我國農村集體經濟組織治理結構問題研究

馬凌云

摘要 為研究農村集體經濟組織在確立法人地位后的治理結構問題，提出農村集體經濟組織治理結構將會朝著公司化的趨勢發展。構造出我國農村集體經濟組織依公司制探索治理結構的主要內容：其一是致力于以營利為目的；其二是把政府和農村集體經濟組織走成兩條路；其三是各地區應從決策、執行和監管3個方面創立出適合自己的治理模式。并提出與一般公司相比農村集體經濟組織在治理上的特殊性。最后提出我國農村集體經濟組織在探索治理結構時，應在一定期限內從物質上保障內部成員的社會利益，達到社會狀態下的某種均衡。

關鍵詞 農村集體經濟組織；治理結構；公司制改造

中圖分類號 S-9 文獻標識碼

A 文章編號 0517-6611（2018）14-0215-04

Study on the Governance Structure of Rural Collective Economic Organization in China

MA Lingyun （Law School，Tianjin University of Commerce，Tianjin 300134）

Abstract In order to study the governance structure of rural collective economic organizations after establishing legal person status，it is proposed that the governance structure of rural collective economic organizations will develop toward the trend of corporatization.The study constructed the main content of the rural collective economic organizations exploration of governance structure in accordance with the company system：First，they are committed to profitoriented purposes； Second，the government and rural collective economic organizations go into two paths； Third，all regions should create their own governance model from the three aspects of decisionmaking，implementation and supervision.And proposed the speciality of rural collective economic organizations in governance compared with general companies.Finally，it is pointed out that in the exploration of governance structure，the rural collective organizations in China must materially guarantee the social benefits of internal members within a certain period of time，and achieve a certain balance in the social state.

Key words Rural collective economic organization；Governance structure；Corporate reform

隨著《中華人民共和國民法總則》的通過與適用，農村集體經濟組織作為特別法人，也正式成為了獨立的民事主體。《民法總則》第九十九條規定，農村集體經濟組織依法取得法人資格。法律、行政法規對農村集體經濟組織有規定的，依照其規定。《民法總則》雖然賦予了農村集體經濟組織法人地位，但如何明確其權利義務關系，如何完善其治理結構這一問題，并未給出詳盡的答案。且有關農村集體經濟組織的治理嘗試仍在進行中，對于其治理結構的具體問題，仍需要進一步探討。在此背景下，筆者對我國農村集體經濟組織治理結構問題進行全面的分析，并致力于找出治理結構的方向和改革措施，為下一步針對農村集體經濟組織治理結構的細化規定奠定基礎。

1 我國農村集體經濟組織治理結構方面的實踐及總結

1.1 實踐案例的具體列舉

1.1.1 上海市松江區新橋鎮的改革實踐。

上海作為我國最繁華的一座國際城市，農村集體經濟組織實力雄厚，具有先天優越的經濟條件，在推進農村集體經濟組織改革的進程中步伐較快，碩果累累。以松江區新橋鎮為代表，新橋鎮現有土地面積35.5 km2，其中耕地面積374.42 hm2。2004年新橋鎮在集體經濟組織改制的進程中，內部成員從農民身份轉變為城鎮戶口，成為居民[1]。原有的行政建制也根據地方政策，逐漸被改制，開始建立社區。隨著城市化步伐加快、土地被征用和農民身份的轉變，鎮級農村集體資產經營管理和收益分配面臨著一些新的情況和新的問題。在這樣的大環境下，該鎮在結合自身經營管理現狀的情況下，建立了鎮級農村集體經濟聯合社。

在治理結構方面，該鎮的集體經濟組織采取聯合社的組織方式，實行民主集中制的組織原則，設立社員代表會議、理事會和監事會[2]。設立的這3個機構相互牽制，是為達平衡的一種機制選擇。其中，在該鎮聯合社位于權力中心的是社員代表會議，其權力至高無上，有權決定另外2個機構人員的選任以及去留。只要是與該經濟體有關的事項，無論是生產環節、經營方面，還是收入分配問題，該集體經濟組織都有權進行審議和管理。此外作為權力的中心，社員代表會議起一個總領的作用，對于另外2個機構的工作也會進行過問和定期檢查工作進度。另外，負責執行具體事項的機構是理事會，其工作內容詳盡具體，負責該經濟體中大小事務的管理和決策工作。對位于權利中心的機構負責，并對其匯報工作。最后一個機構是

