中國古代監察制度的現代啟示

梅少粉 謝靜

[摘要]黨的十九大勝利召開，反腐利劍再次高懸，“無禁區、全覆蓋、零容忍”的要求明確了黨中央反腐的姿態。從堅定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”，到定“不敢腐”的目標、扎“不能腐”的籠子、筑“不想腐”的堤壩，鐵腕反腐交出了沉甸甸的成績單。與此同時，反腐問題在預防、處理和監督層面逐漸制度化，既有黨章、準則和條例的“硬約束”，也有意識、責任和道德的“軟警示”。監察制度也是吸吮著五千多年中華民族漫長奮斗積累的文化養分而逐漸形成的。考察中國古代的行政監察，其防范機制、處理方式和監督反饋對當下中國的行政監察具有重要的現實意義。目前，我國正在推行監察體制改革，對我國古代行政監察制度的考究必將有助于改革的推進，優化政治生態。

[關鍵詞]十九大；反腐；監察

[中圖分類號] D630.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2018）03-0026-04

監察，作為國家政治生活的重要環節在推進反腐倡廉、優化政治生態方面責任重大。中國古代監察制度是為了監察政府官員，維護國家統治秩序的制度，并在各個朝代中都有著不同的完善與發展。為了鞏固封建君主專制統治，統治者精心制定了一套完備而又嚴密的監察制度。十九大報告中指出，要堅持全面從嚴治黨，嚴明黨的紀律，強化黨內監督，以零容忍態度懲治腐敗。與此同時，反腐問題在預防、處理和監督層面逐漸制度化，既有黨章、準則和條例的“硬約束”，也有意識、責任和道德的“軟警示”。監察制度和中國其他的政治制度一樣，也是吸吮著五千多年中華民族漫長奮斗積累的文化養分而逐漸形成的。所以，考察中國古代的行政監察，特別是其防范于未然的事前安排、多層次監察的事中處理、多方位獎懲的事后規范等方面，將有效助力創新完善監察監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。

一、防患于未然：多渠道預警降低腐敗可能性

為了使監察工作更好的落實和防止腐敗行為的出現，中國古代監察制度分別對監督主體和客體提出了要求。

一方面監督主體要明確自身職責和權限，提高職業素質。宋代的監察制度在歷代形成的監察制度中具有標志性的地位，其標志在于監察主體的職責極為明確。僅以御史臺機構設置為例，由侍御史、殿中侍御史和監察御史分領其責，下設臺院、殿院和察院三院，臺院的主要職能是糾舉朝廷百官；殿院“掌朝列班次之整肅，對亂班者加以彈劾”，即對于越權、缺位、濫用職權的文武官員進行彈劾；察院是內察六部，外察郡縣、觀察民情，按巡官吏，懲治奸滑。三院各司其職有條不紊。各個監察主體在行使職能前應確定自身職能，避免權責交叉、推諉扯皮、職能不清的現象出現。

自隋朝御史職權發生部分實質性變動開始，監察御史的品級地位都比較低下。唐宋宋朝時為從七品，明朝時為正七品，請同明治，乾隆時提高為五品官。監察官員品秩不高而權限廣，上至公卿宰相、下至普通官吏的違法失職均可彈劾。監察官員位卑權重，以小制大。監察制度能否有效發揮效用在很大程度上取決于監察官員素質的高低，因此在監察官員的選任過程中都有嚴格的要求。既要求監察官員在品質上要公平公正、清正廉明，又必須在政績上要有所成就，具有豐富的工作經驗。為了保證監察隊伍的質量，古代監察官長期處于“位卑權重”的狀態，并注重其為官能力。我國可參照宋朝御史的任用制度以解決當下行政監察人員素質參差不齊的問題，從而建立一套更加完善可行的監察人員選拔和任用制度，深化監察體制改革工作的調度和指導，提高監察隊伍的行政監察能力，確保改革工作方向正確、推進有力、取得實效，將工作與實際結合，同時定期或不定期的對監察工作人員進行針對性、專業性的培訓與教育，切實了解和熟知自身的職能與責任，提高職業素質和服務能力。譬如在公務員選用制度上，我國將筆試與面試相結合，綜合考量考生的品質素養，有效提高了行政監察人員的質量。

