關于農村宅基地使用權抵押貸款文獻綜述

劉鑫 董繼剛

[摘要]2018年2月4日中共中央、國務院發布了指導“三農”工作的中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，其目的在于完善農民閑置宅基地和閑置住房政策，適度放活宅基地和農民房屋使用權，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。在此背景下，對農村宅基地抵押貸款的研究就顯得尤為必要。通過梳理已有的宅基地抵押貸款方面的文獻，以期為進一步推進農村宅基地抵押制度的構建和改革提供一個新思路。

[關鍵詞]宅基地；抵押貸款；文獻綜述

[中圖分類號]F301.3 [文獻標識碼]A

隨著農村經濟的發展，農村金融市場中農民“貸款難”和金融機構“難貸款”的問題日趨明顯，其主要原因是農民缺少合格的抵押物，而作為農民一項重要財產權利的宅基地使用權，長期以來卻被法律禁止抵押，成為“沉睡的資產”，這嚴重限制了農村經濟的發展。為解決農民貸款難、抵押難的問題，近年來國家出臺了一系列指導意見。2015年8月國務院下發了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，其目的在于落實農村土地益物權，以賦予農民更多的財產權利為出發點，謹慎穩妥的開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款的試點工作。2018年2月4日中共中央、國務院印發的指導“三農”工作的中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，其目的在于深入推進農村土地制度改革，完善農民閑置宅基地和閑置住房政策，適度放活宅基地和農民房屋使用權，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。農村宅基地“三權分置”的提出為盤活農村集體和農村宅基地以及房屋資產提供了制度基礎；加快農村宅基地抵押貸款制度的完善與推進。

目前宅基地抵押制度的不完善，已經成為制約農村經濟發展的重要障礙。雖然國家對宅基地抵押方面陸續出臺了一些政策，但從宅基地使用權抵押貸款試點的表現來看，仍然存在許多問題。本文擬通過梳理國內已有的宅基地抵押貸款方面的文獻，包括：土地制度、土地和不動產抵押、土地和不動產估計、國內農村宅基地抵押意愿調查和國內農村宅基地抵押的困境和出路幾個方面，以期為進一步推進農村宅基地抵押制度的構建和改革提供一個新思路。

1 國內研究狀況分析

目前，國內一些學者對農村宅基地抵押的研究主要集中在對農村宅基地使用權制度、退出、流轉和宅基地抵押貸款的困境與出路、土地與不動產登記和估價上。

1.1 關于土地制度方面

1.1.1 關關于宅基地使用權流轉方面。宅基地使用權能否流轉起來，是宅基地使用權抵押貸款業務能否持續開展的關鍵。由于我國農村土地市場不健全，宅基地使用權的流轉有一定的障礙。為此，國內學者提出了相關建議。李文謙和董祚繼（2009）研究提出農村宅基地流轉具有現實的需求，農村宅基地流轉模式多種多樣，各有利弊，應建立健全相關的法律和制度。袁鋮（2010）提出農村宅基地流轉制度的缺失成為制約經濟結構轉型的一大障礙，應轉變立法觀念，可以制定農地區分法和進行農村集體經濟組織創新化解農村宅基地流轉問題。馬智利和石昕川（2011）提出將宅基地確權證書用于貸款抵押，盤活城建農村宅基地的資產價值，對加快城鎮化進程及增加農民財政性收入具有積極的意義。唐烈英和鐘三宇（2015）提出應承認符合土地規劃和用途管制的宅基地使用權和農村房屋流轉的法律效力，反之，認定為無效。高圣平（2015）提出宅基地使用權的流轉及處分是宅基地財產屬性的一部分，要慎重穩妥的推進農戶住房財產權抵押、轉讓，積極探索農民增加財產性收入的渠道；在抵押實現時對宅基地使用權設定法定租賃權。姜振穎（2015）提出應當擴大農村宅基地流轉的受讓人范圍；建立健全包括轉讓、繼承、贈予、出租、抵押、退換、收回等形式的農村宅基地流轉機制。宋志紅（2016）提出由于區域發展的不平衡性，不同區域農民對宅基地保障作用依賴程度不同，對宅基地發揮財產功能的需要大小也不盡相同，在尊重各地農民意愿的基礎上分區域逐步推進宅基地使用權有條件的對外流轉。

1.1.2 關于宅基地使用權退出方面。建立健全宅基地使用權退出機制，可在不增加建設用地總量的情況下，緩解城鄉土地供需矛盾，同時也是建立宅基地使用權抵押市場的關鍵一環。因此建立科學有效的宅基地使用權退出機制具有十分重要的現實意義。歐陽安蛟等（2009）提出農村宅基地退出機制的建立基本前提包括：保障農戶對宅基地的合法權益、以不增加合法占用宅基地農戶的經濟負擔為基礎，重點是建立農村宅基地退出補償制度、完善農村住房保障體系、實施農村宅基地有償使用制度和健全農村宅基地整理、置換、復墾機制。劉雙良（2010）研究提出宅基地退出的動力包括經濟利益驅動、多方需求旺盛、政府強制征收政策環境驅動、文化傳統驅動等，而阻礙宅基地的流轉和退出的因素包括：制度不完善、農民傳統觀念濃厚、具體退出機制缺失、監管工作乏力等。程春麗（2014）提出可通過明晰宅基地產權，建立宅基地流轉市場和農村房地產評估體系；實行有償退出，合理規劃農村建設來加快引導農村宅基地合理、有序自動、退出。劉靈輝（2017）分析了城鎮化過程中農民無力購買城市住房而其農村宅基地閑置浪費的現實背景，提出了進城農民宅基地退出與城市購房掛鉤的構想，以期引導進城農民積極有序地退出宅基地。