監事會，

負責該經濟體中的監督工作。工作內容以監督為主，對該經濟體中的財務和經營進行監督，對該經濟體中各種事項的執行方式進行監督。

此外需要特別說明的是，社員代表會議作為位于權利中心的機構，其人員的構成和機構的形成都至關重要。關于如何形成社員，該鎮的做法十分具有借鑒意義。首先，在人員的選擇上，新橋鎮選擇了原生態下的所有村民，體現了公平和民主。其次，在選舉的方式上，采取無記名投票的方式，在該鎮所在的4個村中等額選舉產生了社員代表。在這種方式下選舉出的代表具有普遍的代表性。

1.1.2 北京市海淀區東升鄉的改革實踐。

海淀區東升鄉位于北京城區和郊區結合的地界，占據獨特的地理位置，同時下轄的村鎮數量較多，共涉及7個行政村。由于下轄的行政村較多，遂實行“一級所有，分級核算”體制。

具體來說，東升鄉由于獨特的地理位置，在治理結構上分為2個部分，即總社和分社。鄉級的集體經濟組織即為總社，是集體經濟組織所有權的代表。在總社的基礎下，經過資源的整合，成立了10個下屬分社，主要作為集體經濟組織的經營者存在。在總社治理結構層面，總社不再直接經營和實際支配集體資產，因此不再設立董事會。其治理結構由社員代表大會、管理委員會和監察委員會及各職能部門組成。其一是社員代表大會制度。該機構是作為總社的權利中心存在，具有至高無上的權力。其二是原經濟合作總社管理委員會改為集體經濟和資產管理委員會，是最高權力中心的替代機關，主要負責在最高權力中心閉會期間對集體經濟組織內部各項事務進行決策。其成員由鄉黨委提名推薦，并經總社社員代表大會選舉產生。其三是在原有監察部門的基礎上改制成監察委員會，主要是對集體經濟組織內部的資產進行監督和監察。其四是整合管理機構，對原來的“六部一室”重組改為與集體經濟組織發展鄉匹配的各個部門。

在分社治理結構層面，各分社按照公司制度逐步填充和完善各個集體經濟組織的治理結構：其一是設立股東代表大會制度。股東代表的選舉實行一人一票制。總社可以推薦候選人，但原則上要在股份合作分社管理層產生，管理層人員作為股東代表的比例要求只多不少，不能低于總代表人數的20%。其二是建立董事會。董事會的產生是由選舉決定。其三是建立監事會，主要負責分社資產以及各項事務的監督工作。此外，經理是經過聘任，并由最高權力中心通過方可參與集體經濟組織的事務[3]。

北京市海淀區東升鄉利用自身獨特的地理位置，因地制宜，實行總社和分社并舉的模式，具有一定的代表性和實際價值。

1.2 治理結構上的改革總結 通過以上2個案例的具體分析，對農村集體經濟組織治理結構的總結如下：其一，在制度的編排上，無論是是上海松江的新橋鎮還是北京海淀的東升鄉都采取3級治理結構，分別從決策、執行和監督這3個方面著手。參照公司管理的模式，卻又在此基礎上彰顯著地方特色。比如北京海淀的東升鄉，在管理上參考公司的治理結構，力圖利用構建出的管理機制實現各結構及相關利益部門之間在權力、利益和責任之間的制衡狀態，又因城鄉結合部這一特殊的地理因素，創造出“總社+分社”的治理模式。總社是全鄉各股份合作分社中集體股的所有者代表，主要工作是對分社進行大方向上的指引、領導、管理和督促，并享有集體股的所有權和年度分紅權，但不直接參與經營。而分社則是集體經濟組織內部資產的的所有者代表和經營者，主要工作是負責經濟體中各項事務的經營。其二，在部門的設計上，北京海淀的東升鄉是在承襲原有部門的基礎上進行改革，從而賦予其新的部門名稱和職能，其資產管理委員會和監察委員會都是在以前的基礎上成立的；而上海松江的新橋鎮并未承襲原有的部門，是重新成立的理事會和監事會。從改革外觀上看，上海松江的新橋鎮似乎改革得更加徹底一些。其三，在人員的選任方面，上海松江的新橋鎮是從原生態的村民中選取的社員代表，從而成立的社員代表大會。讓村民參與集體資產的管理，賦予村民參與集體經濟組織中具體事項處置的權利。北京海淀的東升鄉在分社股東的產生中，采取總社推薦股東的方式，并采取優秀人才的原則。推薦的股東原則上需在分社的管理層產生，且不能少于20%。通過對比兩者，可以發現北京海淀的東升鄉在集體資產的管理中，原生態村民的參與就少了許多，基本上是通過管理層來管理和分配權力。

