土地征收中外公共利益理論、實踐對比研究

林瑞瑞 梁小亮 梁穎 陳鳴飛

[摘要]運用案例分析法，以中外對比切入，對公共利益的理論、實踐問題進行分析。在對公共利益進行概念界定和理論分析的基礎(chǔ)上，通過對“收費高速公路征收一定是公共利益嗎”以及“經(jīng)濟開發(fā)一定不是公共利益嗎”兩個關(guān)鍵問題進行深入探討，并從政策層面提出未來公共利益界定的初步思路。得出公共利益界定應(yīng)遵循“概括性語言界定”、“肯定和否定非窮盡列舉”和“法律未涉及的征收如何確定是否為公共利益”三步并進；同時完善現(xiàn)有機關(guān)設(shè)置，引導司法機關(guān)跳出行政機關(guān)管轄范圍，真正體現(xiàn)公共利益；以公共利益準確界定為前提，引導征地制度改革。

[關(guān)鍵詞]公共利益；收費公路；經(jīng)濟開發(fā)；中外對比

[中圖分類號]F321 [文獻標識碼]A

1 研究背景

城市化、工業(yè)化進程的逐步推進，必然需要大量的建設(shè)用地。而以“公共利益”為目的的征地拆遷成了獲取建設(shè)用地的主要途徑，使得“公共利益”這一概念逐漸被人熟識，并引發(fā)熱議。由于“公共利益”概念的模糊界定，使得以公共利益之名征地進行商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象屢見不鮮，乃至引發(fā)“被上樓”等尖銳矛盾。目前，國內(nèi)外學者對“公共利益”的研究包羅萬象，主要集中在概念界定、問題分析以及改革方向等方面。但系統(tǒng)考察“公共利益”理論、實踐問題，并將其與國外進行比較研究，尚缺乏較為深入的探討。因此，本文通過文獻及相關(guān)案例資料的搜集，在對“公共利益”進行理論探討的基礎(chǔ)上，選取“公共利益”實踐中較典型的問題進行中外對比分析，以期為科學、有效地管理土地提供一定的參考依據(jù)。

2 公共利益的理論探討

2.1 “公共利益”概念界定

根據(jù)《辭?！返慕忉專肮妗笔侵腹驳睦妫ǘ嘀感l(wèi)生、救濟等群眾福利事業(yè)）；從詞源學角度考察，“公共利益”是由“公共”和“利益”構(gòu)成的偏正結(jié)構(gòu)，其中，“公共”是指屬于社會的、公有公用的，“利益”是指好處。

追本溯源，西方“公共利益”的觀念最早起源于古希臘。亞里士多德在他的著作《政治學》中提出，“一切社會團體建立的目的都是為了完成某種善業(yè)——所有人類的任何作為的本意都是在求取某一種善果。地位最高且包含最廣的社會團體所求的善業(yè)必定也是最高而最廣的，而這種至高而又含義廣闊的社會團體就叫做政治社團”。雖然亞里士多德沒有明確提出“公共利益”，但其提出的“善”已經(jīng)有所體現(xiàn)。在古代中國，諸如“仁政”、“天下兼相愛”、“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之”等思想均體現(xiàn)了統(tǒng)治者治國策略中實現(xiàn)國家最高利益的特點，也一定程度上體現(xiàn)了“公共利益”的思想。概括之，“公共利益”這一概念源遠流長，并演變到現(xiàn)在的以法律形式加以規(guī)定的狀態(tài)。

從我國立法來看，《憲法》和《物權(quán)法》等均有涉及“公共利益”的條款。如《憲法》第10條，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償”；《憲法》第13條，“國家為了公共利益的需要，可以按照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”；《物權(quán)法》第7條，“物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益”；《物權(quán)法》第42條，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”；《物權(quán)法》第148條，“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補償，并退還相應(yīng)的出讓金”。具體到土地征收或房屋拆遷，《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》也均對此有所規(guī)定，如《土地管理法》第2條，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”；《城市房地產(chǎn)管理法》第6條，“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償”。

