非政府組織參與農村教育扶貧問題及對策研究

劉紅霞

[摘要]改革開放以來，我國政府在脫貧工作中取得重大成就，但目前仍存在幾千萬貧困人口，農村基礎薄弱、教育資源缺乏、人力資本低。在扶貧攻堅打響階段，國家愈發(fā)要重視農村的素質發(fā)展、教育脫貧，近年來非政府組織的發(fā)展及在教育扶貧中的優(yōu)勢，彌補了國家政府部門職能轉變在農村教育扶貧中的不足，并且得到國家的重視和政策支持。但農村教育扶貧依然要堅持國家政府為主導地位，同時大力發(fā)展非政府組織，共同致力于農村教育扶貧，脫貧，實現共同富裕，全面小康社會。

[關鍵詞]非政府組織；貧困文化；教育扶貧；對策

[中圖分類號]C912.2 [文獻標識碼]A

1 問題的提出

1.1 我國貧困現狀及原因分析

自1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》發(fā)布以來我國的扶貧開發(fā)已進入脫貧攻堅階段，據國務院扶貧辦統計，2012～2016年，我國累計減貧5564萬人，2017年預計減貧在1000萬以上，連續(xù)五年年均減貧1300多萬人，創(chuàng)造了扶貧史上的“減貧奇跡”。據新華社統計，目前我國仍有貧困人口6000萬左右，貧困縣564個，貧困村12.8萬個。這些農村大都在山區(qū)或距城市較遠的偏僻地區(qū)，交通閉塞、基礎薄弱，例如四川省的大涼山區(qū)，土地貧瘠、道路崎嶇、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相距12km，據新華社調查統計，全村不到1000人，絕大多數村民至今仍生活在人畜混居的石板房里，全村適齡兒童沒有讀書的有上百人。再如云南省怒江州福貢縣的木克基村，據新華社2015年調查統計，全村1200多人中，有1100多人是文盲、半文盲，多數村民連上市場都不敢，只能靠種田維持溫飽。這些偏遠農村地區(qū)由于辦學條件艱苦、經費、師資、設備等基礎薄弱導致教育資源匱乏，教育缺失成為一些困難群體的深層障礙。雖然九年義務教育已普及并且已基本掃除文盲半文盲，但是農村貧困地區(qū)教育形勢依然很嚴峻。尤其在偏遠貧困山區(qū)，人們的生存生活尚不能得到很好保障，教育更是無從談起。

1.2 非政府組織參與農村教育扶貧的必要性

我國最早提出教育扶貧這一概念是在1996年中共中央國務院發(fā)布的《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》。決定中提出“認真抓好科教扶貧，要把扶貧開發(fā)轉移到依靠科技進步，提高農民素質的軌道上來”，同時提出“進一步發(fā)展與國際組織和非政府組織在扶貧開發(fā)領域里的交流與合作，廣泛爭取非政府組織對扶貧開發(fā)的援助和支持。”2001年國務院發(fā)布的《2001～2010年中國農村扶貧開發(fā)綱要》中提出政府部門要積極創(chuàng)造條件，引導非政府組織參與和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項目所邁出的重要一步。近年來，隨著非政府組織的發(fā)展并在教育扶貧中取得的成就，國務院扶貧辦越來越重視非政府組織在參與中國扶貧中的作用，并且在財政部的大力支持下，國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室與亞行協商技術援助，以創(chuàng)建和示范非政府組織合作參與村級扶貧規(guī)劃的可行模式。美國學者劉易斯提出貧困文化導致代際貧困和反貧困。因此，若要改變農村地區(qū)貧困現狀、就必須加大農村地區(qū)教育投入與發(fā)展。通過教育扶貧，改變貧困文化，提高貧困地區(qū)的人口素質，阻斷貧困代際傳遞，從根源上遏制貧困。而開展農村教育扶貧工作僅僅依靠政府是不夠的，改革開放以來政府的職能也出現明顯改變，主要表現在政府退出對市場的壟斷并減弱調控力度。在社會福利服務方面也有對福利服務的壟斷到由政府、民間組織、社會共同體共同承擔。中國在打造“小政府，大社會”“社會福利化”的福利型社會中，一個積極主動的選擇就是發(fā)展居民參與型的福利性社會組織，同時他們也認為對福利非政府組織進行財政支援已經成為政府義不容辭的責任。培育較為完善的非營利性的社會福利機構提供社會福利服務，形成政府向非營利社會福利機構購買社會福利服務的機制。提高非政府組織自身能力、提高非政府組織在農村教育扶貧中的主體地位是農村教育扶貧的必然選擇。

2 非政府組織參與農村教育扶貧的優(yōu)勢分析

教育是政府必須承擔的責任，但是對于很多貧困地區(qū)政府是無法面面兼顧的，或者說是成本太高而無法實現。因而在影響窮人方面是無效的。盡管窮人意識到政府在提供基礎設施、健康和教育服務方面發(fā)揮作用，但他們感到政府的干預并沒有使他們的生活發(fā)生什么改變。也就是說政府對于很多貧困地區(qū)的干預和計劃效益是很低的。而非政府的民間組織由于扎根于民間，更了解農民的需求并及時給予反應，提供及時有效的幫助，扶貧方式更加靈活、扶貧內容也更加多樣化，彌補了非政府組織開展教育扶貧的不足。同時，教育扶貧屬于福利治理的重要范疇，也是國家福利政策體系的重要組成部分，具有很強的公益性，因此，福利多元主義理論為非政府組織參與農村教育扶貧的具體實踐提供了堅實的理論基礎。

