人地掛鉤研究進展與展望

方人杰

[摘要]人地掛鉤是在近年來城鎮化不斷發展，但土地城鎮化與人口城鎮化發展相脫節的背景之下，為解決人口與土地的不協調現象并推進人口市民化發展而提出的戰略構想。從政策和實踐以及人地掛鉤各方面的理論研究的角度梳理、歸納了其進展，并在其研究進展的基礎上提出了發展的展望。

[關鍵詞]人地掛鉤；研究進展；展望

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A

引言

在經濟持續增長的背景之下，中國城鎮化快速發展，建設用地快速增長。2016年，中國城市建設用地、城鎮人口數、城鎮化率及分別為52761.3km2、79298萬人、57.35%，而1984年的各項對應數據分別為8480.4km2、24017萬人、23.01%。對這兩年的數據加以比較可知，建設用地共增長了522.16%，年均增長率為5.88%；城鎮人口增長了230.17%，年均增長率為3.8%；城鎮化率增長了149.24%，年均增長率為2.9%。由此可見人口增長速度低于建設用地增長速度，在城鎮化進程中存在土地城鎮化與人口城鎮化相脫節的現象。

1 概念

人地掛鉤全稱為城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤，是在城鎮化快速發展，但人口與土地的發展不協調的背景之下，為了解決在這一過程中所存在的各類矛盾及問題，以人往城轉、地隨人走、錢從地出為核心[1]的一項戰略構想。

2 人地掛鉤政策及實踐進展

2.1 政策進展

對全國層面發布政策進行梳理，可以將人地掛鉤政策發布的進展大致分為四個階段。首先是在2008年7月，國務院辦公廳發布《關于2008年深化經濟體制改革工作意見的通知》（國辦發〔2008〕103號），這從全國層面提出了人地掛鉤的改革思路，自此，人地掛鉤的雛形出現，其理論開始提出并逐漸完善，標志著概念構建階段的開始；而在2010年12月，國務院發布了《全國主體功能區規劃》（國發〔2010〕46號），這不僅對人地掛鉤概念的再次強調，也是其落實于規劃的開始，為人地掛鉤轉向不同主體功能區的實踐做出了政策上的指導，也代表著人地掛鉤進入了深化并由理論轉變為實踐的銜接階段。2011年9月，國務院發布了《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》（國發〔2011〕32號），至此，正式進入了試點實踐階段，同時，這也是進一步推廣擴展人地掛鉤工作的前提。2016年9月，五部委聯合發布《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》（國土資發〔2016〕123號），這標志著人地掛鉤的頂層設計已逐漸完善，也能對各地推進人地掛鉤工作提供實踐參考。至此，人地掛鉤基本的政策框架已經基本完備，并開始進入到進一步的完善階段。由政策進展可知，各綱領性政策文件相互銜接、穩定有序的構建起了人地掛鉤在頂層設計上的發展體系。這不僅為地方上的人地掛鉤政策制定提供了指導和依據，也促進和保障了實踐工作的開展。

2.2 實踐進展

在全國層面上來看，2010年，人地掛鉤在河南最先進行試點工作并逐步鋪開。而在地方上，2013年的年初，河南省啟動了3個省轄市試點單位，包括洛陽、信陽以及新鄉，來進行“人地掛鉤”的試點工作，目前總共已確定了43個市級試點。而江蘇省宿州市則于2013年起進行土地制度改革的嘗試，試點工作主要在埇橋區灰古鎮付湖以及秦圩兩村進行。2016年7月，重慶初步以12個區縣作為“人地掛鉤”試點區域。

全國及各個地方的人地掛鉤實踐工作在相關政策指導下不斷推進，而試點經驗也對下一步政策如何完善、試點工作如何推廣提供了參考。

3 人地掛鉤研究進展

3.1 現狀的研究

楊玉珍、王永宇等認為目前對于人地掛鉤的研究較少，已有研究多集中于內涵、概念及短期操作之上。尤其缺少對于多種要素之間掛鉤的系統性研究。趙萌提出目前對人地掛鉤實踐與政策結合的研究不足，且多為定性研究。總體來看，在目前人地掛鉤試點工作已逐步鋪開的背景下，其對應的相關研究較少，研究體系不完善，已滯后于政策和實踐的進展，難以有效的對實踐工作產生借鑒意義。

3.2 相關機制的研究

3.2.1 內涵機制的研究。對人地掛鉤機制的研究主要從其內涵和外延機制兩方面開展，內涵機制的研究主要集中于指標配置、收益分配和主體保障機制三個方面。在指標配置機制上，張世全強調農村集體建設用地整治指標在保障農村各項發展用地的基礎上，可以在多層次地域范圍通過市場化進行資源配置并以有償使用的形式展開，以實現指標所得收益最大化。陸銘提出了人地掛鉤的行政配置模式和市場交易模式。黃建水認為，在人地掛鉤實施過程中有必要搭建一個較為完善的信息管理和指標交易的平臺并配置相應的指標模式。楊玉珍從資源配置的角度提出行政配置、市場化配置以及市場化與行政相結合三者資源配置模式并分別加以分析闡釋。華生指出應以政府行為與掛鉤指標相結合，掛鉤指標與農民市民化需求相結合，以此為依據進行資源的配置。總體而言，對指標配置機制的研究主要從政府與市場、平臺統籌和指標細化等角度進行。

在收益分配機制上，張世全，李漢敏提出人地掛鉤過程中所需進行的綜合整治，其資金來源可從財政支出、社會投資、市場交易等多個方面籌集，并可用于推動三農發展。袁志剛提出應建立掛鉤指標轉入地以及轉出地共同分享土地級差收益的分配機制。

而在主體保障機制上，袁志剛也提出應建立有效的權益保障機制，掛鉤指標轉入地在獲取土地指標的同時，其必須為指標轉出地農民提供基本的社會保障及就業支持，陸銘認為跨區域轉移后的土地指標增值收益應平攤到每個農民身上以保障其合理權益。

3.2.2 外延機制的研究。對其外延機制的研究主要從技術應用、政策體系、市場與政府這三個方面展開，從而更全面的豐富了對人地掛鉤機制的研究。丁新務認為為了實現人地掛鉤的最大效益，應將其同時與城鎮化建設、城鄉一體化、轉移就業、產業化及規模化經營相掛鉤，共同推進并實施。張世全，沈昊婧則從配套政策制度體系方面提出，人地掛鉤政策的實施是一項復雜的系統工程，涉及多個領域，關系重大，應加大相關配套政策的支撐，在此基礎上通過土地綜合整治，建立城鄉統一的建設用地市場，收益返還農村等方式實現城市支持農村工業反哺農業，構建城鄉互動的良性運行機制。張維宸進一步提出配套政策體系的完善應與政策宣傳加強、相關性的基礎研究以及應急方法的深入研究相結合。朱雪欣提出可利用ARCGIS等技術對人地掛鉤的政策實施過程進行監測，在此基礎上建立完善的監測系統，建立動態監測機制。張耀宇則主要從政府行為的角度提出，應在建立常態市場化機制的基礎上，通過政府行為來彌補市場機制的不足。