玉溪市江川區公益林生態補償問題與對策分析

業竹會

[摘要]林業是保障我國生態環境效益的一項重要公益事業，尤其是公益林的生態效益更加明顯。公益林屬于公共物品，“搭便車”現象嚴重，民眾對其生態效益進行補償的意識薄弱。根據實地調研以及對江川區公益林補償效果的分析，發現公益林補償在實際執行過程中存在補償政策體系不完善、運行機制不合理以及群眾參與度低等問題。提出了完善生態補償政策體系、完善運行機制、提高社會公眾參與度等對策。

[關鍵詞]公益林；生態補償；對策

[中圖分類號]F326.2 [文獻標識碼]C

森林被譽為自然之肺，能夠有效涵養水源、保育土壤、凈化空氣、儲能植物等。自改革開放以來，盡管經濟發展迅速，但由于技術水平低，投入資源較多，致使我國的自然資源存量特別是森林資源急劇減少，生態環境惡化。在習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的可持續發展理念后，全國各地進入了生態建設的髙潮。針對于此，政府部門以及相關專家學者生態公益林建設問題進行了研究，并提出森林分類經營理論以及相關的管理政策。我國生態公益林建設剛剛起步，補償資金籌集渠道與分配補償方式極不完善，如何合理有效地確立生態公益林補償標準，是解決區域經濟發展與生態環境保護矛盾關鍵（武彥明，2011）；生態公益林建設需重點解決生態公益林的管護模式與經營體制相適應及建立基層林業監管機制（高忠剛，2012）；（胡長清，2013）在構建湖南省生態公益補償體系的基礎上從動力、投入和保障三個方面對所設計的補償機制進行了分析。（王雅敬，2016）以貴州省江口縣地方重點生態公益林保護區為例，從制度完善、提高補償標準、加強宣傳、尋求多元化補償方式等方面提出了政策建議。

本文通過實地調研，發現玉溪市江川區在在落實云南省公益林補償標準的補償政策時，補償方式、補償標準與補償效果都不是很理想，需提出一些政策性與理論性的對策對其進行完善以實現生態公益林生態效益、經濟效益、社會效益的最佳結合。

1 玉溪市江川區公益林生態補償的現狀

1.1 江川區公益林概況

玉溪市江川區江川位于滇中腹地，東南與華寧、通海兩縣交界，西南與紅塔區接壤，西北與晉寧、澄江兩縣區相鄰，區位獨特，交通便利，總面積850平方公里，其中山區、半山區占71.67 %，壩區占15.96%，湖面占12.37%，形成“七山一水二分田”的格局。據統計，2015年初全區已租地植樹509.33hm2，森林覆蓋率達40.66%，公益林面積達1.24萬hm2。

1.2 資金補償做法

玉溪市江川區按照云南省森林生態效益補償資金管理辦法，補償對象為市級公益林的所有者或者經營、使用者。市級公益林補償資金參照省級公益林補償標準，按林地權屬實行不同的補償標準，包括管護費和補償費兩部分。國有的市級公益林補償標準為每年6元/667m2，全部作為管護費；集體和個人的市級公益林補償標準為每年15元/667m2，其中管護費5元、補償費10元。市級公益林補償標準隨省級公益林補償標準同步調整，按調整后的標準執行，列入市級財政預算安排。表1是2005～2017年玉溪市江川區公益林補償資金到位的情況。

近年來，江川區開展一系列生態補償工作，內容主要為生態公益林管理費補償、退耕還林等。從獲取的最近13年數據可知，由2005年補償0.64hm2公益林到2018年補償1.24hm2公益林，補償面積翻一倍，并且補償金額由43.38萬元到補償金額最高一年為264.37萬元，補償金額翻了6倍之多，累計補償金額達到2529.71萬元。根據統計，與其他省份的補償標準相比，江川區補償標準處于中下游，但是也可以看出來江川區對公益林的重視程度在逐步提高。

1.3 林業部門職能轉變狀況

因森林資源具有的公共補品的特性，預防市場失靈則其發展需要政府部們的參與管理，使其生態效益獲得最大化的保護。政府部門對林業經濟進行宏觀調控，保障林業的生態效益和林產品的供求平衡。林業政府部門要以生態環境管理為核心，使林業產業的生態效益、經濟效益與社會效益實現最大化。林業部門的政府職能是要從以前只重視木材生產經濟職能，轉變為既重視木材生產等經濟職能又重視為社會提供優質的生態產品和生態服務的社會服務職能，更為注重林業的生態效益與社會效益。

1.4 生態補償效果

從生態環境方面，2016年全年完成人工造林1706.67hm2，共育林種木苗220.87hm2，義務植樹66.12萬株，零星植樹24.36萬株，全區森林覆蓋率由2005年以來的40.66%上升為目前的43.78%，江川區80%的土地具有較強的環境承載力。2015年通過RS和GIS的理論技術測算，得出江川區環境良好，自2004年以來沒有發生過特大的自然環境災害。

從經濟增長方面看，2005年林業產值2419萬元，到2016年林業產值4496萬元，翻倍增長。從社會角度，森林公園的建設增加，人均公園綠地11.29m2，大量大型的環保工程開啟，農業勞動力外出轉移明顯變小，就近就業，林業案件查處數減少，人們生態保護意識提高。