1.2 關于農村宅基地抵押意愿方面

在宅基地使用權抵押貸款制度設計上，不僅要考慮法律政策方便的制約，還要考慮到農戶參與宅基地使用權抵押貸款業務的意愿及其影響因素。惠獻波（2013）利用二元Logistic回歸模型對河南省四個試點縣進行了研究，結果表明戶主的性別、年齡、職業以及對貸款相關政策的了解情況對家庭宅基地使用權抵押貸款意愿有顯著影響。陳會廣等（2014）利用描述性統計與有序Logistic模型對江蘇省7市53個村的調查數據進行了研究，研究表明農民宅基地財產權利實施能力的影響因素主要在于農民自身對宅基地相關財產權利的認知以及村級土地市場的發育程度。鄒偉等（2017）利用有序Probit模型對江蘇省1532個樣本進行了分析，得出農戶對宅基地使用權抵押融資的現實需求整體比重較高；從農戶分化特征生看，職業分化程度越高，農戶參與抵押融資意愿越強，而經濟分化程度越高，農戶抵押意愿越弱。

1.3 關于農村宅基地抵押的困境與出路方面

雖然近幾年各地在持續的開展宅基地使用權抵押貸款試點工作，國家也出臺了一系列政策意見指導宅基地使用權抵押試點工作的進行，但從宅基地使用權抵押貸款的表現來看仍存在系列制度問題。這些問題主要包括：法律政策制約、農村金融市場不健全、社會保障制度不完善、風險緩釋機制尚未建立等。高圣平和劉萍（2009）提出在允許宅基地使用權轉讓的前提下，宅基地使用權可以作為抵押財產，在農村信貸中充當擔保物。陳霄和鮑家偉（2010）通過對重慶市農戶宅基地抵押問題調查問卷的研究，分析了推廣農村宅基地抵押貸款存在的問題，提出了需要對農民土地進一步還權賦能、創新農村宅基地抵押機制，進一步完善農村社會保障制度。朱寶麗（2011）分析了宅基地使用權抵押的法律約束和現實需求，提出從宅基地使用權登記制度，科學設計宅基地使用權抵押制度，完善社會保障制度三個方面來完善宅基地使用權抵押體系。呂軍書（2014）提出在實現宅基地抵押流轉應更新宅基地流轉的立法觀念；建立健全宅基地使用權確權登記制度；逐步發展宅基地抵押市場；科學設計宅基地抵押權實現程序。何承斌（2014）提出法律法規的制約；宅基地價值評估體系不完善；風險緩釋機制尚未建立制約著農村宅基地抵押貸款的開展。對宅基地抵押制度的改革應從完善農村宅基地法律法規、健全宅基地產權登記制度、建立宅基地評估體系、完善宅基地抵押制度以及建立宅基地抵押風險緩釋機制等方面進行。鐘三宇（2014）提出應放寬對宅基地使用權流轉和抵押融資的限制，賦予宅基地使用權完全意義上的財產性權利。張卉林（2015）提出要實現農民宅基地財產權，通過土地上疊加權利的方式解決房屋的土地權源不一致問題；或淡化宅基地住房保障功能，有條件的突破宅基地流轉的某些限制。胡建（2015）提出構建宅基地使用權有限抵押制度。抵押時須經簽訂抵押合同和登記公示程序，宅基地受讓范圍應不限于農民集體成員。抵押權實現時，本集體內部成員具有優先購買權，或者由集體實行有償收回。謝家銀（2016）提出法律法規制約、操作程序不規范以及通過抵押宅基地使用權的方式獲取不當利益等構成了目前農村宅基地使用權抵押的困境。馬國輝（2016）提出農村宅基地使用權抵押的困境包括：法律制度缺失、農民住房財產權抵押市場不健全、風險緩釋機制不健全等。需從重構農民住房財產權抵押規則，完善宅基地抵押市場，并完善風險緩釋機制。溫世揚和潘重陽（2017）提出為平衡銀行貸款風險和農村宅基地抵押經濟價值，抵押權實現時，實現方式應當具有層次性，并逐步拓寬受讓人范圍。同時還應當設立風險基金，鼓勵采取信用保險與保證保險等保險方式為農戶增信。

2 評述及展望

國內學者對土地制度、宅基地使用權抵押意愿、以及宅基地使用權抵押貸款的困境與出路進行了相關研究，其中土地與不動產估價和宅基地使用權抵押貸款的困境與出路方面的論述較為豐富。但國內學者對于農村宅基地抵押制度的研究多是從制度層面，缺乏微觀基礎，且多是從法律層面對宅基地抵押的制度困境及解決途徑進行研究，研究角度過于集中和單一，缺乏從農村金融和農村經濟發展角度的研究和思考。對于宅基地抵押制度設計并未做具體、深入闡述，沒有涉及到農村宅基地抵押市場具體的構建細節，包括：宅基地交易系統的構建、宅基地估計體系的構建、擔保機構及金融機構對宅基地抵押過程中的風險識別和防范機制、政府為推進宅基地抵押制度的順利推行的具體扶持政策等，未來應對上述問題做深入研究，進一步完善宅基地使用權抵押制度。

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