我國農村社區建設的起源與政策導向

劉云寶 陳德仙 崔國虎

[摘要]農村社區建設是我國農村基層社會治理體系的一場變革，2017年黨的19大報告中提出了鄉村振興的戰略舉措，包括產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，其中，想要打造治理有效的鄉村社會新格局，繼續推進農村社區的建設可以作為其中的一個突破點。文章從我國幾千年來農村社會治理體系的變革出發，在分析我國農村社區建設起源基礎上，梳理了近年來有關農村社區建設的政策支持，以期充實我國農村社區建設的相關研究成果。

[關鍵詞]農村社區；起源；政策支持

[中圖分類號]D422.6 [文獻標識碼]A

1 何為農村社區

德國社會學家滕尼斯在其出版的《共同體與社會》（1887）將社區理解為基于“共同的意志”建立起來的自然聯合體，其中，“共同的意志”包括彼此相近的歷史、傳統、風俗、信任等。20世紀20年代，以帕克為代表的芝加哥學派從都市生態學的研究出發，把社區的概念引入社會學，并成為社會學研究的一個重要分支。1933年，費孝通先生在介紹帕克的社會學理論時，將“community”一詞翻譯成“社區”，費老也是第一個把社區的概念引入我國的學者。

農村社區又稱為農村共同體或鄉村社區、村落社區，農業生產是其主要的謀生手段，它以中心村、若干個行政村或自然村為范圍，以多種社會關系和社會認知相結合的社會生活共同體。我國農村社區建設就是要在基層黨委和當地政府的領導下，在社區民眾和各種社會力量的參與下，加強農村基礎設施建設、打造生態宜居的居住環境、推動村域經濟發展、建設完善的社會保障和公共產品體系，強化公共管理與服務功能，提升農村居民物質文化生活水平的過程。

2 我國農村社區建設的起源

為什么黨和政府要提出農村社區建設的命題呢？這就需要將其放在我國農村基層社會治理結構的變遷中去理解。

自秦代始，我國基層治理體制一直秉持著“皇權不下縣、縣下行自治”的理念，作為封建皇權管制的末端——我國傳統鄉村的治理一直有宗族、開明士紳所把持。對此，秦暉教授將其總結為“國權不下縣，縣下唯宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”。直到近代，隨著西方帝國主義的入侵，“男耕女織”的鄉土社會才逐漸被打破，傳統的小農經濟面臨著破產的邊緣。針對鄉村凋敝的局面，20世紀30年代，一批學者和仁人志士發起了振興農村的運動，這就是我國近代歷史上第一次鄉村建設高潮，其中比較著名的運動有晏陽初的河北“定縣實驗”、梁漱溟在鄒平進行的“鄉村建設實驗”以及陶行知在南京、無錫等地開展的“鄉村教育運動”。他們以“啟迪民智”為核心，提出了一系列振興和建設農村的主張，并在一些地區進行了具體的試驗。雖然這些運動取得了一定效果，但是由于缺乏穩定的社會政治環境，很快便被革命和戰爭的烽火所湮沒。中國共產黨在土地戰爭、抗日戰爭、解放戰爭等時期，也曾帶領根據地廣大人民進行過鄉村建設，并取得了一定的成效，有力的支持了中國的革命運動。新中國成立后，廢除了封建土地所有制，農民成為土地的所有者，從而極大的解放了農村生產力。同時，這一時期分布在廣大農村地區傳統的宗族、鄉紳勢力逐漸被瓦解。隨后，為了盡快提高農業生產力，開始了農業合作化運動，一直發展到人民公社，但是最后“一大二公”的人民公社體制違背了農業生產規律和農民的意愿，嚴重挫傷了農民的生產積極性，農民和國家的“一次性博弈”及高昂的監督成本導致農業生產率長期在低水平下徘徊，嚴重制約了農村生產力發展。直到國家后來實行三級所有的生產隊體制，才使這一局面有所緩解。這一時期，由于農村地區長期得不到來自國家制度、政府優惠政策以及外部資源支持，農業生產力低下，農村社區建設推進緩慢。

