法治視野下的“五水共治”長效化問題探析

童麗玨 周伯煌

[摘要]近些年國家日益重視水污染防治，2012年以來，浙江省穩(wěn)步開展生態(tài)省建設，加大了水環(huán)境的保護力度，2013年在省委第十三屆四次全會作出了“五水共治”重大決策部署。作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的突破口，治水也有助于優(yōu)化環(huán)境惠及民生。幾年下來，治水成效顯著，但也存在一些問題，如何在法治視野下，將“五水共治”長效化值得探討。

[關鍵詞]法治；五水共治；長效化；河長制

[中圖分類號]D920.4 [文獻標識碼]A

十八大報告提出“五位一體”總布局，把生態(tài)文明提高到了與政治、經(jīng)濟、文化、社會相當?shù)母叨?，是綠色發(fā)展的重要組成部分，預示著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型正式進入新征程。十九大報告再次重申人與自然和諧的重要性，加快水污染防治，著力解決突出環(huán)境問題。浙江省提出的“五水共治”包括治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水，意在法治視野下探討“五水共治”的長效化問題，即落實政策的法治化。

1 開宗明義：“五水共治”提出的背景

中國是一個干旱缺水嚴重的國家。淡水資源約占地球淡水總量的6%，位居世界第4，但是基于龐大的人口基數(shù)，人均水資源占有量僅為世界平均水平的1/4，名列全球121位，人均水資源極度貧乏。然而不可忽視的是在改革開放三十多年的高速發(fā)展過程中，人們物質(zhì)生活水平得到顯著提高的同時，依然存在浪費水資源的現(xiàn)象，更令人擔憂的是水環(huán)境因受到污染而持續(xù)惡化、水體的富營養(yǎng)化日益加劇。

2013年2月，浙江杭州毛源昌眼鏡有限公司董事長金增敏在社交媒體上稱，“浙江省瑞安市仙降街道一河流污染非常嚴重，污水直排河道。居民癌癥比例很高，當?shù)丨h(huán)保局長敢在河里游泳20分鐘我拿出20萬。”新聞一出引起轟動，成為微博熱點話題。此后不少地方的環(huán)保負責人也被公眾“熱情相邀”下河暢游污染水域。

2013年3月，黃浦江松江段水域出現(xiàn)了大量的漂浮死豬?！包S浦江死豬事件”引起社會大眾的高度關注，有關部門根據(jù)豬耳標識調(diào)查、取證，確認大多數(shù)漂浮死豬來自于黃浦江上游的浙江嘉興（江浙滬地區(qū)第一養(yǎng)豬大市），處于輿論風口浪尖的禾城嘉興不得不進行反思。

2013年9月，在出席哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學時，習總書記發(fā)表演講指出，“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！边@是習近平同志對“兩山”理論進行的最全面、最經(jīng)典的論述，是習總書記以“兩山論”為核心的生態(tài)文明觀的確立，是走向生態(tài)文明新時代的精神旗幟和建設美麗中國的科學指南。

正是在環(huán)境問題凸顯，中央高度重視的背景下，浙江適時地推行了“五水共治”政策。去年浙江省第十四次黨代會提出“天更藍、地更凈、水更清、空氣更清新、城鄉(xiāng)更美麗”的目標。

2 實證考量：“五水共治”的實施現(xiàn)狀

自十八大以來，浙江為可持續(xù)綠色發(fā)展而出臺“五水共治”，以強有力的“治水”行動倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，轉(zhuǎn)變粗放型的經(jīng)濟增長模式，確保社會健康發(fā)展，同時實現(xiàn)生態(tài)效益。

“五水共治”分三步：2014～2016三年解決突出問題；2014～2018五年基本解決問題；2014～2020七年基本不出問題。在治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水五方面，構建完整的邏輯體系，協(xié)調(diào)好重點突破和整體推進之間的關系，治污水視為“五水共治”最迫切的任務，只有抓住這個突破口，才能整體聯(lián)動促進治理成效，形成治水合力。

2.1 跨域合作模式

浙江河網(wǎng)密集，一水分隔兩地的情況較為常見，出現(xiàn)相關政府之間協(xié)調(diào)不暢，推進治水工作就會遇阻。早在2001年因環(huán)境問題引發(fā)的江浙邊界沉船封航（群體性）事件之后，浙江便著手改革流域內(nèi)上下游地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法機構，實施跨區(qū)域水環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治行動，開展流域突發(fā)事件的應急聯(lián)動演練，加強地方政府治水之間的溝通、協(xié)調(diào)、合作。為開展“五水共治”工作，真正形成多部門聯(lián)合治理機制，浙江省專門成立了由省委書記、省長任治水工作領導小組長，六位副省級干部任副組長，聯(lián)合三十一家省級部門作為成員單位的治水領導機構。