其他各國也均對“公共利益”進行了一系列規(guī)定。美國憲法第五修正案規(guī)定，“未經(jīng)公平賠償，不得將私人財產(chǎn)充作公用（Nor shall private property be taken for public use without just compensation）”；第十四修正案則將約束力擴大到州政府，規(guī)定，“未經(jīng)正當程序，任何州不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)（No shall any state deprive any person of life， liberty and property without due process of law）”；英國1973年的《土地賠償法》（Land Compensation Act）規(guī)定了公共工程的范圍（The public works mentioned in subsection（1） above are any highway；（2）any aerodrome；（3）and any works or land（not being a highway or aerodrome） provided or used in the exercise of statutory powers）；日本《憲法》第29條第2款中規(guī)定，“只有在支付補償后，私人財產(chǎn)才能由于公共使用被取得（Private property may be taken for public use upon just compensation therefore）”；澳大利亞《憲法》第51條xxxi款中規(guī)定，“公共目的是指議會有權(quán)以制定法律的形式實現(xiàn)的目的，包括國土范圍內(nèi)的土地以及有關(guān)的其他目的（Public purpose means a purpose in respect of which the Parliament has power to make laws and includes，in relation to land in a Territory，any purpose in relation to the Territory）”。

綜上可知，我國關(guān)于“公共利益”的規(guī)定散落在各個法律法規(guī)中，有些國則有專門的法律或者條例對其進行規(guī)定，并進一步規(guī)定了“公共利益”范圍。

2.2 “公共利益”界定的困境

關(guān)于“公共”概念，目前學術(shù)界就有包括“數(shù)量說”、“地域說”、“正義說”和“開放說”等四種代表性觀點；關(guān)于“利益”概念，則有包括“欲望說”、“客觀說”、“主客觀統(tǒng)一說”和“關(guān)系說”等。由此可看出由于“公共”和“利益”的含義多樣性，使得“公共利益”概念的準確界定成為一個難題。

同時，由于語言自身的局限性（有限性、模糊性和語境性），以及“公共利益”與“集體利益”、“社會利益”和“國家利益”等相關(guān)概念存在交叉，極易發(fā)生混淆，更增加了界定的難度。而且，諸如制度因素、體制因素、文化因素等外部條件也增加了“公共利益”概念界定的難度。

2.3 土地征收中的“公共利益”

從“公共利益”的特性可知，靠個人之間的直接交易解決公共物品的供給問題，由于交易成本太高而得不償失，往往會導致市場失效的結(jié)果。而且如果政府沒有“公共利益”的土地征收權(quán)，那么諸如鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)將無法有效開展，從而阻礙社會經(jīng)濟發(fā)展。所以，“公共利益”是必然應(yīng)該存在的，而且應(yīng)由政府來提供“公共利益”產(chǎn)品。

但現(xiàn)實中“非公共利益”征地現(xiàn)象屢見不鮮，這一行為剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán)，給集體所有者帶來了損失。

隨著城市化、工業(yè)化進程的推進，用地單位對建設(shè)用地的需求量逐漸上升，導致用地需求增大。但是，由于我國城鄉(xiāng)二元土地制度的限制，集體土地無法入市流轉(zhuǎn)，只有為了“公共利益”才能動用征地權(quán)。而由于“公共利益”界定的模糊不清，假借“公共利益”之名商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象頻發(fā)，更有甚者開發(fā)商和地方政府組成利益集團，進行權(quán)力尋租，從而進一步損害了集體農(nóng)民的利益。由此可知，“非公共利益”征地導致集體農(nóng)民利益受到很大損失，更導致經(jīng)濟資源配置扭曲和社會福利的損失。而在我國，“公共利益”界定不清，打擦邊球現(xiàn)象普遍，有必要針對實踐中具體情況展開分析，從而指導“公共利益”的界定。

