永久基本農田占用現狀及整改措施建議

林勇剛 羅卓 左松

[摘要]永久基本農田劃定工作已經全面完成，劃定效果總體良好，特殊保護取得積極成效。但是根據土地資源全天候遙感監測成果，各地也存在疑似建設占用永久基本農田情況。以重慶市為例，基于土地資源全天候遙感監測第一期、第二期監測成果，梳理總結目前永久基本農田占用現狀，并針對性地提出整改措施和政策建議，為鞏固、完善和提高永久基本農田特殊保護提供參考。

[關鍵詞]永久基本農田；全天候遙感監測；恢復原狀；補劃整改

[中圖分類號]S27 [文獻標識碼]A

按照黨中央、國務院關于嚴格耕地保護，全面劃定永久基本農田并實行特殊保護的決策部署，國土資源部、國家農業部緊密配合、周密部署，各地黨委政府精心組織、扎實推進，截至2017年6月底，全國有劃定任務的2887個縣級行政區全部落到具體地塊、明確保護責任、補齊標志界樁、建成信息表冊、實現上圖入庫，劃定成果100%通過省級驗收，成果數據庫100%通過質檢復核，特殊保護取得積極成效。但是，劃定永久基本農田是基礎工作，要注重鞏固、完善、提高。國土資源部明確提出要進一步提高認識，加快成果集成和應用，完善特殊保護政策措施，要求繼續做好前期專項督察中發現的問題圖斑后續整改落實工作。根據2017年度土地資源全天候遙感監測第一期、第二期監測成果與永久基本農田劃定成果數據庫套合顯示，全國永久基本農田劃定效果總體良好，但也存在疑似建設占用永久基本農田情況。該文以重慶市為例，基于土地資源全天候遙感監測第一期、第二期監測成果，梳理總結目前永久基本農田存在的占用問題，并針對性的提出整改措施和政策建議，為鞏固、完善和提高永久基本農田特殊保護提供參考。

1 永久基本農田占用現狀

1.1 占用總面積和比例不大

通過將國家下發的監測成果與全市永久基本農田數據庫、2016年土地利用現狀數據庫、遙感監測影像進行套合比對，并經各區縣外業核實、比對，重慶市存在占用永久基本農田面積580hm2，約占全市永久基本農田劃定總量的0.04%。其中占用城市周邊永久基本農田86.67hm2，約占全市城市周邊永久基本農田劃定總量的0.57%。

1.2 占用面積與永久基本農田劃定總量密切相關

按照重慶五大功能分區，城市發展新區的永久基本農田劃定面積最大，占全市永久基本農田劃定總量的43.7%，此次其永久基本農田占用面積也是最大，占全市永久基本農田占用總面積的44.5%。然后依次為渝東北生態涵養發展區、渝東南生態保護區和主城區（包括都市功能核心區和都市功能拓展區，下同），分別占全市占用總面積的27.5%、22.4%和5.6%。進一步分析各區占用面積與其永久基本農田劃定總量的關系，發現各區占用面積比例基本一致，除渝東北生態涵養發展區占用面積比例為0.03%外，城市發展新區、渝東南生態保護區和主城區占用面積比例均為0.04%。

1.3 占用類型

占用類型以農用地為主，其中又以臨時用地、農村道路、公路、其他建設用地和設施農用地和占用面積比例較大。據統計，重慶市永久基本農田占用以農用地為主，占用面積比例為73.7%，建設占用面積比例僅為26.3%。具體的占用類型細分為9類（詳見表1），占用面積比例較大的有：臨時用地26.5%、農村道路25.0%、公路12.0%、其他建設用地（倉儲用地、經營用房、水工建筑、地災治理、礦山開發等）10.7%、設施農用地9.8%、其他農用地（推平未建、蔬菜大棚等）9.3%。

1.4 永久基本農田占用問題

受經濟發展水平和功能定位不同的影響，區域間的永久基本農田占用問題不盡相同。主城區作為全市的城市經濟中心和人口聚集區，其外圍的農村地區承擔著打造城郊休閑旅游綜合體的重任，推進文旅農融合發展勢在必行，由基礎設施升級、民俗開發、景點建設、觀光農業打造等導致的永久基本農田占用問題，重點以農村道路、其他建設用地（倉儲用地、經營用房、水工建筑、地災治理、礦山開發等）、臨時用地、設施農用地、坑塘水面和其他農用地（推平未建、蔬菜大棚等）為主（詳見表2）。城市發展新區是全市未來工業化城鎮化的主戰場、“四化”同步發展示范區，大型基礎設施建設和現代農業配套設施建設方興未艾，由此造成的永久基本農田占用問題，重點以臨時用地、公路、農村道路和其他建設用地為主。渝東北、渝東南地區是全市的生態保護屏障區和精準扶貧精準脫貧主戰場，需要在廣大的農村地區建設大量的基礎設施，扶持農業、助農增收，改變農村貧窮落后的面貌，由此帶來的永久基本農田占用問題就以農村道路、臨時用地、設施農用地、農房等為主。

