1949～2017年我國農村土地的制度變遷與農村經濟結構變化初探

楊國慶

[摘要]我國自建國以來土地制度發生了若干次變化，國家與農民在土地權利的分割比例也在不斷發生變化，隨著國家權利的逐步退出以及有限的讓渡，農民有更多的機會和可能從事除農業外的其他產業。因此，農村的經濟結構也發生變化，向多元化經濟發展。

[關鍵詞]土地制度；農業發展多元化

[中圖分類號]F301.1 【文獻標識碼]A

土地作為最基礎也是最重要的生產資料，其經營和所有方式無論是對宏觀層面的經濟運行還是微觀層面的企業經營都至關重要。我國在歷史上經歷了漫長的地主土地私有制階段，從戰國“廢井田，開阡陌”直到解放戰爭時期的中國土地法大綱的頒布，封建土地私有制伴隨著我國封建制度的始終，其小農特征也造就了我國農村長期以農業生產為主，家庭手工業為輔的經濟結構。建國之后，我國的農村土地制度幾經變化，農村經濟結構也隨之發生改變。本文，我們將跟隨農村土地制度變遷的脈絡，探尋相應的農村經濟結構的變化。

1 農民土地所有制階段：單一的農戶家庭生產

新中國成立之時，所確立的農村土地制度延續了建國之前在解放區所做的土地改革，所不同的是改革的區域更廣泛，程度更深入。1946年，我國在解放區改變了之前減租減息的政策，以《關于清算減租及土地問題的指示》以及《中國土地法大綱》正式實施確立了農民土地所有制。這兩份文件在解放戰爭中起到了決定性的作用，一方面解決了解放區的糧食生產問題，提高了農民的種糧積極性，為戰爭提供了有效的軍需供給；另一方面為共產黨贏得了民心，為戰爭勝利獲取了廣大的群眾基礎。

1950年，為了徹底消滅封建制度的經濟基礎，我國頒布了《中華人民共和國土地改革法》，其規定將原來的屬于地主的土地沒收，將這些土地分給無地、少地的農民，用以改變原來土地過分集中于某幾個大戶的狀態，改變長期以來土地兼并的現狀。但是，由于人本性有懶勤之分，雖然頒布了該土地法，但是經過一段時間之后又出現了土地兼并的情況。并且，由于當時工業化發展的迫切需要，國家需要獲取更多的農業剩余。因此，為了徹底解決我國長期以來存在的土地兼并，也是從馬克思主義社會主義國家建設的角度，在經歷了短期的農民土地所有制之后，我國又開始進行新的土地制度改革。

在建國之后到1952年三大改造完成，我國在農民土地所有制的情況下，完成了經濟恢復工作，這一時期的農村依舊是人們的主要生活、生產場所，依舊是一家一戶為單位的小農經濟。調查數據顯示，我國糧食作物的播種面積從1950年的1.144億hm2增長到1952年的1.24億hm2，增長率達到8.3%。這就充分證明，農民土地所有制是符合當時生產力發展水平和社會發展狀況的，能夠極大的促進和解放農村生產力。這種單一的家庭農戶生產，在我國長期的歷史時期內都存在，農戶對其認同感較強，且明確的土地產權讓農民有更高的勞作欲望。不可否認的是，盡管小農經濟的脆弱性和風險性較高，但是對于能夠擁有對土地完全的產權而言還是更具有誘惑力的。農民在自己的土地上耕作，收益由自己支出，真正實現了耕者有其田。

2 社會主義集體所有制階段：集體農業大生產

從1951年底，我國就針對當時已經發生的土地兼并的情況以及獲取農業剩余進行了詳細的討論，最終確立了將農民土地所有制轉變為社會主義集體所有制的方針。但是該工作并不是一蹴而就的，以生產合作深入的程度為標志可以將其劃分為兩個階段。首先，允許農民以土地入股等方式加入生產合作小組或合作社，1951年12月頒發的《關于農業生產互助合作的決議（草案）》中明確鼓勵各地發展互助組和試辦初級合作社，鼓勵和允許農民以自己的土地合理做股加入生產合作社，以保障入社土地不會進入新的土地兼并中去。此時的農村土地制度依舊是農民土地所有制。這種情況下，土地由集體統一管理，農民雖然在法律上依舊擁有對土地的一系列權利，但是在互助過程中，這一系列權利都被慢慢消解了。在初級農業生產合租社中，農民不再擁有土地的使用權和分配權，除自留地之外的所有土地的使用均由集體決定，土地的產出也按照入股土地的數量和質量進行分配。

