整體性治理視角下廣西鄉村扶貧發展研究

王天鴿

[摘要]在社會經濟發展迅速的背景下，我國鄉村扶貧工作取得了舉世矚目的成果，在我國人民達到整體小康水平的同時，貧困人口大量減少，但貧困地區發展滯后的形勢仍然嚴峻。廣西地處我國南部，面朝北部灣經濟區，少數民族集聚，擁有豐富的自然資源。從廣西L縣扶貧調研出發，分析廣西鄉村扶貧發展現狀及其存在的問題，利用整體性治理理論，從整合概念出發，對如何協調規劃、整合人力資源、改變組織機制三方面探討了扶貧發展的可能性，以期對廣西鄉村扶貧發展獲得輔助作用。

[關鍵詞]鄉村扶貧；整體性治理；廣西

[中圖分類號]F323.8 [文獻標識碼]A

1 研究背景

鄉村扶貧研究是公共管理學的一部分，目前我們理解的“貧困”主要指物質層面的匱乏與經濟學意義上的收入較低。根據國家統計局《中國城鎮居民貧困問題研究》課題組和《中國農村貧困標準》課題組對貧困的界定是：“貧困是指物質生活困難，即一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可接受的最低標準。他們缺乏某些必要的生活資料和服務，生活處于困難境地。”對于“貧困”概念的界定決定了我們當前所討論的“扶貧”即指改善貧困人口貧困現狀，幫助其提高生活水平。

眾所周知，農村是我國貧困人口主要集中區，因我國長期經濟發展水平偏低、農村貧困面較大的事實，因此我國政府自改革開放以來長期實施開放式扶貧方針以改善鄉村扶貧現狀，展開鄉村扶貧也是中國減貧行動最重要的環節之一。經多年發展，當前我國在保持貧困人口數量繼續減少的基礎上，下一步的開發重點聚焦于如何提高貧困地區的基礎設施建設及相對應的社會服務水平。

廣西地處我國華南地區，地接廣東、湖南、貴州、云南，廣西壯族自治區有壯、瑤、苗等多個少數民族聚集，少數民族總人數高居全國首位，其貧困農村在地域分布上較全國其他地區而言具有明顯的集群性特征，地區整體生活環境較差、受教育水平低于全國平均，且受地理條件制約，造成廣西脫貧難度高，容易造成因病或因災返貧。

整體性治理是針對原本新公共管理所產生的弊端而提出的新型公共管理模式，以貫徹整合的方式使政府目標與手段之間能得到共同提升從而滿足群眾在不同領域、層級的治理需求。在廣西農村扶貧治理過程中，因其地域集聚性特點突出，因此當地貧困人口在文化、政治等方面具有較多共性，為運用整體性治理來輔助其鄉村扶貧提供了契機。

2 廣西L縣鄉村扶貧發展之困境

2.1 行政管理成本消耗較大

現階段扶貧是政府的主要職能和主要工作目標之一，政府行為的得失是反貧困成功的關鍵因素。經走訪調查發現，廣西L縣多個鄉鎮都出現扶貧問題的碎片化，不光包括各鄉鎮在扶貧產業建設上欠缺協作，也包括從村到鎮到縣各級政府間除遵循國家制定的扶貧政策外，缺乏統一規劃管理。在L縣的各鄉村，大多只有一些基礎性的扶貧目標及要求，具體鄉村的扶貧策略都有一定程度上的差異，由此造成上級政府需大量精力完成統籌協調工作。

再者，由于扶貧從上級政府下發到各鄉村的管理體制條塊分割較為顯著，由于各條塊信息不對稱以及項目的重復性，以及在扶貧工作中較易出現因資金的分散出現資金挪用、維持政策連續性等問題也將使行政管理成本大量增加。

2.2 人力資本嚴重欠缺

在調查走訪中發現，大量鄉村都存在人力資本的不足，不僅體現在擁有農業、漁業等方面專業人才的不足，還體現在基礎勞動力的短缺。加之各鄉村的自我造血能力不足，相對于留村發展，本村凡是有能力的青年人都更偏向于外出務工以獲取更多酬勞。

