關于農民專業合作社規范監管的法律分析

范長海

[摘要]在依法治國的大環境下，充分發揮法律的公平、明示、預防及矯正作用尤為關鍵。其法律作用的大小主要取決于立法和普法質量，特別是執法效力的大小。如果執法不嚴，違法不糾，再高質量并廣泛深入人心的法律，也是一紙空文。自2006年出臺并實施《中華人民共和國農民專業合作社法》以來，我國農民專業合作社戶數迅速成為全國戶數較多的行業之一， 2017年12月27日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議又通過了新修訂的《中華人民共和國農民專業合作社法》，立法和普法質量進一步得到提升，但在實際運行中，執法效力偏弱。部分監管部門監管工作松散，使部分農民專業合作社經濟長期處于不規范狀態。通過對農民專業合作社監管現狀、新《農民專業合作社法》和相關法律及缺陷的深入系統分析，提出加強農民專業合作社有效監管的系列法律依據、法律責任、日常監管和專項監管具體方法及監管證據妥善保存等建議，促進農民專業合作社健康快速發展。

[關鍵詞]農民專業合作；監管法律；監管效力

[中圖分類號]F321.42 [文獻標識碼]A

自2006年10月30日出臺《中華人民共和國農民專業合作社法》以來，我國農民專業合作社數量急劇上升，已成為全國戶數較多的行業，它在增加農民收入，加快新農村建設等方面起著不可替代的重要作用。按照“先發展，再規范”的思路，國家政府相關部門陸續實施了一系列扶持政策和管理制度，2017年12月27日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議又通過了新修訂的《中華人民共和國農民專業合作社法》（簡稱：新《農民專業合作社法》），新《農民專業合作社法》不僅豐富農民出資形式、取消同類產品限制，確立農民專業合作社聯合社的法律地位，還規定了農民專業合作社連續兩年未經營活動的吊銷其營業執照等嚴管措施，將會有效地遏止掛名套取扶持資金等行為，更有利于農民專業合作社健康快速發展。但在多年的實際運行中，已暴露出對農民專業合作社監管不力或監管依據不足等問題，導致部分農民專業合作社經濟長期處于不規范狀態，若不糾正或進行懲戒，可能會使這些合作社在無序競爭中走向衰敗或違法犯罪。為此，怎樣對農民專業合作社實施有效監管，促使惠民政策取得正效應是一個亟需研究的課題。本文通過對農民專業合作社監管現狀和監管相關法律依據及缺陷進行分析，提出加強規范監管建議。

1 監管存在的問題及原因

隨著國家對農民專業合作社經濟工作的大力推進，大多監管人員法治意識和服務意識都普遍得到了提高，能做到嚴格把關，依法管理。但還有少部分監管人員不熟悉《農民專業合作社法》和相關法律規范要求、責任心不夠強以及監管依據不足等原因，在實際工作中表現出諸多問題。

1.1 入社資金核實不足

按現行法律規定，申請辦理農民專業合作社時，不要求提供評估驗資證明，然而出資額多的被評為市級以上示范社的可能較大，隨之獲得財政扶持資金機會較多。由此，一些申請人隨意填寫出資清單，虛無夸大出資額，編造農民專業合作社章程等。審批或監管人員每月面對大量的申請人無依據，更無精力核實申請人實際出資數額。

1.2 項目審批把關不嚴

農民專業合作社獲取財政或銀行扶持資金或貸款，必須有配套的項目。對項目審批把關工作按類分別有財政、農業、畜牧、林業及供銷等多個部門負責，常出現項目審批把關不嚴問題。①審批項目可行性較差。這些審批部門具有一定的專業知識，但對申請的項目資料真實性及市場前景了解不夠，致使一些農民專業合作社登記多年項目不能正常運作。②重復審批項目。多個部門都在各自領域扶持農民專業合作社，部門之間未能實現審批項目信息共享。由此，個別農民專業合作社利用多種經營的優勢在多家重復申請項目，獲得了更多的扶持資金，很不利農民專業合作的均衡發展。