另一方面，對監察客體加強廉政思想教育。古代官員管理制度要求官員“勤政廉政”，定期匯報思想工作，自省其過，接受監督。上級部門要堅持對被監察部門的工作人員進行思想教育，引導各級工作人員樹立“有功不慶功猶在，有短不揭后患多”的自律意識，積極履行工作職責，遵守工作的相關制度規范，并且自覺接受各級監督，主動將學習、工作、生活等各個方面置于組織的制約和監督之下，將自己的工作透明化。正確對待權力，主動接受監督，促進廉潔自律。被監察人員牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識，切實提高政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力、合作共事能力和解決自身問題能力“五種能力”。千里之堤毀于蟻穴，思想教育要及時，每周每月定期談話，了解思想動態，做到防患于未然，加強廉潔自律，切實履行職責，推動廉政建設和反腐敗斗爭深入開展，讓工作人員不愿貪腐不敢貪腐不想貪腐。教育工作人員不僅珍惜前程，對自己負責，而且懷有黨性，為黨和人民負責的信念。

二、事中即覺：多層次監察機制及時校正保障實施

監督主體對監督對象在進行某項行政管理活動過程中的監督和管理，通過中期督察，有助于了解工作進程和工作人員的積極性，增強各級人員的責任意識和廉政意識。

（一）保證監察機關的獨立性，精簡機構，強化監督

在工作人員進行行政管理活動出現問題時，監察機關在行使其職能時應保證其相對獨立性，權責獨立。我國古代監察機構具有較高的獨立性，一方面是監察管理機制的垂直性，直接由皇帝進行領導，避免了上級長官的干擾，有利于監察職能的高效實施；另一方面在職權行使的過程中由于其獨立性，一定程度上保證其權威性，從而對官員進行有效監督。

然而當下中國的監察機關實行的是以“塊”為主的雙重領導體制，既受上級主管部門的業務指導，又受同級行政機關的間接領導，確保社會主義法制的統一和各級政府對行政監察工作的領導，但使得行政監督部門缺少了相對自主的權力，也在一定程度上影響行政監察機關的獨立性、權威性。十九大報告指出，中央紀委監察部參加議事協調機構由125個減至14個，在不增加建制編制的前提下，將紀檢監察室從8個增加到12個；省級紀委、監察廳（局）參與議事協調機構由4619個減至460個，把力量集中到主責主業上，及時轉職能轉方式轉作風，確立監察機關重要性和權威性。

在推進監察體制改革的進程中，要立足于基本國情，保證監察機關的獨立性，使之監察人員能夠獨立行使監察權，避免上級或同級領導的干涉，以此增強監察效果；精簡機構，防止機構臃腫，便于監察力量的集中，責任的清晰。

（二）建立完善的監督體系

宋代御史監察機構的內部監督相對比較完善，形成了垂直的監督和同級之間互相監督的架構，但仍有不足的方面，中央權力過于集中，沒有第三方和公眾的輿論監督等等。我國當下的監察體系仍然面臨著許多問題，黨的領導弱化、建設缺失、全面從嚴治黨不力，監督渠道和方式有限，監督權限不夠明晰，紀律不夠嚴明，管理不夠嚴謹，為此，應建立一個完善的監督體系，強化黨內監督，全面從嚴治黨再部署再出發。一方面，完善組織內部監督。落實黨中央委派稽察員和巡視員的制度，貫徹中央巡視“回頭看”，不是“回眸一笑”而是“回馬一槍”，將工作落到實處，創新方式方法，發揮中國特色社會主義民主監督與黨內監督相結合，不斷增強針對性，保持震懾力，嚴厲打擊腐敗。在推進中央單位的巡視工作且深化落實省市縣的巡察工作的過程中，避免形式主義，走過場等不良風氣。中央與地方各級監察機關之間要加強配合，相互合作、相互支持，統一管理，提高效能。