在此種情況下，盡管廣西政府采取“鳳還巢”等當地人才返鄉扶持項目取得了一定效果，但對于較大的人才缺口面前還是難以滿足，并且在人力資本方面，人數基礎也不夠，所謂人心齊泰山移，如若連本村人都不愿意留在本村發展，談何引進外來人員。從管理學的內外部招聘來看，本組織內部人員更熟悉本村實際情況，在教育、經濟較落后的地區而言，熟悉的人更能依靠原有人際關系完成工作。

2.3 產業開發扶貧私人化

L縣政府在扶貧過程中，多引導農民進行該地區特色產業種植，如水稻、番石榴、荔枝或桂花魚加水稻的復合式農業養殖等以實現扶貧目標。但在調研過程中發現，由于鄉村勞動的流失以及財力的欠缺，在實際操作中為達成扶貧的要求，多實行外包化運作以吸引外來資金引入。對鄉村分布不集中的地區，一些小型農業的發展若不需要大筆資金投入，當地鄉村也采用私人承包的方式。

對于上述方式，在走訪過程中，多地村民表示由于私人承包，因此造成沒有技術支持、沒有銷售渠道等情況，并且由于信息不對稱，在發現投資機會與經濟效益后，不少土地在承包流轉過程中會受到村民的阻攔。這種產業承包形式在一定程度上其實帶來的事權力尋租，使政策資源不能達到預期效益，也從一定程度上造成社會不公。

3 整體性治理視角下廣西鄉村扶貧問題解決之道

3.1 依托軸線以協調規劃

廣西因地處中國南部、面朝北部灣經濟區，與廣東、湖南等省及越南接鄰，同時因其亞熱帶季風氣候特征顯著，因此具有海洋資源、礦產資源豐富，農林牧漁業資源優厚的自然優勢。在整體性治理背景下實行地區扶貧，可采用整體性規劃的方式，將地區內依據交通、水域要道，將各鄉村情況了解透徹后，進行特色區域劃分，例如M村期望以花卉園藝觀賞作為特色生態鄉村旅游扶貧產業，而在同一條省道上的X村因其擁有一條水域狀況良好的河流期望將其開發作為水上樂園項目發展，在這種交通聯系便捷情況下，可將兩村建立聯系，形成一日游規劃，設計規劃；再如L縣F地以硒土資源著稱，加之與多所高校及科研機構保持農業規劃開發上的聯系，在進行中心——軸線規劃中，可以F地作為中心，將臨近鄉村統一規劃，將效益帶到周邊村莊。

3.2 資源統籌以共享人才

在整體性治理理論中最重要的就是整合，針對L縣鄉村扶貧過程中出現的私人化及人力資本不足的問題，就更應在扶貧過程中注重對不同產業的資源整合，包括物資資源和人力資源兩者。目前在國內采用較多的兩種產業整合模式包括園區集中、專業合作、股份制及龍頭帶動模式等多種，在農耕產業方面分析各鄉村實際可使用的農業用地面積及土質情況，采用專業合作模式，將農業產品等在合作社+農戶的基礎上將公司與基地兩者融入，將組織化程度較低的農業生產集合后提高市場競爭力。同時，在專業合作模式下，可采取地方或集團定向培養人才下派到各鄉村進行定期走訪，將更新的農業技術推廣到村民手中。

3.3 整合機制以培養動力

在廣西L縣扶貧治理發展中，各鄉村人、物、財等多方資源，尤其是資金呈現顯著分散化，也由于貧困縣的經濟發展程度較落后，導致基于信息技術運用層面的整體性治理難以實施，在扶貧發展過程中可建立以整合為重心的組織機制，以電子化政府的模式，自下而上的廣泛收集民眾需求，并在產業私人化、資金流通領域，由民眾組成輿論監督力量，構建高效透明的陽光政府，以助更好地為扶貧發展獻力。

[參考文獻]

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