1.3 日常經營監管不力

在國家大力推進農民專業合作社快速發展之時，作為監管部門普遍存在“重服務、輕監督”的思想，在日常工作中放松監督管理。突出表現兩個方面：①對財政補助的扶持資金缺少全程監督，使個別資金被挪用被擠占，甚至形成資金損失。②對市場不規范經營行為缺少嚴格監督，使部分合同制定不夠合法，廣告發布不夠真實以及產品以次充好等問題長期存在，直接影響農民專業合作的信譽和社會形象。

1.4 組織督促檢查不多

農民專業合作社屬無主管無領導的經濟實體，經過多年的發展證明，單靠國家給予的扶持政策及自律是不夠的還需要相關監管部門依法督促嚴查，以加快農民專業合作規范化和市場化的進程。由于多家監管部門職能不一，人員分散，牽頭單位不明確等原因，相關的多家監管部門很少組織綜合檢查及懲處，單個監管部門日常忙于事務也缺少對所轄社進行專項檢查，及時發現和糾正違規問題，致使一些農民專業合作社游離到法律及市場規則之外，最終走向衰敗或犯罪。

2 日常監管的法律分析

新《農民專業合作社法》是監管部門監督檢查農民專業合作社的主要法律依據，與《農民專業合作社法》配套的有國務院第498號令《農民專業合作社登記管理條例》、財政部頒布的《農民專業合作社財務會計制度》及農業部辦公廳《關于加強農民專業合作社財務管理工作意見》，與《農民專業合作社法》相關的法律法規比較多，但從全程監管角度看主要運用以下法律規范。如：在申請登記環節，國務院第498號令《農民專業合作社登記管理條例》第二條規定：農民專業合作社的設立、變更和注銷，應當依辦理登記。申請辦理農民專業合作社登記，申請人應當對申請材料的真實性負責。第二十六條規定：提交虛假材料或者采取其他欺詐手段取得農民專業合作社登記的，由登記機關責令改正，情節嚴重的，撤銷農民專業合作社登記。第二十九條還規定了登記機關不按規定條件進行登記人員的責任。新《農民專業合作社法》第三十三條要求農民專業合作社內部設立監事會監督財務經營情況。在市場經營環節，新《農民專業合作社法》第六十五條規定：縣以上人民政府有關部門應當依法加強對財政補助資金使用情況的監督。同時，作為法人的農民專業合作社除一般性違法行為實行不罰款教育優先等特殊規定外，應遵守其他市場經營的法律規范。如：《中華人民共和國合同法》第一百一十一條規定：質量不符合約定的，應當按照當事人的約定承擔違約責任。《中華人民共和國稅收征收管理法》第六十四條規定：納稅人（農民專業合作社）不進行申報，不繳或少繳應納稅款的，由稅務機關追繳其不繳或少繳的稅款、滯納金，并處不繳或少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款。《中華人民共和國會計法》第四十三條規定偽造、變造會計憑證、會計賬簿，編造虛假財務會計報告，構成犯罪的，依法追究刑事責任。還如：《中華人民共和國反不正當競爭法》、《中華人民共和國廣告法》及《中華人民共和國消費者權益保護法》等都從不同角度對不合法、不真實及虛假詐騙行為實施嚴厲打擊，以維持公正良好的市場秩序，推動整體經濟和諧發展。在解散、破產或注銷環節，新《農民專業合作社法》第五十三條規定：農民專業合作社接受國家財政直接補助形成的財產，在解散、破產清算時，不得作為可分配剩余資產分配給成員，按財政部門有關規定執行。還有日常被吊銷營業執照時，相關部門要求：《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》規定：納稅人（農民專業合作社）被工商管理機關吊銷營業執照或被其他機關撤銷登記的，應當自營業執照被吊銷或被撤銷登記之日起15日內，向原稅務機關補繳應稅款，并申報辦理注銷稅務登記。然而，任何一部好的法律都需要在實際工作中不斷修正完善，新《農民專業合作社法》也如此，它在第二十條中明確了農民入社比例，但無規定農民出資比例，在不提供驗資報告或銀行交款單據的情況下，部分農民就是虛掛名而實際得不到收益。還有外部監管規定籠統無硬性要求，在實際工作中，大多財政、工商及稅務等未能將農民專業合作社列入重點檢查范圍，審計部門對于小型或小額扶持項目也顧及不了。