3 土地征收中“公共利益”的實證分析——以中美對比說明

3.1 中美兩國“公共利益”用地的征收

美國：在美國的法律體系中，將政府基于公共目的而強制征收土地的行為稱為土地征收（Eminent Domain或Condemnation）。美國的憲法和州法律都對土地征收做出了規(guī)定，各州的立法形式也不盡相同。美國憲法的兩大宗旨分別是建立民眾政府和保護私有財產(chǎn)，第五修正案和第十四修正案將土地征收的目的嚴格限定在“公共使用”上，對“公共使用”范圍有嚴格的界定，并按照被征地相鄰地區(qū)相同用途的土地市場價格予以補償。部分州也對政府的征地行為進行了規(guī)定，如伊利諾伊州的《憲法》規(guī)定，“根據(jù)法律，沒有公正的補償，私人財產(chǎn)不得因公共利益而被取得或毀壞。此種補償必須根據(jù)法律規(guī)定由陪審團確定（Private property shall not be taken or damaged for public use without just compensation as provided by law.Such compensation shall be determined by a jury as provided by law）”。其《土地征用法》中規(guī)定，“除以下所述公共利益外，征地機關(guān)不得行使征地權(quán)利以取得或毀壞不動產(chǎn)（In addition to all other limitations and requirements， a condemning authority may not take or damage property by the exercise of the power of eminent domain unless it is for a public use， as set forth in this Section）。美國對征地目的規(guī)定較為嚴格，且其征地補償奉行公平、合理補償?shù)脑瓌t。同時，關(guān)于公平補償?shù)慕缍ǎ枰ㄟ^評估，并經(jīng)雙方協(xié)商后認定，最終可由法院確定。由于美國法院是獨立于政府的機構(gòu)，因此對土地征收過程中的矛盾具有獨立判定與裁決的權(quán)利，維護了“公共使用”的征收目的，并能有效解決征地過程中的矛盾。

中國：縱觀《憲法》、《物權(quán)法》、《民法通則》、《民事訴訟法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等若干法律法規(guī)，其文本中均廣泛使用“公共利益”一詞，但基本上未對其具體的內(nèi)涵做出明確界定，而與之相關(guān)的司法判決也未曾給出過明晰的裁量標準。

3.2 高速公路征收后“收費”還是“公共利益”

美國是世界上高速公路發(fā)展最早、路網(wǎng)最發(fā)達的國家。在美國高速公路上開車很少看見收費站，即使偶爾遇到一些，費用也是很便宜。因此，美國的高速公路被稱為“Freeway”確有一定的道理。在美國的50個州中，設(shè)有高速公路收費站的，只有26個州的部分高速公路。這些州基本集中在美國東部，收費的公路大多是一些老舊的高速公路，收費金額也比較小，對駕駛者影響不大。而在美國西部和南部，基本上看不到收費站。

而在中國，高速公路收費站可謂是“五步一樓，十步一閣”，費用昂貴現(xiàn)象膨脹。究其原因，世界銀行在名為《中國的高速公路：連接公眾與市場，實現(xiàn)公平發(fā)展》的報告中給出了三點理由：其一，在高速公路建設(shè)投資中，政府投資的比例較低，貸款比例較大；其二，沒有實施全國統(tǒng)一的路費征收政策，沒能將高收益地區(qū)的通行費收入分配到低收益地區(qū)；其三，燃油稅這種國際上通行的也更具公平性的公路建設(shè)養(yǎng)護資金的籌集方式，仍然沒有實行。

回歸到本研究，高速公路征收后“收費”還屬于“公共利益”的范圍嗎？從概念界定出發(fā)，最開始高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施征收屬于“公共利益”范圍內(nèi)是毋庸置疑的。而且，對于諸如鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如果政府沒有征收權(quán)，那么此類建設(shè)可能會大大滯后，甚至根本不可能實現(xiàn)。具體到我國實際情況，由于高速公路建設(shè)貸款比例高，還貸壓力大，因此可認為還貸前的收費符合“公共利益”的要求。這一“收費”是為了加強全社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足人民出行便捷要求，符合“公共利益”不特定多數(shù)主體的利益要求。但還貸后仍存在的高速公路“收費高”、“亂收費”現(xiàn)象，表現(xiàn)為“公共利益”的弱勢化，即公共利益原則的實施主體沒有有效實施這一原則，造成公共利益的萎縮[7]。追究高速公路收費高、降價難的原因，主要是起監(jiān)管作用的地方政府“裁判員”、“運動員”的雙重身份使得其成為利益共享者，那么“公共利益”這一原則自然而然就會被忽視。同時，由于公眾參與的缺乏，更是導致“公共利益”難以落到實處。由此引申出“公共利益”該由誰監(jiān)督？這一問題將在后文討論。

3.3 經(jīng)濟開發(fā)一定不是“公共利益”