在經歷了一年多的實驗階段之后，我國的農業合作化已經發展到第二階段，即農業生產合作高級社階段。該階段以1955年頒布的《關于農業合作化問題的決議》為標志，在改階段中已經有明顯的集體所有制色彩，土地及其所屬的水利設施均歸集體所有，勞動力、牲畜、生產工具等均由生產隊負責統一支配。至此，農民失去了土地的所有權，社會主義性質的集體土地所有制得以確立。

需要明確的是，我國的集體土地所有制表現最突出的階段并不是農業合作社時期，而是人民公社時期，合作社時期擁有土地的集體僅僅干預到經濟生活的部分，人民公社時期的集體則是涉及經濟、社會兩大領域，人民公社成為一級基層政權單位。原本在合作社時期被允許的私養牲畜和保留自留地在人民公社時期都被取締，公社甚至可以調節生產隊乃至于社會的私人財產，“共產風”吹遍中國農村大地。之后伴隨著大躍進運動和三年自然災害，我國發生農業危機和大饑荒，國家不得不對現行的農業政策進行調整，對所有權單位進行權利下放，在“農六十條”中明確“三級所有，隊為基礎”的生產方式。

調查數據顯示，我國的農村合作化幾乎是暴風驟雨式的。農民土地所有制存續時間很短，到1956年底，全國總農戶的96%都參加了高級社，1958年底全國的74萬個農業生產合作社就改組為2.6萬個人民公社。在這樣的體制機制下，農村的經濟生產方式由原來的一家一戶的小農戶生產轉變為集體大生產。集體化大生產有可取之處，但是嚴重超越了當時生產力的發展水平，由其帶來的平均主義極大的削弱了農民的勞動熱情，并且存在較高的監督成本，對農業生產帶來了破壞性的打擊。1958年到1978年的人民公社時期，我國農業總產值年均增長率只有2.6%。此外，由于當時我國城市大力發展工業，獲取工農業剪刀差。因此在1956年起設置了限制城鄉流動的嚴格的戶籍管理制度，阻斷了城鄉勞動力交換，造成了我國特有的城鄉二元結構，通過對城鄉收入分配的控制我國快速建立起了門類齊全的城市工業部門，而農村只能固守農業，為城市經濟建設提供原材料。在這一時期，我國農村是沒有工業化生產的，連原本零散存在于個體小農戶的家庭手工業都被阻斷，農民只能依靠種地獲取工分，進而換取糧食和其他生活必須品。

3 家庭聯產承包責任制階段：農戶家庭生產與鄉

鎮企業的工業生產并存

上世紀70年代末，由于我國長期經濟沒有得到更好的發展，在城鄉都呈現出迫切要求改革的愿望。安徽鳳陽小崗村敢為人先，首開先河。在上級政府默許，農民自發主動的情況下，創造性的使用了承包到戶的方法。農民在不改變土地所有權的情況下，將土地以承包的形式分配到戶，每戶擁有土地的使用權。在耕作之后所獲得的收益，除了要上交給集體的公糧和各種農業賦稅，其余都歸農戶所有。這就極大的調動了農民的生產積極性。中央在持默許觀望態度之后，終于在1982年1月的《全國農村工作會議紀要》中肯定了該種做法，并在次年的中央一號文件中對該種做法進行了理論總結，在1983年的《當前農村經濟政策的若干問題》中正式確立了家庭聯產承包責任制，并在1984、1993和1997年分別延長了承包年限，以穩定農民的種糧積極性。

家庭聯產承包責任制其實是國家對農民土地權利的讓渡，在經歷了20余年的集體化時期后，我國的農業生產并沒有得到充分發展，國家對農民土地權利的入侵導致了農民生產積極性不高，生產效率低下。家庭聯產承包責任制的有限退讓是為了讓生產關系更好的與生產力狀況相適應。在家庭聯產承包責任制下，農民雖然沒有名義上的土地所有權，但是農民有承包權，農民必須完成自己承包的土地，避免了搭便車的行為。土地依舊歸集體所有的性質又保證了我國社會主義的性質不發生改變，這種統分結合的管理模式為國家為農戶都妥善解決了問題。我國農業又迎來了一個新的生產增長高峰，糧食產量不斷增長。此外，在家庭聯產承包責任制之外，國家還頒布了一系列法律法規鼓勵發展鄉鎮企業，改變了我國長期農村只有單一農業的狀況。根據左停老師的調查數據，在其調查的150個樣本村中，改革30年的時間，第一產業占絕對比重的村莊由94.7%下降到75.3%，工業產值比重最高的樣本村由原來的4個增加為14個，并出現了以義烏等地為代表的工業集聚化區域和蘇南地區的工業明星村。