3 非政府組織參與農村教育扶貧的問題分析

3.1 非政府組織參與教育扶貧事業(yè)效度不高

非政府組織一詞最初起源于1945年美國在舊金山簽署的聯合國憲章，在我國非政府組織是從1978年以來隨著經濟的發(fā)展和行政體制改革，逐漸興起和發(fā)展起來的。因此相比國際非政府組織我國本土的非政府組織發(fā)展時間短，起步晚、發(fā)展不成熟，組織內部體制機制尚不健全，不管是從人事管理、財務管理、項目管理還是社會監(jiān)督與信息公開上都存在很大的不足之處，這在一定程度上影響了非政府組織在農村教育扶貧的力度和效率。

3.2 非政府組織的社會認可度與公信力低，資金籌集困難

大眾對非政府組織的社會認可度直接影響其公信力進而影響非政府組織的社會資源和支持。因為我的專業(yè)是社會工作，屬于助人自助的非營利性社會組織，是非政府組織的重要一部分。而我身邊的大多數人根本不知道社會工作這個專業(yè)或者聽說過但不了解，我們在實習開展活動中通常面臨的一個工作就是向服務對象解釋我們是做什么的，在取得了他們的認同、接受、信任與配合后才能慢慢開展工作。所以，一方面，社會認可度和公信力低將很難吸引到志愿人才的加入、項目資金的籌措、以及支教老師的派遣等。另一方面，非政府組織在開展農村教育扶貧工作時能不能得到目標群體的認可、接受和配合直接影響到工作能不能開展及開展的效果如何。

3.3 缺乏政府政策、資金等有效支持，在農村教育扶貧中力度有限

在這里政府有效的支持主要體現在理念認同、法律法規(guī)支持、財政投入等。雖然，非政府組織發(fā)展得到政府的相關政策支持，但在具體實施中仍存在這樣那樣的問題。政府理念上，非政府組織在扶貧方式和工作中與政府存在偏差，非政府組織由于自身非營利性等特點不同于其他組織模式，交際應酬與公關上不愿費力費錢，這樣就會在宣傳和資金上得不到政府或社會相應的支持；法律法規(guī)上，目前我國政府機關只出臺了幾部有關非政府組織登記、管理的國務院法規(guī)，而在活動行為、具體的服務活動方面缺乏專門的法律、法規(guī)及規(guī)章制度；財政上，非政府組織的資金來源是多元的，主要包括社會捐贈和政府支持，其中政府資金投入是很重要的來源。非政府組織服務于各種社會服務活動，經費開支大，但是政府財政投入有限，因此會制約非政府組織的發(fā)展。

3.4 非政府組織區(qū)域發(fā)展不平衡

就我國當前區(qū)域經濟發(fā)展不平衡會帶來管理體制和相關制度的不平衡，目前，我國非政府組織主要集中在經濟發(fā)達地區(qū)，而農村貧困地區(qū)的數量很少并且服務質量也跟不上。就拿我們社會工作專業(yè)來講，在上海、廣東等發(fā)達地區(qū)、或者一些省會及經濟發(fā)達的城市發(fā)展較好。經濟好，薪資待遇就高，而偏遠貧困地區(qū)社會工作機構屈指可數。

4 非政府組織開展農村教育扶貧問題的對策建議

4.1 政府要重視和支持非政府組織的發(fā)展

資金上，要大力支持，積極滿足非政府組織的需要，向非政府組織提供全方位，多領域的社會管理和內部事務所需要的款項支持。管理上，要加強對非政府組織的正規(guī)化管理，降低對非政府組織的限制和束縛。政策法規(guī)上，進一步完善非政府組織的法律法規(guī)體系，并要積極向專家學者請教，采取召開調研會、座談會等形式通過分析具體的案例制定出配套的法律法規(guī)，提高非政府組織地執(zhí)行力和行動效率。監(jiān)督上，建立健全完善的行政監(jiān)督體系，適當的對非政府組織的工作進行監(jiān)督和評估，以保證工作落到實處。

4.2 非政府組織要加強自身能力建設

非政府組織要加強自身能力建設，提高專業(yè)化服務水平。加大項目工作的人才管理建設，提高人力資源使用率。加強自律并主動接受政府及社會的監(jiān)督，精簡部門，節(jié)約資金，提高辦事效率。扎根于民間，尤其是農村貧困地區(qū)，觀察人民疾苦，積極反應目標人群的真正需求并提供幫助。

