漁民社會保障體系中的問題與對策

潘盼盼 徐士元

摘要 在農民社會保障不斷完善與和諧社會建設背景下，漁民社會保障問題不容忽視。漁民基本生產生活需要，必須配備應有的社會保障措施。該研究提出漁民社會保障的現實要求，從宏觀與微觀2個角度分析其存在的問題，提出了相應的優化對策。

關鍵詞 漁民社會保障體系；問題； 對策

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）23-0213-02

Abstract Under the background of the continuous improvement of social security for farmers and the construction of a harmonious society， the issue of social security for fishermen cannot be ignored. The basic production and living demands of fishermen must be equipped with proper social security measures. This paper put forward the realistic requirements of fishermen social security， analyzed their existing problems from both macroscopic and microscopic perspectives， and proposed corresponding optimization countermeasures.

Key words Fishermens social security system；Problems；Measures

近年來，黨和政府一直重視“三農”問題，陸續出臺了各項農民社會保障措施。在人口普查中，漁民歸屬農業人口，理所應當享受與農民相同的保障政策。而事實上，農民保障政策一直將漁民排除在外，漁民成為農民中的邊緣性人群。漁業是農業的組成部分，漁民是農民的一部分，漁民社會保障是農民社會保障中的重要分支。目前學術界對失地農民、務工農民的保障問題進行了大量的研究，各級政府也高度重視這一民生問題。相比較而言，對漁民的社會保障研究較少，因此，要加強這一問題的理論研究與實踐探索。

我國目前處于全面建設小康社會的進程中，漁村的小康是建設過程中不容忽視的一部分，讓漁民享受到與農民甚至城市居民一樣的社會權益，達到小康的生活水平，有利于社會和諧。此外，十九大報告也強調，要加強社會保障體系建設，故筆者探討漁民社會保障體系相關問題，讓更多人來關注漁民社會保障，關注“三漁”問題。

1 優化漁民社會保障是現實要求

1.1 漁民的生產生活成本高

土地是農村家庭維持基本生活的主要保障，農民在自己的土地上耕種糧食，足以解決溫飽問題。而漁民主要生活來源是靠賣掉捕撈的魚蝦海貨，從而獲得經濟收入。這些魚蝦無法作為主食，漁民的糧食還需要另外購買，提高了生活成本。漁民出海捕撈必須依靠漁船，漁船投資建造成本較大，基本是全家獲取經濟來源的唯一工具，出海捕撈受氣候、海洋環境影響較大，海洋災害發生概率高，一旦遭遇，輕則漁船損毀，重則命喪大海。

1.2 漁民沒有失業保險

農民擁有土地使用權，農民可以一輩子從事耕種，土地還可以代代相傳，生產保障穩定。漁民依賴海洋生存，但海洋是公共資源，漁民無法承包捕撈，沒有專門海域的使用權。漁民世代捕魚為生，沒有其他技能，他們一旦失海上岸，如果沒有儲蓄或是政府和村集體的補助，毫無收入來源。不同的是，城市居民卻可以享受到失業保險，暫時度過一段時間，而漁民卻沒有失業保險。

1.3 失海問題嚴重

漁民生產生活以漁場海域作為資源基礎。近年來，漁民生產勞動的漁場被大量的蠶食和占用，漁民失海已成為漁民和漁區發展面臨的新問題、新矛盾。分析漁民失海狀況，可分為顯性失海和隱性失海[1]。顯性失海，指的是因為中日、中韓2個漁業協定的影響，以及經濟發展和國防建設需要而占用漁民生產作業的漁場海域。隱性失海，一是沿海城市排放出大量污染物，致使海洋生態破壞；二是大批原本擁有承包土地的耕地農民、強勢企業和單位紛紛建造大船，下海捕撈，爭奪漁場資源。

1.4 漁民收入不穩定

漁民的收入受多方面因素影響，氣候、環境、洋流、海產品市場都影響著漁民的收入。當前禁漁期政策的不斷加強，漁民在這一特定時期毫無收入來源，致使不少漁民冒著違法違規的風險，禁漁期依舊下海捕撈，影響漁業可持續發展。