3.3.1 中美案例簡介。（1）美國新倫敦市征收案（Kelo v.City of New London）。2005年在美國最高法院（Supreme Court of the United States）判決的新倫敦市征收案主要是指利用土地征收權(quán)（eminent domain）將一塊私人土地征收，并將其交給另外一個私人機構(gòu)用于經(jīng)濟開發(fā)。這一征收將帶來3169個就業(yè)機會，以及年均120萬美元的稅收收入。同時，由于該案涉及到房屋拆遷，以Kelo為首的上訴人認為經(jīng)濟開發(fā)不符合“公共使用（public use）”的要求，并以此提起上訴，從而演化成一場憲法訴訟。這一訴訟的根本爭論點在于經(jīng)濟開發(fā)是否符合憲法第五修正案中的規(guī)定。最終，美國最高法院以5：4做出判決，認為以復興經(jīng)濟為目的的再開發(fā)計劃滿足美國憲法第五修正案關(guān)于“公共使用”的規(guī)定。

（2）重慶釘子戶。2007年4月2日，吳蘋夫婦與開發(fā)商達成一致，走出了堅守11天的房屋，至此，重慶“最牛釘子戶”的事件落下帷幕。這一事件之所以引起轟動，不僅僅是極具“劇場效應(yīng)”的高于地面17m而成為一座“孤島”的吳蘋夫婦的房子，更是由于“公共利益”與“公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯”的強烈對抗。吳蘋認為開發(fā)商的建設(shè)項目是一個商業(yè)項目，不符合“公共利益”的要求，進而指責政府有關(guān)部門與開發(fā)商勾結(jié)，指責法院司法不公；而九龍坡房管局則認為危舊房改造能改善當?shù)鼐用裆顥l件，同時也能提升城市形象，是在“公共利益”范圍內(nèi)的。

3.3.2 中美案例對比分析——經(jīng)濟開發(fā)是否符合“公共利益”？新倫敦市征收案之前，只有阿肯色州（Arkansas）、佛羅里達（Florida）、伊利諾伊（Illinois，）、肯塔基州（Kentucky）、緬因州（Maine）、蒙大拿（Montana）、南卡羅萊納州（South Carolina）和華盛頓（Washington）等8個州明文規(guī)定，禁止以經(jīng)濟發(fā)展為目的的土地征收權(quán)的使用。但自新倫敦市征收案后，2007年7月，42個州均通過改革現(xiàn)有立法回應(yīng)這一事件。其中，21個州明確限制以經(jīng)濟發(fā)展為目的的土地征收權(quán)的使用。由此可看出，雖然美國最高法院對“以經(jīng)濟開發(fā)為目的的征收是否滿足憲法關(guān)于公共使用的要求”這一問題予以肯定回答，但這一問題仍然存在很大的爭議，從而導致其余各州出臺規(guī)定以限制諸如“新倫敦市征收案”、的再發(fā)生。

具體到中國實際情況，重慶“最牛釘子戶”事件中所涉及的開發(fā)項目，如果僅以其附有各種公用設(shè)施，并能為當?shù)厝嗣裆詈彤數(shù)亟?jīng)濟帶來一定效益為標準判斷其符合“公共利益”的要求，則會給中國社會平穩(wěn)安定發(fā)展帶來沖擊。

這主要與兩國現(xiàn)有的征收制度存在很大的聯(lián)系。根據(jù)前述分析，美國的征地制度已經(jīng)在憲法之下發(fā)展得較為完善，而我國的“公共利益”征收仍存在較大的問題。特別是，我國土地征收中假借“公共利益”之名進行商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象屢見不鮮，進一步激化了政府、開發(fā)商、農(nóng)民三者之間的矛盾。由此可看出，在我國目前的國情下，完全放開“經(jīng)濟開發(fā)符合公共利益的要求”為時尚早。如若將其合法化，則會使得“公共利益”更加形如虛設(shè)。如果把經(jīng)濟發(fā)展都納入“公共利益”范圍，那么“經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”、“科技園區(qū)”也能使社會間接得益，則會使“公共利益”喪失其作為征收權(quán)限制的實質(zhì)意義。因此，將經(jīng)濟開發(fā)歸于“公共利益”范疇是不可行的。但這也并不代表所有的經(jīng)濟開發(fā)均不符合“公共利益”的要求。對于我國實際而言，如果某一區(qū)域亟待通過經(jīng)濟開發(fā)來改善當?shù)厝嗣裆睿瑫r該區(qū)域人民大力支持經(jīng)濟開發(fā)，而且補償問題也均得到妥善解決，那么這時的經(jīng)濟開發(fā)可以認為是符合“公共利益”的。由此總結(jié)可看出，目前我國不能簡單地肯定“經(jīng)濟開發(fā)是否符合公共利益”這一命題。