我國農村集體經濟組織改革如火如荼，通過2個地區治理結構的對比分析，雖然不能全面的體現，但從中也可以窺視到一些不足之處。首先在決策機制上，只要是集體經濟組織內部的成員，一人一票。雖然這種方式從形式上看滿足了民主的要求，但考慮到集體經濟組織內部人員紛雜繁多，若在所有的決策事項上都采取此種方式，難免效率低下，民主也勢必變成混亂局面。在民主之外，對一些事項的決策時間過長，成本也會變大，長此以往易對集體經濟的發展造成弊端。其次在人員的選任上，可以看到集體經濟組織中的管理人員與鄉政中的行政人員還是有些重合的跡象。隨著改革的深入進行，雖然多數地區已經意識到這個問題，但在以后治理結構建立中對此問題還是要預防，并提高警惕。

此外可以看出，農村集體經濟組織在治理結構上正逐漸朝著公司法人化的方向改造。無論是否帶有地域特色，這一趨勢都愈來愈明顯的呈現在人們面前。隨著各地不斷的探索和實踐，未來農村集體經濟組織治理結構的方向從一開始的雜亂到現在的逐漸明朗，正說明著一個問題：農村集體經濟組織公司法人化改造趨勢勢不可擋。

2 我國農村集體經濟組織依公司制探索治理結構的主要內容和特殊問題

公司治理理論可以說是研究權力安排，以期達到機制之間相互平衡的一門科學。在一個特定的組織體內，如何管理自身，確立各利益主體間的權、責、利，從而把效益最大化，是公司治理中需要面對的問題。公司作為進入市場的營利主體，有自己的生存方式和實現路徑。反觀農村集體經濟組織，我國《民法總則》已經確立其為特別法人。作為特別法人，農村集體經濟組織雖已有法人資格，但目前在治理結構上各地依舊呈現紛繁不一的局面。在討論其治理結構按照公司化改造時，其實也就是說，根據公司制的一些特點對其進行改造。在這一層面上，可以認為公司在治理結構上的一些特征就是農村集體經濟組織治理結構填充和完善的主要內容。又由于集體經濟組織自身固有的一些特征，勢必在改造時公司的特征并不完全適用于農村集體經濟組織。在此就不再詳盡闡述，在后文陳述治理結構中的特殊問題時會有具體體現。

2.1 我國農村集體經濟組織依公司制探索治理結構的主要內容

2.1.1 致力于以營利為目的。公司是以營利為目的的企業法人。反觀我國農村集體經組織，在營利性和保障性中似乎更傾向于后者。從經濟學的角度分析，企業的目標專一才能更好地實現利益最大化。作為現代類型的公司，從社會公益的角度出發是要求其承擔一定的社會職能。但在激烈的市場競爭中，一個公司不可能把太多的精力放在社會保障性和公益的承擔上。其本質還是要以營利為目的，這是核心。在滿足了自身營利需求以外，其次才是把目光放到社會責任上去。而我國農村集體經濟組織目前尚缺乏這樣的目標。有些地區在成立了農村集體經濟組織后，對外宣稱是營利的，但實質上依然以保障性和公益性為重點關注內容，這樣就偏離了農村集體經濟組織作為特別法人的主體。法律之所以賦予其特別法人的地位，實際目的是為了農村集體經濟組織能夠沖破主體的束縛，真正走向市場，為集體經濟帶來利潤，從而推動農村地區的全面發展。

農村集體經濟組織致力于以營利為目的，并不是一句口號，實現這一目的的方式有很多種。比如上海新工聯有限公司在農村集體經濟產權改革中，通過新的產權配置方式來實現營利的目的。其中需要說明的一點是，上海新工聯有限公司在集體企業改制后，實行“工者有其股”的原則，提倡職工自愿持股[4]。并且實行貢獻與股份掛鉤的模式，貢獻大，所持股份就多，反之亦然。此種方式看似與營利性沒有關聯，但通過職工持股的方式能調動各個層面的勞動者生產經營積極性，從側面激勵公司的營利能力。同時，集體資產以股權的方式分配到個人，有利于提高農村集體經濟組織在市場上的競爭能力。