2 漁民社會保障體系中存在的問題

對于漁民社會保障體系中存在的問題，可以從宏觀與微觀兩方面概括。

2.1 宏觀角度

2.1.1 監督管理體制不健全。

從社會保障制度建成開始，就一直使用行政手段來管理，從來沒有意識到經濟、法律問題以及讓公民參與到管理之中。當前的行政問責集中于行政領導體系中，基本上貫徹對領導負責、對權力負責的原則，而對公眾負責、對權利負責、對法律負責的努力上有所欠缺，這就需要強有力的監督部門的制衡。政府既是政策的制定者又是執行者，同時負責資金的管理與監督，存在無人監管的情況。如果不明確責任，健全現有監管機制，會出現政府干預市場、部分地方政府或部門為了自身利益，挪用漁民社會保障基金的現象，養老資金冒名領取、謊報醫療費用等問題層出不窮[2]。

2.1.2 法律法規滯后。

漁民社會保險體系與漁民自身利益息息相關，但是迄今為止，國家立法部門還沒有出臺關于社會保障的法例。我國現行社會保障體系的法律法規，都是政府有關部門制定的，以文件、政策、意見、通知、復函等展現出來[3]。這些規定立法層次還較低、規范不統一、效力嚴密性欠提高，漁民社會保障權益無法保證。目前漁民解決權益糾紛主要依賴仲裁決定、司法程序，權利救濟途徑非常局限。而且，漁民社會保障的行政政策、行政手段，常常越位替代法律，成為解決社會矛盾的主要手段。政府政策變動速度較快，領導追求顯性政績，對政策的規范性不加以重視，使得法律的權威消逝殆盡。法律權威無法樹立，公民社會保障權就根本無法得到穩定的實現。

2.1.3 社會保障水平不平衡。

社會保障覆蓋面還不全面，目前還未達到全體公民全覆蓋，即使已經覆蓋到的養老保障政策也是低水平的，漁民當前所領取到的養老金，只能滿足溫飽需要。漁民失業保險尚沒有覆蓋到臨時就業人群。不斷加大覆蓋范圍以及保障力度是一個長期的問題。此外，漁民自身社會保障意識較薄弱，沒有意識到購買醫保以及養老保險的重要性，他們購買社會保障僅僅考慮自己的經濟收入是否能承受以及購買社會保障會給他們帶來的實際利益[4]。社會保障水平不平衡，主要原因是城鄉的“二元結構”。城鄉二元結構下，漁村的公共服務體系較城市尤為落后，基礎設施老舊，教育醫療水平差距大，都不利于和諧社會的建設。

2.2 微觀角度

2.2.1 漁民參與積極性低。

民主社會的環境下，漁民在關乎自身利益的社會保障問題上，應該多多參與。而實際上，漁民參與能力以及積極性自覺性較低。不參與或極少參與使得民眾表達訴求時容易出現情緒化行為，存在著沖動心理、發泄以及短視和狹隘心態，參與的廣度和深度也非常低。漁民社會保障參與度低不是毫無原因的，政策的制定忽視了公眾參與，公眾缺乏渠道來表達意見。民主法治的缺失，想要完備的公眾參與機制還需時日，制度化的公眾參與機制才是完備的，需要合理的程序、高效的組織機構。公眾參與的能力、公眾參與積極性、公眾的自覺性都是重要的影響因素。

2.2.2 政府責任劃分不清，權責脫節。

漁民社會保障的運行由勞動和社會保障、民政、衛生、財政、審計、發改委等多個行政部門共同管理，職責范圍有所重疊。管理部門繁多、各部門政策冗雜的現象會對漁民社會保障的整體造成管理力量分散、實施政策矛盾的局面。多頭管理、政出多門的現象容易造成社會保障管理權限的分散、政策實施的不統一，也會帶來組織實施機構重疊和財力浪費這樣的混亂局面，而且給社會保障的監督和管理帶來非常大的困難。一方面，各管理部門在社會保障規劃和協調問題上會因為部門利益而相互掣肘、推諉，社會保障整體功能難以有效發揮；另一方面，管理機構重疊，也會造成保障的高成本、低效率[5]。