3 加強日常規范監管的建議

3.1 牢固樹立法治和證據意識

根據國家依法行政“十三五”規劃，核心仍是全面提高行政機關的依法行政能力。尤其是政府監管部門應具有運用法治思維和法治方式解決問題的能力，不論是日常管理，還是檢查工作都需要運用法治思維和法治方式，努力形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推進對農民專業合作社的監管工作。同時，增強監管證據意識。監管必須嚴格按照法定程序、方式和形式進行，并留下真實有效的監管證據，以此證明監管規范，有效防止亂作為。

3.2 嚴把資金和項目登記關

農民專業合作社登記時，成員出資額和生產經營項目是主要的審核內容，如果存在虛假，直接影響農民專業合作社以后的正常發展，應嚴把資金和項目登記關。①要求提供每個成員轉存農民專業合作社賬戶的回執單，以證明農民出資的真實性。②設立工作考勤記錄簿和收入分配及收入領取簽名手冊，并逐日簽到，逐項記載，以驗證農民參與生產經營的真實性。③對國家扶持的項目應實地查驗。如：冷庫、花卉基地等項目，經實地查驗后分析判斷其可行性。④建立項目審批部門之間聯系核對制度，使農辦、供銷社、畜牧局等多家審批部門能互通情況，定時比對項目申請及審批情況，有效防止多頭申請重復審批項目問題的再次發生。

3.3 發揮內外監管職能效用

為了解決農民專業合作社存在的不規范問題，各級應加大對農民專業合作社監管的力度，追求更大的監管效用。目前，監管部門主要有農民專業合作社內部監事會、政府部門相關職能部門及審計等三個。①監事會每年對本社財務、及理事長職務行為等至少檢查四次，發現財務不規范問題及時糾正在外部門檢查之前，盡量避免遭受行政處罰或責任追究。②農業局、發展和改革委員會、財政、水利局、工商、供銷社及稅務等部門每年應聯合對示范社財務、扶持資金及稅務等檢查一次；對登記量較大的非示范社可適當進行抽檢，檢查結果應依法辦理確認手續。③審計部門監管力度較大，并對監事會和政府監管部門有延伸和約束作用，其精力往往放在國家大型扶持項目上，但從扶持農民專業合作社健康發展的初衷看，應將小型項目扶持資金的分配和運用等納入審計范圍，確保所有對農民專業合作社扶持資金正確分配和運用，還應將政府相關部門落實農民專業合作社優惠政策情況進行審計檢查，確保各項優惠政策落實到位，發揮更好的效能。

3.4 依法收集保管監管證據

由于監管工作政策較強、程序嚴格，監管風險較大，經常會遭到被查合作社的復議或訴訟，使一些監管人員不愿管、不敢查。監管人員如何在維護國家和農民專業合作社合法權益的同時做到自我保護，監管人員依法取得和保存監管證據尤為重要。①了解行政相對人生產經營的流程、特點、市場行情及同業已發現過的問題等基本情況，掌握該行業法律法規及相關政策，在此基礎上制定管理檢查重點和取證思路更為準確。②依據法律法規對檢查人員身份、取證方式、書寫格式及時間要求正確取證，爭取做到依據規范、證據充分，填寫齊全，證據之間環環相扣、相互印證，嚴格防范取證風險。③應對監管證據的合法性進行認真審查，避免證據無效。如：某監管機關在檢查農民專業合作社財務時，收集到該企業帳頁的復印件，但未按法律要求加蓋印章，也未注明“與原件核對無誤，原件在某某處”字樣的，又無其他證據印證，這種單一無效證據，使財務違規案件無法下結論。④證據材料需裝訂整齊、羅列清楚，制作證據清單，列明證據、證明內容及來源，以完整系統的有效證據材料反映規范監管的全過程。

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