此外需要說明的是，農村集體經濟組織的營利性質與公司本身的營利性質在描述范圍上稍有不同。公司是在一定程度的自由里投放到市場上的組織體，而農村集體經濟組織是在一定的地域條件和產權結構范圍內，參照公司的治理結構，從而實現營利的。也可以說農村集體經濟組織是在集體成員享有產權權益的基礎上追求營利最大化的企業[5]。

2.1.2 把政府和農村集體經濟組織走成兩條路。

作為公司，本身最大的特點之一就是權責分明，各司其職。這也是一個公司能夠在市場上進行有序競爭的主要原因。而我國農村集體經濟組織在治理結構上，尚存在“政社合一”的局面。“政社合一”并不是單純的說政府部門和集體經濟組織部門在管理部門上存在完全的重合，而是政府部門的工作人員和集體經濟組織內部的管理人員存在重合、交叉的情形。這一問題目前已經被學者反復多次的討論，逐漸進入人們的視野，并引起大家的關注。筆者在這里想說的是，政府是政府本身，而農村集體經濟組織是將要走向公司制治理模式的組織，人們將賦予它以營利為目的經濟意思。一方走的是行政路線，而另一方則與我國農村地區的經濟發展有著不可分割的聯系。只有將兩者區別開來，在討論農村集體經濟組織的治理結構問題時，思路才會清晰。

而把政府和農村集體經濟組織走成兩條路，方式也有跡可循。例如北京市豐臺區南苑鄉為了改制企業真正成為市場的主體，注冊中苑盛世投資管理有限公司，依照《公司法》進行管理[3]。理順與鄉政府的關系，明晰產權，實現了政企分開。此外，我國《民法總則》把農村集體經濟組織規定為特別法人，就意味著使集體經濟組織更加明確地與行政組織脫離——鄉鎮集體經濟組織與鄉鎮政府脫離、村集體經濟組織與村委會脫離，防止政府利用行政手段支配集體財產[6]。

2.1.3 創建適合本土集體經濟組織的治理結構。

如前文所述，我國農村集體經濟組織在治理結構上大都朝著公司化的方向進行改革，并無統一的管理模式，也無法律對其內容進行規范。各地在治理結構的改革上方向相同，卻又因不同的地域、經濟條件等因素呈現出各自的特殊性。例如上海閔行區梅隴鎮華二村，在以往的集體經濟組織模式難以為繼的情況下，開始改革本村。變虛化為實股，變獨斷專行為民眾參與管理。該村通過改制，資產所有方式從虛化轉為按股共有。變成員為股東，集體經濟組織改制成公司，內部的所有事務一律按照公司的章程展開，內部的治理機構按照公司的形式設立。股東也按照公司制的模式享有與一般公司員工同等的待遇和權利。此外華二村沒有原地踏步，而是以更加現代、更加嚴格的企業管理模式來要求自己，迫使集體經濟組織在激烈的市場競爭中站穩腳跟，同時確保經濟體保值增值，以便更多的維護股東的合法權益。又例如廣東省佛山、東莞等地成立股份經濟合作社，深圳利用特區的優勢成立股份合作公司。廣東省經過改革的農村集體經濟組織一般都參照公司法設立了“三會”制度，即股東大會、董事會和監事會。先撇開具體的改革措施和實現效果，單從形式上看，廣東省基本確立了以公司制為模型的農村集體經濟組織。

通過上述分析，可以看出以上地區的農村集體經濟組織在治理結構改革方面存在共性：其一在治理模式上，基本上都參照公司管理制度確立了類似股東大會、董事會和監事會具有相互制衡作用的管理模式。其二是機構的分工和合作方面，各地區的農村集體經濟組織在運行上基本能夠實現分工明確，各司其職，但需要特別注意的是加強監管部門對集體經濟組織內部的資產監督，如果有必要可以把資產核算外包出去，由監事會進行監管。廣東省推行的會計委派制從一定程度上緩解了內部監管不力的局面[7]。

其三在集體資產的持有者上，一般情況下，經過改制的農村集體經濟組織為了調動勞動者的積極性，都會把原來不明晰的資產所有權分配到個人頭上。并由集體經濟組織內部的成員參與管理，從而激發集體經濟組織成員的創造性。