20世紀80年代開始實行家庭聯產承包責任制，使廣大農村地區發生了翻天覆地的變化，這場改革極大的提高了農民的生產積極性。經過30多年的改革和發展，農民生產生活水平得到了極大的提升，其中也涌現了一批“明星村”，如江蘇的華西村、山東的西王村、浙江的滕頭村、河南的南街村等。然而，在長期的城鄉“二元結構”和工業“剪刀差”影響下，我國大部分農村地區的發展仍然很滯后，“三八六一九九”、“空心化”、土地棄耕、社會治安、環境污染等一系列問題嚴重阻礙了農村的發展進步。在社區治理方面，2003年開始的農村稅制改革，使農村基層政權逐漸喪失了一系列的征稅權限，許多農村地區出現了“無人管事、無錢辦事、無章理事”的難題，村兩委僅僅成為上級政府信息的傳達者和一些惠農政策執行者，農村基層治理面臨一片凋敝的局面。

正是在這些背景下，國家提出了農村社區建設的主張，希望通過農村社區建設構建富裕、文明、民主、和諧的新型農村社區。

3 我國農村社區建設的政策支持成果

與城市社區建設相比，由于國家發展戰略和長期的戶籍制度、土地制度等的限制，我國農村社區建設還很落后，突出表現在城鄉居民收入差距不斷加大，居住環境差，公共管理落后，教育、醫療、衛生等城鄉基本公共服務不均衡。

農村社區化、農民市民化是破除城鄉二元發展態勢、實現全民小康的重要路徑，也是促進全社會公平的必經之路。2006年召開的中國共產黨十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》就提出要“積極推進農村社區建設，健全社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，這是中央歷年發布政策文件中首次使用“農村社區”一詞。2007年3月，國家民政部下發《全國農村社區建設實驗縣（市、區）工作實施方案》政策文件，在全國確定了一批農村社區建設試點地區，這標志著農村社區建設被提上國家重要日程。2010年中央一號文件中又要求各地在農村社區建設過程中，要加強服務設施建設、加快培育社區服務性、公益性、互助性的社區組織，同時要求有條件的鄉鎮在農村社區建設中設立鄉鎮便民服務中心、村設立代辦點，切實為農村居民提供便捷的服務。2012年11月，黨的十八大從城鄉發展、工農互惠方面進一步強調建立健全農村社區管理體制、發展和完善農村社區服務體系的重要性，會議指出只有實現城鄉社區共同發展，才能為農村基本公共服務均等化、城鄉發展一體化提供途徑，是統籌城鄉發展、促進農村經濟社會迅速發展的必然選擇，是實現基層民主和公民參與的前進方向。2015年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》，《意見》針對當前我國農村社區建設面臨的復雜環境和各種新的問題，提出了指導方針，也將我國農村社區建設工作推入新階段。從歷年中央發布的關于農村社區建設政策文件來看，農村社區建設這一課題，是隨著改革開放的推進、社會主義市場經濟不斷完善、城鄉經濟社會結構變遷的背景下提出來的，也是國家基層治理方式轉變的產物。2017年黨的19大報告中提出了鄉村振興的戰略舉措，包括產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，其中，想要打造治理有效的鄉村社會新格局，農村社區的建設可以作為其中的一個突破點和著力點。

4 我國農村社區建設的政策導向

農村社區建設不能簡單等同于農民“上樓”，而忽略農村社區建設豐富內涵。社區雖然建起來了，但產業、公共服務跟不上，成了新的“空心村”；農村社區同質化，弱化了傳統村落布局特點、農民生活習慣特性和鄉村文化特色，企圖用城市文明覆蓋鄉村文明。其實，農村社區建設，是個互動、開放、共建、共享的過程。

首先是治理機制，實現政府治理與社會調節、居民自治良性互動；其次是服務體系，村民自我服務與政府公共服務、社會公益服務有效銜接；再次是文化紐帶，鄉土文化和現代文明融合發展，居民對社區的歸屬感和認同感顯著增強，還有人居環境，生態功能與生產生活功能銜接協調。最后，新的農村社區是“人的社區”，社區建什么、怎么建，須“以民為本、立足民意、維護民利、保障民權、解放民力”。同時，農村社區建設不是“獨奏曲”而是“大合唱”，需要各種力量積極參與、融入，只有這樣，才能形成了農村社區建設的強大合力。

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