2.2 “河長制”的建立

目前，浙江已經(jīng)在全省構筑涵蓋面較廣的分級式“河長制”，同時輔之以“河道警長制”，并將兩者有機統(tǒng)一起來實現(xiàn)雙配套，有利于民間河長與政府河長雙向的良性互動，構建縱橫交叉的責任體系，完善了治水的制度保障。當前，從省市到縣鄉(xiāng)已經(jīng)全面建立了“河長制”，省一級領導干部直接擔任具體河流的河長，各地方轄區(qū)范圍內(nèi)確保每一條河流，每一個河段均有河長負責。根據(jù)官方統(tǒng)計并披露的權威消息可知，浙江省現(xiàn)有6名省級河長、199名市級河長、2688名縣級河長和16417名鄉(xiāng)鎮(zhèn)級河長。

2.3 技術治水

為更好治理河道污染頑疾及監(jiān)管當中的碎片化問題，浙江開發(fā)了河長制管理信息系統(tǒng)，建立健全河道電子檔案，實時記錄河道治理信息。此外，在穩(wěn)步推進“五水共治”的背后，由領域內(nèi)的專家技術團隊為主干，積極組織專業(yè)人士奔赴省內(nèi)基層開展“點對點”的服務，為一線治水提供專業(yè)知識和先進技術。通過各方多年不懈的努力，綜合治理取得了良好的成效，整治共計6500多km的垃圾河，消滅黑臭河5100多km，清除了‘黑、臭、臟的感官視覺污染。2016年的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，浙江221個省控斷面Ⅲ類水以上占76.9%，比2013年提高13.1個百分點，劣Ⅴ類水斷面占2.7%，比2013年減少9.5個百分點。

3 桎梏明析：“五水共治”過程中出現(xiàn)的問題

3.1 上級行政機關介入過度

實行中央集權的大一統(tǒng)行政管理模式是我國歷來的傳統(tǒng)，從縱向?qū)用婵矗醒肱c地方的關系仍是中央政府通過行政命令、組織人事、投資審批、政府編制等方式有效控制地方政府的行為?！拔逅仓巍敝饕怯墒≌鲗苿樱陨隙轮鸺夐_展，合作治理的政治邏輯凸顯，開展方式上以集中整治、專項治理等行政命令為主，因此運動式治理色彩較為濃厚。運動式治理具有得天獨厚的優(yōu)勢，即社會主義的優(yōu)越性，憑借強有力的政治動員、組織化的調(diào)控和目標責任制等手段，可以在相對較短時間范圍內(nèi)積聚力量，有針對性地著重處置某些形勢危急的社會問題。運動式治理依循“強政府—弱社會”的行動邏輯，雖然在治理初期會有計劃、有目的地動員群眾廣泛參與，然而就主觀能動性來說，有相當一部分當事主體在情感上并非出于自愿而更多的是被動式參與，這種非自發(fā)性的行為，在治水的中后期，不論是參與的主要當事方亦或是廣大群眾，其是否具備可持續(xù)性尚待時間來檢驗。

3.2 “河長制”的不足

不論中央還是地方，在推廣“河長制”議題上政府大力支持，不可否認“河長制”是解決復雜水污染問題、保護河流生態(tài)環(huán)境的制度創(chuàng)新，有助于保障國家水資源安全。然而在全面推進依法治國的大背景下，就構建國家法治體系而言，尚有不少非法治性的因素存在，“河長制”的先天不足就在于該制度從創(chuàng)設之處，就未構建于現(xiàn)有的法律框架體系下，造成制度構建的法律依據(jù)欠缺；沒有真正遵循、貫徹、落實有權力就有救濟的法的理念，“河長制”在具體實踐中不可避免地對個體公民的權利保護不足；落實過程中存在部分人治情形，缺乏長效保障。

3.3 公權力的強勢

法治對政府權力的制約，意味著公權力機關不僅將法律作為行政的手段，自身更要帶頭遵法守法。在法治理論層面，法律應當優(yōu)先于行政以及經(jīng)濟手段。但在地方治理過程中，實際往往是行政高于經(jīng)濟和法律。這背后有著深刻的現(xiàn)實背景：社會主義中國，黨的意志是不可忽視的重要因素，黨委發(fā)揮著統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方利益的功能，加之經(jīng)歷過社會主義計劃經(jīng)濟的歷史，使得當下政府行政權力的運用能整合各方力量，用來克服經(jīng)濟市場的失靈以及應對法律的滯后性。隨著經(jīng)濟高速發(fā)展，社會變化日新月異，利益結構不斷調(diào)整，社會矛盾愈發(fā)地突出，經(jīng)濟和法律途徑在解決新型社會矛盾方面往往力不從心，這也間接促成了對政府公權力的客觀需求。

4 對策回應：法治視野下“五水共治”長效性的

路徑

4.1 構建復合型治理模式

遵循依法行政的原則，構建法治化的整體治理模式是必經(jīng)之路，這是一種既注重“內(nèi)合”，又注重“外聯(lián)”的治理模式。治理的整體性離不開公權力內(nèi)部上下級政府、同級政府、政府內(nèi)各職能部門之間的整合聯(lián)動；對外，整體性治理強調(diào)政府與社會第三方之間的合作共治。面對多元治理主體并存的后工業(yè)化時代，需要建構一種合作治理模式。?？怂拐J為，整合是通過確立共同的組織結構和合并在一起的專業(yè)實踐來貫徹這些想法。如上文所述，浙江省推進“五水共治”其實也是各個地方之間利益的博弈，正是因為治水中存在邊界的模糊性、職責的交叉性、利益的沖突性等狀況，因此有必要在行政內(nèi)部，適時地調(diào)整當前過于嚴苛的上下級行政關系，簡化治水程序，鼓勵權力下放，增強基層治水的自主能動性；對外，搭建長效的組織合作載體，對治理主體及治理方式進行整合，構建更主動靈活的復合型治理模式，確保合作治理能夠可持續(xù)。