綜上，筆者認為，因為《民法總則》賦予了其特別法人的地位，所以無論是什么形式的農村集體經濟組織，都是法人，都構成民法上的主體地位。可以參照法人的規定對其進行管理。而農村集體經濟組織在對治理結構進行規制的實踐過程中，因無法律對其明確的規定，在法人的范圍內，允許其帶有地方的管理色彩。只要因地制宜，效果可觀，且在特別法人的范圍內，就可以對其在治理結構上進行大膽的創新和探索。

此外需要說明的是，在農村集體經濟組織公司化的同時，需要注意2點：其一需要明確公司的章程，作為農村集體經濟組織有效運營的宗旨和綱領。其二要加強對農村集體經濟組織的外部監督。由于農村集體經濟組織畢竟是內部成員賴以生存的經濟基礎，各個部門對農村集體經濟組織定期的檢查和問詢，有利于其更加平穩的發展。

2.2 我國農村集體經濟組織公司化過程中的特殊問題

在討論這一問題時，筆者首先想到的是股份的自由流轉這一問題。在股份公司中，股份的自由流轉就像商品的自由交易一樣，是股份公司得以自由呼吸的空氣。但農村集體經濟組織在改制過程中把股份分配到個人手中，這些被分配到個人手中的股份是否可以無限制的自由流轉，關系到農村集體經濟組織對其進行管理的的范圍。從農村集體經濟組織的內涵和外延上看，可以看出該組織內部的成員具有社區性。與公司最大的區別是，農村集體經組織內部的成員具有天然性和身份性。所謂天然性和身份性是指該組織的成員生活在賴以生存的土地上，并享有農民的身份。這是性質是不可更改，且相互依存的。顯而易見，農村集體經濟組織的股權轉讓制度勢必會與公司不同，且限制條件會增加。從成員的社區性這個角度講，農村集體經濟組織的股份具有一定的封閉性，不能無限制的自由流動。

其次是法人的解散和破產問題。在公司制中，企業有申請破產的權利，只要滿足一定的條件。農村集體經濟組織作為特別的法人，是否可以輕易宣布解散和清算，關系到其治理的時間。從農村集體經濟組織的特征來看，如前所述，由于其天然的地域性和社區性，造就了組織的穩定性。因此可以說，農村集體經濟組織非經法律規定不能任意消滅，也不能輕易宣布解散和清算[8]。

上述2個特殊問題的研究，對于農村集體經濟組織的治理結構具有重大意義。尤其是破產清算這一問題，當集體經濟組織無以為繼，卻不能像一般公司一樣進行破產清算時，集體經濟組織的決策、管理、監督機構充當什么樣的角色，發揮怎樣的職能，都是可以繼續深入探討的問題，在此不再贅述。

3 我國農村集體經濟組織探索治理模式時的配套保障機制

當農村集體經濟組織真正走向社會，其充當的很多的是“經濟人”的角色，強化其經濟模式，弱化其社會職能是必然的趨勢。因此，就需要在發展集體經濟之外，配置相應的保障機制，以達到各因素之間的均衡發展。在保障機制的配置中，主要涉及到人員和資金兩大部分。

首先是針對何人的社會保障。隨著農村集體經濟組織的不斷改革，其發展成了不同的形式。如前所述，無論是哪種形式，其都是法人。類比公司法人，公司要為員工交納“五險一金”，作為員工的社會保障。而該研究討論的農村集體經濟組織與其內部成員的關系，還有別與其他類型企業與員工的關系，其更具有復雜性和依賴性。原村民應該包括為集體經濟組織工作的員工和不是員工但卻享有地理優勢的村民。無論是哪一種人員，都需要社會對其進行社會保障。

其次是交納社會保障金方面。在確立農村集體經濟組織作為特別法人后，其就按照公司制的治理結構開始改革，逐步走上自負盈虧，獨立發展的道路。作為為農村集體經濟組織工作的員工，理應獲得報酬以及相對應的社會福利。而作為原住民，其祖祖輩輩依靠土地生活，當土地被收走后，其依靠什么生活這個問題就變得嚴峻起來。

在此基礎上，筆者認為，農村集體經濟組織應承擔國家未對其進行保障之時這一段時間的社會保障，為原住民交納各種社會保障金。考慮到農村集體經濟組織轉型的困難性和復雜性，可以暫定一個過渡期，過渡期的時間依據具體情況分別確定，在過渡期內集體經濟組織依舊承擔交納原住民的各項社會保障金責任。

參考文獻

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