另一方面，健全組織外部監督。首先，公民參與的過程是行政監督的重要組成部分。堅持和完善民主推薦、民主評議等制度，采用多種途徑讓群眾參與政治生活中，增強監督的廣泛性。暢通群眾監督綠色通道，定期進行民意調查，對政府機關的信息公開透明工作進行有效評估，加強對監察人員的績效考核，多方面、多形式、多渠道、全方位地聽取群眾的意見。其次，隨著“互聯網+”時代的到來，媒體的輿論監督也顯得尤為重要。在很大程度上引導著社會的走向，媒體作為第三方監督，在信息傳遞上具有社會性、廣泛性、迅猛性等特點，在監察監督過程中發揮著重要作用，對權力行使者的不良行為進行有效監督，規范政府機構工作人員的行為。再次，設立專門的組織對政府相關機構進行有力監督。建立監督委員會，強化監督職權的權威性和獨立性，推進監督體制改革，加強監督系統的自我約束的能力，從而避免權力的腐敗與職權的濫用。

（三）各監察主體應分工明確，建立嚴密完備的監察制度

目前我國的監察機構，一方面由于權限不明、職責不清而未能進行有效嚴密的監督，出現了職能范圍交叉和管理空缺現象，致使發生事故時各個組織不能及時承擔責任，互相推諉扯皮。另一方面因為監察機關臃腫重疊，體制內的工作程序不一致，管理方法不統一以及各級監察機關與同級政府之間的權威性不同，而出現處理意見不一致、不協調、錯位等現象。因而明確監察主體自身職責，健全相應的工作制度顯得尤為重要。

取宋代御史臺監察制度之精華，并建立適應當今時代需要的監察制度。第一，監察機關以德為先、立根固本，制定廉潔自律準則。積極主動發揮監察機關事前、事中、事后監察的效力，堅決杜絕失監、弄虛作假、貪污受賄行為的發生，充分吸收宋朝監察“無人不受監，無處不受察”的優點，建立一個清正廉明的監督環境。第二，密切聯系群眾，引導公民參與。隨時向社會公開事實真相、監察進展和處理結果，使過程公開性和透明性，堅持從群眾中來到群眾中去，通過問需于民，引導公民主動、有序參與與表達訴求，暢通群眾監督渠道，密切聯系群眾，增強民眾對黨和政府的認同感和歸屬感，提高黨和政府的向心力、凝聚力。第三，強化制度建設，推進標本兼治。將深化改革和制度創新有機結合，要堅持問題導向，細化有效的做法，提高制度的針對性和有效性。堅持優先探索實踐，在工作經驗的實踐基礎上不斷地完善監察體系。在制度體系建設中落實法律規定，協調黨和國家法律法規，加強制度的可操作性，落實到基層建設中，遵循有效管理的原則，制度與制度之間要配套不可有自相矛盾之處并且制度的規定切記過多抽象的要求，實踐與理論相互促進、相得益彰。

（四）建立官員績效考核體系

歷朝歷代對監察官員都有相應的績效考核辦法。在元朝，每年年中由有關機關“考其功效”。考核標準是：凡“使一道鎮靜，諳知大體，所察得實，民無冤滯為稱職者，罷黜除名”。“洪武《大誥》中對受賄御史凌遲示眾，罪輕者足戴鐐銬問事”。古代的種種規定，對于提高行政效率，倡導廉政之風，防止監察官知法犯法、徇私舞弊都具有重要意義。與當下黨和政府反腐倡廉，嚴厲打擊貪污腐敗官員無作為不作為的現象有著很好的借鑒意義。建立完備的考核體系，提高監察人員的素質和工作效率，官員的績效考核制度也就顯得尤為重要。在堅持績效考核為中心的基礎上，進一步重視對工作的行為規范、生活作風、群眾認可度、廉潔自律等情況進行全方位、多角度、多層次的監督和考核，防止部分思想意識不高、自律性不強的領導干部一味追究政績、政府形象致使豆腐渣工程、形式主義的出現等等。最后依據定期或不定期測評考核結果來評定政府官員的政績，對其進行獎懲或職位的升降，以此調動工作人員的積極性并積極引導各級工作人員干實事的優良工作作風。

