向外遷移，在城區外圍的一些區域重新聚集，再次形成了城市的區域洼地。如果只是對其簡單驅趕，城市功能的供給將不能滿足需求，供需平衡會被打破。因此，如何在符合城市布局與產業規劃的同時，使城市功能達到供需平衡是一個值得思考的問題。

3.2 低水平擴張不等于低收益

雖然工業大院呈現低水平擴張的狀態，但是不能把低水平擴張等同于各利益主體的低收益。現實情況是，在工業大院的發展歷程中，無論是當地政府、村集體和村民，還是用地企業、個體工商戶和外來務工人員，都獲得了穩定而可觀的收益。利益相關方各取所需、各得其所，從而固化了這一發展路徑。因此，工業大院“拆除騰退”是政府強意志的集中表現。如果政府部門沒有下決心對這一地區進行整改，可以預計這一高污染、高耗能的發展模式還將繼續持續一段時期。

3.3 路徑依賴的固化以及打破路徑依賴的方法

縱觀北京二十多年來“城中村”的發展歷史，在中心城區對外擴張的過程中，不斷催生出新的城中村，如上個世紀八、九十年代在三環與四環的“浙江村”和“新疆村”。它們在利益驅動下表現出相似的發展路徑：即隨著城市空間的擴張，在城區外圍形成了人口、產業上的集聚，而且產業的基本特點是勞動密集型、附加值低，環境臟亂差。從長期來看，這樣的產業形態會隨著城市的進一步擴張而逐漸消亡。工業大院的產生與發展同樣肇始于城市擴張，與“浙江村”和“新疆村”相比，工業大院在形態、路徑和模式上具有高度同質化。由此可見，在各方的利益驅動下城鄉接合部的發展存在路徑依賴，而且這種路徑依賴是固化的，即“低水平均衡”現象在一個地方消失以后會在其外圍重新上演，循環不止。如果政府在集體土地利用政策方面不做一些引導或調整，那么隨著城區的再次擴展，由于固化的路徑從而導致低水平擴張的故事將重新上演。

基于此，如何打破這種固化的路徑依賴，需要注意以下三點：第一，因地制宜，統籌利用集體建設用地，為促進產業轉型升級開辟新路徑。村級自主開發，既不符合產業結構的發展規律，也不符合人民群眾在發展過程中的長遠利益，而區域統籌有助于產業發展整體謀劃，促進規劃合理化、布局科學化，實現產業優化升級與整體提升，并優先保障當地居民的利益。第二，加快推動京津冀協同發展，消除要素在城鄉之間、區域之間市場化配置的體制機制性障礙，讓要素充分、均衡、自由的流動，給更多人以發展機會和發展空間。第三，政府應提供多元化的就業幫扶服務，組織大型企業對失去生計的勞動力進行招募，促進勞動力市場上供給方和需求方的有效對接，確保社會穩定不出問題。

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