4 三權分離狀態下的中國特色土地制度階段：農

業產業化與二、三產并存

在新的歷史條件下，農村又出現了新的經濟問題。在城市經濟飛速發展的同時，吸收了大量農民工進城務工。同時城市更優越的生活環境、更便利的交通以及更豐富多彩的生活、更優質的教育和醫療都吸引農民工在掙錢之后有強烈的留在城市的愿望，因此農村的村民越來越少，農村也出現了拋荒、撂荒等現象。由于我國在建國幾十年中農村土地制度幾經重大變革，最終形成了土地產權、土地承包權和土地實際經營權分離的具有中國特色的社會主義土地制度。十八大三中全會審議并通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確地賦予了農民的土地的財產權利。其中針對土地的條款對農村經濟產生了重大影響。

首先，符合相關規定的農村集體經營性建設用地可以入市。在我國長期的城鄉雙層結構體制下，城市土地和農村土地在一開始就被賦予不同的意義。根據我國憲法解釋，城市的土地屬于國家，農村的土地歸村集體所有。從城市經濟改革開始，城市土地就可以通過招拍掛等方式進入經濟市場，而農村土地則被嚴格束縛住。這主要是從農村土地保護糧食安全的角度出發的，但確實為農村集體經濟創收帶來了一定的問題。在經過了長時間的學術探討和理論研究之后，我國部分地區也開始了農村集體經營性建設用地入市，以我省義烏市為代表的一部分地區在這方面做出了有益探索。將農村集體經營性建設用地以招拍掛方式入市，一方面盤活了農村的土地，實現了土地資源的合理配置，另一方面則直接增加了村集體收入，為村集體的其他方面建設提供了資金。根據義烏市農村集體經營性建設入市的相關數據看，兩塊土地拍出總價超過600萬元，極大的增強了村集體經濟實力。

其次，土地的承包經營權可以抵押、擔保和入股以發展農業產業化。在原來的農村土地制度中，對土地承包權規定過死，導致農民進城打工后出現了嚴重的土地拋荒、撂荒，對我國的糧食安全帶來影響，也造成了土地資源的閑置和浪費。另一方面，對土地承包權的管理過于死板也是對農業產業化的一種影響，有經營欲望的農民由于自身資金的限制不能進行大規模的產業化生產，造成資源不匹配。該項政策的出臺，可以方便農民獲得金融支持，又可以讓土地的股份連接成為可能。此外，規定承包權作為物權不能抵押，在法律上維持了原有的結構體系，符合法理精神，同時也打消了農民失去承包權的可能，為經營不善的農民提供最后一層保障。自該政策實施以來，多地對農村土地合作社進行了有益嘗試。最主要的入股方式有兩種，一是以單純的土地經營權入股，二是以折價后的土地承包經營權和技術、資金同時入股。無論是那種方式，都可以實現轉化過后的產業化經營。根據左停老師的調查，我國農業生產大戶、合作社比之前呈幾何倍數增長，無論是合作社的個數、規模都呈明顯的上漲。

再次，允許房屋住房財產權抵押、擔保和轉讓。該政策是為農民增收開辟新道路。隨著經濟的發展，我國的鄉村成為國民旅游的重要目的地，但是農村在提供住宿、餐飲等方面存在不規范現象，旅游體驗變差。在該項政策的號召下，大型經濟組織、大公司、以及有經濟實力的個人可以以資金換取農民的房屋住宅財產權，近來的民宿熱就可以體現這一點。

正是在這種土地制度的框架下，我國農村成先出百花齊放、百家爭鳴的局面。農村不再是單純的農業一家獨大的局面，也不再只有高耗能、高污染的重化工企業，旅游企業、餐飲企業以及特色民宿都遍地開花，增強了農村產業的多樣性，增加了農民收入。

5 總結

我國土地制度的演變過程，實質上是國家與農民土地權利的分割過程，在此過程中國家先讓渡所有權利讓農民土地所有制成立，后來對權利進行回收，至公社時期完全收回。此后，由于一大二公的經濟制度超越了生產力的發展水平，導致農村經濟的停滯，國家開始逐步退讓權利。伴隨著國家權利退出的過程，農民從原來的單一從事農業生產到村鎮企業再到一、二、三產業協同發展，農村的經濟結構隨之發生變化。目前，農村正在吸納更多的產業加入，慢慢成為多元化經濟的發生地。

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