5 非政府組織參與農村教育扶貧的可行方式探析

5.1 非政府組織參與農村教育扶貧的戰(zhàn)略

在制度性扶貧方面：在國家有關扶貧的法律、制度、政策的明確規(guī)劃和部署下，非政府組織積極響應并行動，去落實到戶，爭取做到農村的教育扶貧全覆蓋。開發(fā)性扶貧方面：非政府組織通過教育建立人才梯隊，向農民輸入新觀念、新技能，使農民學會合理利用當地自然資源，進行開發(fā)性生產建設，依靠科技進步改變經濟增長方式。集中性扶貧方面：在國家精準扶貧思想的指導下，非政府組織要針對不同貧困地區(qū)區(qū)域環(huán)境、農戶狀況、教育現狀及存在的問題，運用科學有效程序和方法對扶貧對象實施精確識別，精確幫扶。社會性扶貧方面：非政府組織號召動員全社會力量支持貧困地區(qū)的教育建設。開放性扶貧方面：在政府主導下，非政府組織積極廣泛參與扶貧工作，加強國際NGO合作，充分調動國內外一切資源投入農村教育扶貧。

5.2 非政府組織參與農村教育扶貧的具體方式

5.2.1 希望工程。希望工程是由團中央、中國青少年發(fā)展基金會于1989年發(fā)起的以救助貧困地區(qū)失學的適齡青少年兒童為目的的一項公益性事業(yè)。它以民間非政府組織的方式，動員社會各界資源，建立希望工程基金，建設希望小學，改善農村辦學條件，資助貧困地區(qū)失學兒童重返校園，促進貧困地區(qū)基礎教育事業(yè)發(fā)展。那個“大眼睛”女孩蘇明娟的照片我們都很熟悉 ，如今已從安徽大學畢業(yè)被安徽一家銀行錄用，另外，很有標志性的還有“大鼻涕”男孩胡善輝，現在濟南軍區(qū)后勤部隊當兵。此外還有“小光頭”男孩等。當前希望工程募集捐款已累計達53億多人民幣，建設希望小學15444所，希望工程圖書館14000多個，培訓農村小學教師52000余名，資助農村貧困學生300多萬名。但是面臨目前近2億的文盲，上百萬的因貧困而失學的兒童，希望工程仍需要繼續(xù)發(fā)展、不斷完善。

5.2.2 女童教育。在我國近2億文盲中，婦女占到2/3以上，在兒童中，往往是女童被剝奪受教育的權利，那些未入學的女童，大多數在農村地區(qū)。在財力有限的家庭，男孩通常先于女孩接受教育，因為女孩的勞動被限制在家中，或者女孩被迫服從于限制她們獲得教育的傳統文化習俗。也就是說中國貧困地區(qū)教育問題大半是女子教育問題，所以解決適齡女童的教育問題是教育的關鍵。因為目前農村貧困地區(qū)大都還存在重男輕女觀念，或者認為女孩子讀書會導致她們的無紀律性和女性不忠”所以非政府組織在農村開展工作時，要著重智力扶貧，改變農民這種愚昧落后的觀念。其次，對那些因經濟困難上不起學的適齡女童，通過社會捐贈給予資金資助，或者鏈接資源促進家庭中適齡勞動力的就業(yè)。另外在農村普及對大齡女童的職業(yè)培訓與技能培訓，培養(yǎng)大批技術人才，把培訓、就業(yè)、脫貧落到實處，推動貧困地區(qū)整體脫貧。

5.2.3 農民教育工程。非政府組織參與農民教育的方式是多種多樣的，主要從智力和物質兩個方面來參與扶貧。具體內容主要圍繞增強農業(yè)基礎，比如促進農民就業(yè)，增加農民收入。通過家訪教育，職業(yè)技能培訓等改變農民思想觀念，提高自身素質和生存生活能力，扶貧就困不是根本之道，還要幫助他們自己幫助自己，由“輸血”到“造血”增強他們自立、自強、自助的意識和能力。啟發(fā)農民智慧、激發(fā)農民活力、促進農民團結、最終推動農民富裕。

5.2.4 支教老師隊伍建設。支教老師對于貧困地區(qū)的教育發(fā)展作用是不容忽視的，而我所接觸到的支教老師大多是在學校的“三下鄉(xiāng)”實踐中認識的，這樣的實踐活動時間短，不穩(wěn)定，究竟能不能給當地孩子提供切實的幫助，值得我們思考。到農村貧困地區(qū)和偏遠山區(qū)支教僅僅憑“情懷”是遠遠不夠的，一支穩(wěn)定，強大的支教隊伍建設需要政府、社會各方面的支持。比如完善支教老師的薪酬福利制度、住房的提供、山區(qū)支教女教師的安全保障等各方面的問題。

5.2.5 社區(qū)式學校社會工作。社會工作者以其助人自助的理念，原則和方法技術，運用社區(qū)工作的方法在貧困學童所在的社區(qū)（主要指農村社區(qū)）范圍內開展學生工作，反映貧困家庭的需求，為他們尋求和鏈接相關社會資源。加強社區(qū)居民與學校的溝通與聯系，改善周邊教育環(huán)境，協助農村社區(qū)教育與脫貧建設，為農村社區(qū)貧困適齡兒童的健康成長和發(fā)展而努力。

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