4.2 完善“河長制”的法治化

當代中國要實現(xiàn)依法治國方略離不開社會治理的現(xiàn)代化，歸根結底在于依法實現(xiàn)社會治理的規(guī)范化和程序化。通過基層實踐探索而逐步確立的“河長制”是適用我國國情的、高效治理水污染的管理制度，雖然其設立依據(jù)的行政性大于法治性，但其設立目的和設立效果是符合綠色發(fā)展、建設生態(tài)文明的要求，本質(zhì)上保護了水環(huán)境、維護了普通民眾的切身利益。因此，實現(xiàn)“河長制”的法治化當務之急是要在立法層面予以確認和完善。地方政府可根據(jù)治水中取得的經(jīng)驗完善現(xiàn)有方案，依法提請地方人大予以認可，使得政府的紅頭文件向法律規(guī)范過渡；也可依據(jù)地方現(xiàn)實問題，提請、制定政府規(guī)章；亦或借助全國人大代表大會制度向全國人大提請制定關于“河長制”的法律。為達到行政效益最大化的目的，地方政府甚至可以在法律允許的范圍內(nèi)引用《立法法》第九條的特別授權規(guī)定為“河長制”正名。

4.3 健全依法監(jiān)督機制

法治視野下，實現(xiàn)“五水共治”的長效化，依法監(jiān)督是制衡公權力濫用的有效實現(xiàn)形式。我國現(xiàn)行體制內(nèi)部，人大與檢察院是兩大最為有效的權力制約機關。人大通過其立法權、政府首腦的任免權、政府工作報告的審核權來規(guī)范政府行為。檢察部門則通過行使如抗訴、申訴受理權等檢察權對公權力的運行進行內(nèi)部監(jiān)督。長久以來檢察部門只能依法在刑事案件中行使國家公訴權，近些年來，有的檢察院大膽創(chuàng)新，嘗試坐上了行政“原告席”，創(chuàng)新性地涉足環(huán)境公益訴訟，社會反響熱烈，取得了不錯的成效。在大氣污染、水資源破壞、土地退化等方面，某些政府行為涉嫌違法、包庇、縱容污染企業(yè)，應當依法追究其法律責任，但受制于缺少適格的主體來起訴，最終不了了之。因此，作為監(jiān)督機構的檢察院，讓其發(fā)揮對行政權的監(jiān)督和制約，是檢察監(jiān)督的改革方向，從內(nèi)部糾正政府不擔當、不作為、亂作為的行政問題。

外部性分析，“五水共治”長效化也需要第三方力量的參與，社會輿論、公民個人以及各種非政府組織對公權力的監(jiān)督。各國的成功實踐也表明，社會輿論、公民個人以及非政府組織的監(jiān)督是世界的通行做法，是普遍適用的有效監(jiān)督形式。以非政府組織為代表的社會團體往往為弱勢群體的利益而發(fā)聲，以團體組織的公民力量協(xié)調(diào)與公權力之間的糾葛，能有效防止公權力的侵害并在權利受到侵害時團結受害人積極維權。公民個人通過檢舉、揭發(fā)違法行為的方式履行對公權力的監(jiān)督，并在其私權受到公權力侵害時，通過行政復議、行政訴訟實現(xiàn)對公權力的監(jiān)督。社會輿論主要依靠新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)等傳統(tǒng)媒介與新興媒體相結合的方式監(jiān)督。法律賦予新聞媒體以較大的監(jiān)督權，公民個人亦享有法律規(guī)定的必要監(jiān)督權，這些監(jiān)督不僅是權利，更是在法治社會中所不可或缺的一種社會責任。

[參考文獻]

[1] 張康之.合作治理是社會治理變革的歸宿[J].社會科學研究，2012（3）：35-42.

[2] 劉芳雄.治理現(xiàn)代化語境下“河長制”法治化問題探析[J].浙江學刊，2016（6）：120-123.

[3] 錢偉剛.地方政府治理的三重邏輯——以浦江治水為例[J].浙江社會科學，2016（7）：76-82.

[4] 張亮.依法行政的政策動力及其規(guī)范解釋——基于“五水共治”政策的分析[J].社會科學家，2016（8）：126-129.

[5] 夏寶龍.全面深化河長制把“五水共治”進行到底[J].中國水利，2017，（2）：8-9.

[6] 張鵬，郭金云.跨縣域公共服務合作治理的四重挑戰(zhàn)與行動邏輯——以浙江“五水共治”為例[J].東北大學學報（社會科學版），2017（5）：497-503.