3.4 引發(fā)的進一步思考

3.4.1 “公共利益”由誰界定？根據(jù)中美案例對比分析，美國的新倫敦市征收案有關(guān)“公共使用”的界定是由立法機關(guān)（議會）決定，當發(fā)生糾紛時則由司法機關(guān)（法院）進行裁決。這里之所以采用立法機關(guān)而不是行政機關(guān)對“公共利益”進行界定，主要是由于立法機關(guān)的公益性質(zhì)。根據(jù)規(guī)定，美國每一州于參議院中均有兩位議員作為代表，而眾議院中則每州至少有一名議員，因此其相較于行政機關(guān)而言，較符合多數(shù)人的利益訴求。相應(yīng)地，在我國，相對于兼具“裁判員”和“運動員”雙重身份的政府而言，人民代表大會能更大程度得體現(xiàn)民主，從而使“公共利益”的界定更符合“公共”的涵義。

除此外，應(yīng)將公眾參與納入“公共利益”界定?！肮怖妗弊鳛楣餐娴囊环N，具有社會共享性的特征，因此，以聽證程序為中心的公眾能一定程度保障“公共利益”界定的全面性、科學性。

3.4.2 “公共利益”如何界定？通過理論和實證方面的分析，我們可以得出有關(guān)“公共利益”如何界定的幾點啟示：（1）“公共利益”主體的復數(shù)性、社會共享性。“公共利益”不是指單個人的利益，而是指不特定的多數(shù)人。如果“公共利益”具有排他性，且為特定的對象謀取私利，那么則排除在“公共利益”范圍外；（2）與私人利益的嚴格區(qū)分，“公共利益”的非商業(yè)性。“公共利益”征收的同時，可能會間接促進某些特定私人的利益；同時，還存在以“公共利益”名義推進私人利益實現(xiàn)的現(xiàn)象，即“公共利益”和“私人利益”常常是相互伴生的，因此應(yīng)加以嚴格區(qū)分。如上述案例分析中提到的，“經(jīng)濟開發(fā)是否一定不是公共利益”這一命題，如果純粹是商業(yè)性的經(jīng)濟開發(fā)，那么其必然不符合“公共利益”的要求，但是如果是出于舊城改造，提升當?shù)厝嗣裆钏?，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件等目的，則可認為是符合“公共利益”要求的；（3）“公共利益”的時序性。上述案例分析中提到的“收費”高速公路現(xiàn)象的“公共利益”呈現(xiàn)時序性的變化特征。因此，在“公共利益”界定中應(yīng)體現(xiàn)這一特點，才能保障界定的科學性。

3.4.3 “公共利益”由誰監(jiān)督？重慶“最牛釘子戶”案件中，該區(qū)法院一直處于尷尬的境地，先是被指司法不公維護開發(fā)商利益，后在裁決出臺后遲遲得不到執(zhí)行，同時責令強制拆除未果。那么，在“公共利益”征地前、征地中和征地后，由誰來維護乃至監(jiān)督“公共利益”呢？根據(jù)上述案例對比分析，美國的司法機關(guān)（法院）是獨立于行政機關(guān)存在的，因此能有效地對“公共利益”進行監(jiān)督。因此，應(yīng)理清司法機關(guān)的職能，并使法官任免不屬政府管轄范圍，從而有效實行監(jiān)督。

4 結(jié)論與討論

通過理論、實證分析可見，，因為“公共利益”概念的不確定性和抽象性，以及概念情況多變性，語言自身存在的局限性，我國“公共利益”并沒有準確的法律界定。因此，可在概括性語言界定基礎(chǔ)上，采用肯定和否定非窮盡列舉的方法明確規(guī)定“公共利益”包含和不包含的內(nèi)容，附兜底條款，清晰界定“公共利益”概念，同時，應(yīng)明確“如何確定為公共利益”的申請要求，對于實際管理中涉及到的沒在規(guī)定范圍內(nèi)的征地行為可以依申請要求進行判斷。此外，實際中發(fā)生的“公共利益”爭議的案例，應(yīng)及時采用法律形式加以規(guī)定，為之后管理工作提供借鑒。

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