三、亡羊補牢：健全多方位獎懲制度和完善的法律法規

（一）建立合適的獎懲制度及保障措施

一方面，責任追究要抓實，加強對工作人員的監督管理，嚴肅查處違法違紀違規案件，對于違法失職的人員進行思想教育并加大懲罰力度，讓工作人員不敢懈怠工作、不敢腐敗、不敢專權、不敢失責的工作態度，從而達到嚴肅紀律、整頓作風、教育其他干部的目的。事后懲處是一種手段，但不能根本解決問題的，從源頭上做出規范，解決問題，才能標本兼治。

另一方面，建立激勵機制和保障機制。建立公正平等的激勵機制，表揚先進，激勵后進。通過各種滿足工作人員需求的激勵措施調動監察人員的自覺性和積極性，將工作績效與激勵機制掛鉤，物質獎勵與精神獎勵相結合，獎勵與懲罰相結合，最大限度地提高整個組織的監察效率。實現工作目標與個人需求的有機結合，更好的履行工作的職責。實現工作目標和個人需求的有機結合，更好地承擔起工作的責任。

目前，對于監察人員的保障問題在我國還未出臺過相關的法律法規，這種制度的缺失，在一定程度上難以切實保護到監察人員以及家人的利益，易遭到上級的惡意打擊報復和威逼利誘，致使監察工作難以開展，監察人員畏畏縮縮，行政監察效率的低下。因此，應當盡快建立和完善監察人員及其家屬的保障機制，一方面是監察人員的薪酬待遇、職業晉升空間、福利津貼等保障，另一方面是在監察人員行使監察權力的獨立性、合法性、權威性甚至人身安全的保障。使監察人員職位穩定，享有高度的職業安全感和身份上的獨立性，才能更好的調動他們的積極性，做好監察工作，無后顧之憂。

（二）完善監察的法律法規

歷代統治者們對監察立法都十分重視，明朝廠衛制度的教訓，相繼出臺《大明律》《律令直解》，規定了防止官員犯罪的條款，建立了嚴密的監察法律體系。可見完備的監察法律是監察權得以高效發揮的基礎。以古鑒今，反觀當代中國，在行政管理活動過程中出現的法律空擋容易造成監察工作不必要的阻礙。在開展監察工作時的合法性、權威性以及嚴肅性的爭議，整個監督機制也缺乏相應的監管標準，致使監察活動沒有法律法規可以遵循，從而導致監察制度徒有其表。對于當下正在發展的中國，為適應情勢的多變性，應對《行政監察法》適時增補相關法律法規、實施細則、一系列的配套規章制度等，對監察機關的職能權責進行具體的闡述和定義、監察活動的工作秩序進行詳細的規定和完備、監察官員的選拔任用進行不斷的豐富和發展，從而使行政監察工作有法可依、有法必依、違法必究、執法必嚴，貼合中國特色社會主義發展的現狀，切實保證行政監察職能的充分發揮。

（三）建立“不敢腐、不能腐、不想腐”的機制

通過對整個監察活動的了解，讓各級工作人員充分認識反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，也充分感受到黨對反腐敗工作堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強高壓、長震懾，力度不減、節奏不變的決心，在工作中看到為人民服務的工作人員，就會“見賢思齊焉”，看到違紀違法干部懺悔錄的反面教材，就會“見不賢而內自省也”，做到“有則改之無則加勉”。配套了相應的法律法規，就要切實去實行，嚴厲打擊貪污腐敗不作為等不良行為，做到“不敢腐”。深化改革和創新的進程，真正落實監察機制相關的制度、法律法規，以此規范領導干部的行為，從根源上防止政府工作人員以權謀私，做到“不能腐”。加強黨員領導干部的思想政治建設和道德修養，樹立廉潔自律的服務意識，擁有正確的世界觀、人生觀、價值觀，對領導干部進行定期或不定期的理想信念，道德情操以及行為規范的培訓與教育，控制個人的私欲，做到“不想腐”。切實構建“強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺”的機制，強化警示教育。

十九大報告中明確提出，反腐敗永遠在路上，要堅持標本兼治、內外兼收，奪取反腐敗斗爭的壓倒性勝利。這一方面要求增強黨的自我凈化能力，另一方面要求加強監察監督機制。依國家監察法行事，更要構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。同時，更不能忽視中國傳統政治制度的優勢，擇優而用，從中國古代監察制度中汲取有益成分。

責任編輯：鄧小龍