2.2.3 社會保障資金來源不穩定。

目前，我國漁民的社會保障資金主要是漁民自己繳納為主，漁村集體補充，國家財政再支持小部分[6]。漁業資源不斷枯竭，漁民中轉產轉業人群較多，漁民經濟收入完全沒有保證，漁村集體經濟水平也呈低迷趨勢。這就需要政府加大對漁民社會保障的財政投入，穩定社會保障資金來源。從社會保障基金的整體來看，我國逐漸步入老齡化社會，養老負擔不斷加重，保障基金整體壓力大，資金缺口可能會不斷擴大。此外，部分企業運行競爭壓力大，保費收繳困難重重，無法及時上繳保費的企業不斷增多，以上種種原因造成社會保障基金難以維持穩定增長。

3 優化漁民社會保障體系的對策

3.1 完善漁民社會保障體系，提高法律層次

當前漁民社會保障制度雖然不夠健全，但一直在不斷完善。在不斷的調試過程中，需要依據一定的原則，將形成的辦法和措施進行總結和規范，形成統一的漁民社會保障管理辦法，并提交立法機構上升為一定的法律法規。在制度貫徹執行后，再根據漁區經濟發展和漁民經濟承受能力的實際情況做出必要的調整和修改，并通過立法予以確認。漁民社會保障立法工作可根據該制度中各個具體保障項目的難易程度和實際進展情況分別進行，采取先易后難、先分項后綜合的立法順序，構建起一套規范、高效和社會化的漁民社會保障法律、法規，從而使漁民社會保障體系建設工作有法可依[7]。此外，盡快建立統一的社會保障法律，才能提高社會保障制度的法律層次，增強約束力，完善漁民社會保障體系。

3.2 依據漁民特性制定相關制度

政府可以根據漁民的特殊性制定與之相適應的保障措施，保障漁民的合法權益，完善漁民社會保障體系，使漁民老有所養、生活有所保障。為保證漁民社會保障體系的順利建設，可以通過建立政府信息公開制度、民意調查、聽證會、協商談判等制度建設，以及加強非盈利組織的參與管理等措施，建立起完善的漁民作為公眾的參與制度。利用公眾的集體智慧和參與的廣泛性，彌補漁民社會保障政策目標的不確定性和信息的不完全導致的盲目決策和政策偏差，讓廣大漁民愉悅地接受政策，促進政策順利執行。

3.3 建立行政問責制度，明確政府責任

社會保障政策執行過程中出現的多頭管理、政府缺位、越位現象往往是由于權力不明確或缺少制約，建立健全行政問責制是關鍵。行政人員要本著對人民負責的原則，尊重民眾參與的權利；將履行責任與嚴格追究責任相結合，提高全社會的行政問責意識。通過完善問責制度，健全政府職責體系，建設責任型政府，可以規范政府行為，明晰政府責任，提高政府公信力，進而維護漁民的社會保障權利。

3.4 大力發展漁業經濟，保障漁民的經濟收入

漁業轉型方興未艾，休閑漁業、養殖漁業、遠洋漁業不斷帶來可觀的經濟收入。積極發展漁業的新興產業尋找經濟增長點，將漁業的第一、二、三產業合并，形成漁業產業鏈條。經濟收入直接影響漁民的社會保障，除了出海捕魚之外，政府可以資助漁民進行水產養殖和海洋旅游開發，多渠道地增加漁民收入[8]，為漁民提供多樣化的生活保障，使他們有多余的資金可以投入社會保障。

3.5 提供相關技能培訓，提高漁民的綜合素質

漁民只懂捕魚，對其就業發展不利，一旦漁業發展不利，漁民就會失業。相關機構可以給漁民提供更多的技能培訓，增加漁民的就業能力。政府引導漁民樹立學習意識，改變傳統觀念，讓漁民的子女可以接受更多的教育，與時代接軌，而不是單一依靠傳承傳統的手藝，從而增加漁民就業渠道，保障漁民生活。

4 結語

通過不斷完善漁民社會保障體系，確保漁民生活有依靠、有依托，讓漁民不再擔憂生產生活，減少漁業風險，公平地享受到社會基本福利，有利于統籌城鄉發展，促進社會進步，在經濟基礎上助力漁區建設。

參考文獻

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[8] 宋廣智.海洋社區漁民社會保障問題探討[J].法制與社會，2009（21）：285，297.