2 玉溪市江川區公益林生態補償存在的問題

2.1 政策體系不完善

目前，我國生態公益林補償的相關法規政策制度存在著很多缺陷。生態公益林補償的相關政策法規中，各利益相關者權責利不明確，且林業部門轉變職能效率低，當出現新的生態問題或者政策執行問題時缺乏有效的法律支持，沒有責任主體，各個部門缺少協作能力，使得相關工作不能有效執行，可行性差，社會問題嚴重。

2.2 運行機制不合理

首先，公益林補償的主體和對象不健全。現今我國公益林補償主體一般都是以公益林的擁有者和經營者。大部分公益林是在欠發達地區或貧困地區，林農需要一定的經濟收入。公益林的大多補償是管護補償，補償標準很低，沒有根據各地的森林管護難度制定通行的標準，與生態公益林經營的管護成本和生態效益的經濟價值折算存在很大的差距。而國家對公益林有經濟管制，沒有其他經營性的補償或者投資，導致森林經濟效益的缺乏，一定程度上違反了林農的意愿。此運行機制忽視對因保護生態公益林受到損失的林主、農民及林權所有者的補償。林農就業、收入沒有得到保障，會帶來新的社會不穩定和不公平，林農心理的不平衡而導致做出的不合理的行動，會使生態環境遭到更大的破壞。最后，公益林補償渠道與方式單一，補償渠道來源于政府，補償資金幾乎全為管護費。公益林的建設跟不上公眾對其生態效益的需求。江川區公益林建設與補償，運行機制機械，不能因地制宜，且資金來源單一，沒有擴寬融資渠道。因此，公益林補償機制的科學建設成為了生態公益林建設的關鍵因素。

2.3 農村社區參與度不高

群眾對公益林生態效益與社會效益的認識不夠。在相關政策出臺前，人們僅僅把公益林的經濟效用利用起來，卻忽視了它的生態效益和社會效益，最終導致了公益林大量的減少，生態環境的持續惡化，環境問題日益呈現。群眾一味的“搭便車”，導致公益林建設和保護的提供者沒有得到相應經濟利益的回報，這樣直接影響了社會公平和和諧，為公益林的建設和維護帶來了巨大的阻礙。政府提供補償政策的低效率以及較低的補償標準，經濟管制的局限性，導致很難吸引專業的林農對公益林進行管護與建設。

3 推進玉溪市江川區公益林生態補償的建議

3.1 完善生態補償政策體系

健全公益林補償的組織管理機構，明確各利益相關者的權責利，營造公平和諧的社會氛圍。制定公益林發展戰略與規劃，充分激發公益林的生態效益、社會效益與經濟效益的實現。利用大數據時代為管理帶來的便捷，提高政策執行的效率與效果，建立公益林的監管體系，做好監管服務，確保公益林補償政策的可持續進行，為可持續發展提供保障。出現新的問題時，有完備的政策體系，使各部門相互協作，確保問題及時處理。

3.2 完善運行機制

明確公益林補償的主體與對象，不但要補償公益林的經營者與管理者，還需要對林農與牧農進行補償。公益林特殊的生態效益、深山區管理公益林的難度與保護公益林的積極性程度都可以作為提高公益林補償標準的依據，在江川區欠發達的地區，需要更高的補償標準，來解決公益林補償政策執行中可能產生的問題。創新生態補償方式，明確補償目標。補償的方式也要多元化，可以通過資金直接補償或者其他經營性的融資投資補償，不能只靠政府財政支撐，也要拓寬經費渠道，可以通過環境稅收等方式增加補償。還可以采取政府與市場相結合的方式，為公益林所有者提供免費的技術支持與管理經營培訓，提供低息小額貸款。還可以宣傳環境保護的重要性以及公益林為帶來的不可低估的生態效益來號召社會募捐。

3.3 提高社會公眾參與度

公共物品需要公眾共同維護和管理。公益林的發展還需要公眾的支持與參與，通過各種教育途徑提高群眾的社會責任感，動員全社會來共同維護森林資源。通過行政或者教育手段，激發公民補償公益林愛護公益林的積極性和自覺性，減少公民搭便車的行為。大學或者專科院校設置相關的專業，為林業發展輸送各類專業人才。也要積極動員第三方組織，組建環境保護協會、公益林補償協會等非營利組織，積極發揮社會的力量，從而為政府減壓，更為全面的保護生態環境。

4 結論

改革開放以來，生態環境問題一直最為關注。而生態資源中最為關鍵的就是森林資源，森林所提供的特殊的生態效益是別的任何產業都無法提供的，在環境問題的解決方面發揮著重要的生態作用。國家對森林產生的生態效益進行補償，雖然起步較晚，但也取得了可喜的成績，在生態公益林補償的實踐中不斷摸索前進。我們需要時刻重視生態環境保護問題，在生態公益林補償方面探索新方法，以便對森林資源進行保護與開發。

[參考文獻]

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[2] 高忠剛，馮潤懷.重點生態公益林管護模式與監管機制的探討[J].農業科技與信息，2012（02）：28-30.

[3] 胡長清，鄒冬生，宋敏.湖南省生態公益林補償現狀及其機制探討[J].農業現代化研究，2013，34（02）：202-205.

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[5] 王璐.我國公益林政府補償問題與對策研究[D].武漢：湖北大學，2014.

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