2 整改措施

針對占用永久基本農田的主要類型，結合實際情況，分別采取可以恢復原狀和需要補劃整改兩類措施：

一是臨時用地。《土地管理法》規定，臨時用地按照合同約定的用途進行使用，不得修建永久性建筑物。用地單位已取得合法用地手續的，縣級國土主管部門要督促用地單位編制土地復墾方案，預存土地復墾費用，在項目結束后及時完成土地復墾，恢復耕地利用。用地單位沒有取得合法用地手續的，將立案查處。

二是設施農用地。設施農用地是農業產業化、規模化生產的產物，是為農業配套服務的，參照農用地管理。對通過審批的設施農用地，建議按照是否破壞耕作層進行分類管理，對設施化種植等利用土壤培育功能的、耕地上搭建簡易大棚的不進行變更；但對利用土地承載功能的設施化養殖及各類項目的附屬設施用地，要納入年度變更范圍，并補劃數量相等、質量相當的永久基本農田。未通過審核或者以設施農用地名義修建其他設施、超標準修建的，堅決予以查處，限期拆除還耕。

三是農村道路。農村道路在丘陵山區承擔著重要的農業生產物資運輸和生活出行功能，我們的農村土地整治項目每年都要新修（改擴建）大量的田間道和生產路，其寬度均小于6m，屬于農用地范疇，建議先納入年度土地變更調查據實變更，再補劃數量相等、質量相當的永久基本農田。部分功能單一、輻射效應不強的農村道路，建議要求拆除，恢復被占用基本農田的原狀。

四是公路用地。在劃定之前已經取得用地審批的，屬于誤劃，建議將被占用基本農田劃出，并等量補劃同質基本農田。在劃定之后新建公路，且未取得用地批復的，建議依法立案查處，并督促復耕。

五是農民自行建房。農民自行建房的，鑒于拆遷難度較大，建議在給予經濟處罰的同時，等量等質補劃永久基本農田。此外，縣級國土主管部門要加大政策宣講力度，正確引導農民在土地利用總體規劃確定的區域選址建房，嚴格農村宅基地審批，減少農房占用基本農田現象發生。

六是坑塘水面。未進行大面積硬化，耕作層沒有被破壞，仍然具備水生農作物生長條件的，建議保留現狀。反之，嚴格要求復耕恢復原狀，占用水田的還應按照新增水田墾造標準完善相關配套設施，保證水田功能完全恢復。部分確實承擔重要農業灌溉或人飲功能的水源，建議納入年度土地變更調查據實變更，再等量補劃同質基本農田。

七是林地園地。耕作層沒有被破壞，屬于可調整林地、園地范疇，建議保留現狀。反之，納入年度土地變更調查據實變更，再等量補劃同質基本農田。

八是其他。現狀是推平未建、蔬菜大棚等，屬于農用地范疇，建議保留現狀。現狀是倉儲用地、水工建筑、地災治理工程、礦山開發附屬用房等，建議納入年度土地變更調查據實變更，再等量補劃同質基本農田。現狀是經營用房、地災治理工程、礦山開發附屬用房等，或者明確為違法建設用地的，建議依法立案查處，并督促復耕。

經核實分析，全市可以恢復原狀的永久基本農田占用面積為340hm2，占58.6%；需要補劃整改的的永久基本農田占用面積為240hm2，占41.4%。各重點占用類型采取的整改措施對比情況如圖1所示。

3 政策建議

3.1 下放涉農項目審批

鑒于永久基本農田占用以農用地為主的實際情況，尤其是村級公共設施、鄉村旅游設施、農業生產設施用地需求越來越大，為貫徹落實鄉村振興戰略，支持“三農”發展，精準扶貧精準脫貧，建議國土資源部下放涉農項目用地審批權限至省級國土資源部門，并明確審批程序。

3.2 建立數據更新標準

永久基本農田數據庫備案后，如何更新維護永久基本農田庫，保持數據的現勢性，是急需解決的主要問題，建議國家層面出臺永久基本農田數據更新維護政策要求和相關技術標準。

3.3 開展重點監測監管

地方國土主管部門應根據轄區內的經濟發展水平和功能定位特點，有針對性的選擇重點監測類型和項目，加強日常巡查力度，將有限的人力物力集中在關鍵問題上，提高違法建設占用基本農田的監管成效，保障鞏固、完善和提高永久基本農田特殊保護效果。

3.4 落實土地復墾

當前永久基本農田占用以農用地為主，特別是臨時用地、農村道路和設施農用地占用問題尤其突出，按照要求主要是采取恢復原狀的整改措施，土地復墾能否落實和落實好將直接決定恢復利用效果。地方國土主管部門不但要督促用地單位（業主單位）編制土地復墾方案，預存土地復墾費用，在項目結束后及時完成土地復墾，而且要嚴格過程監管，嚴把質量驗收關，確保永久基本農田數量質量生態均不降低。

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