實行中期財政規劃管理背景下高校預算編制的對策分析

陳乳燕

摘 要：實行中長期預算和財政中期計劃，對于緩解中國的順周期財政支出、實現逆周期調控具有尤其重要的意義。政府公共財政改革必將對高校的事業發展產生比較大的影響，也給高校現行的預算編制帶來不小的沖擊。本文從分析當前高校預算編制的現狀入手，剖析了目前高校在預算編制方面存在的不足，在實行中期財政規劃管理的背景下，提出高校預算編制的對策建議。

關鍵詞：中期財政規劃;高校;預算編制;對策

一、問題的提出

自1976年1月美國國會預算辦公室發布第一份5年期預算報告開始，目前包括美國在內的所有OECD國家，均已在財政規劃的基礎上編制中長期預算，比如美國、挪威、英國、德國、澳大利亞等國家都發布了10至75年不等的財政預測報告。這說明現在主要發達國家非常注重運用長期財政經濟規劃，建立中長期預算框架，評估和防范財政風險。西方國家的實踐也證明，編制中長期預算不但能較好地預防年度預算中的短視行為，還能提高公共資源的配置效益，財政宏觀調控也能進一步優化。

我國從20世紀90年代開始，從編制財政5年發展計劃，到之后《2004―2007國家財政滾動發展計劃》的編制，再到編制三年滾動預算試點，編制中長期預算的實踐在探索中推進;2013 年的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為實行中期財政規劃指明方向，其中明確提出“改進預算管理制度，實施全面規范、公開透明的預算制度，建立跨年度預算平衡機制”，隨后于2015年正式施行的新《預算法》從法律層面規定“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”。 制定中國的中長期預算和財政中期計劃，對于緩解中國的順周期財政支出、實現逆周期調控具有尤其重要的意義。

公立高等院校作為財政撥款的事業單位，其預算是政府財政預算的重要組成部分，政府公共財政改革必將對高校事業發展產生比較大的影響，也給高校現行的預算編制帶來不小的沖擊。高校應該順勢而為，主動適應國家財政預算管理的改革節奏，建立跨年度預算平衡機制，因地制宜，適時運用滾動預算編制方法，編制與高校事業發展相適應的中長期預算。

二、高校預算編制的現狀分析

在現行預算制度安排下，大多數高校目前普遍做法是：一套上報財政主管部門的年度部門預算，另有一套提供給學校的校內預算。部門預算主要滿足于財政管理，而校內預算則服務于內部管理。從理論上講兩套預算應該要統一，但因為編報口徑和服務對象上有所差異以及編報方式也不同，導致高校校內外預算不一致。高校每年根據教育主管部門和上級財政部門的要求，研判以前年度及當年度預算執行的實際情況，再結合學校預算年度的工作安排，最后草擬預算年度的部門預算。高校部門預算目前的編制流程基本采用“二上二下”模式，一般是預算年度上一年的年中就啟動編制“一上” 的預算，開始時間較早;“二上”則大致要到預算年度上一年的年底，依據財政部門的批復敲定最終預算。校內預算編制的開始時間早晚不一，主要是根據各個高校的具體情況而定。校內預算編制時間落后于部門預算，這會導致日后預算執行出現預算“兩張皮” 的現象。

目前，大多數高校預算編制的流程基本相同，即各個職能部門和學院（系）將預算年度所需的經費支出進行上報，財務部門對其進行整理與初審，匯總之后將其上報給學校校務會討論，再由校務會最終審批，有的高校預算還需通過教職工代表大會表決通過。雖然根據高等學校內控制度的要求，高校都會履行預算的編制和審批流程，但無論是學校校務會還是教職工代表大會見到的大多只是預算的指導思想、原則及分配的框架，但缺乏具體預算項目安排的合理性、效益性等審核。

收入預算方面，部門預算和校內預算的測算方式大致相同，都是基于收入的來源途徑與相關職能部門或學院（系）進行溝通，匡算出學校的總收入。高校在擴招后，其收入來源呈現渠道多元化的特點，其中受財政撥款政策影響的是上級補助收入和財政補助收入，尤其是財政補助收入中的專項資金有較大的不確定性。

三、目前高校預算編制存在的主要問題

1.預算編制方法有待改進

預算編制方法一般有增量預算、滾動預算、零基預算、績效預算等，目前高校常用的主要還是增量預算法。財務處一般以前一年預算數為基數，參考實際執行情況來進行微調，對預算基數的合理性考慮不多，有可能會出現哪個部門前一年支出多，因此下一年這個部門的預算就多，這也正是增量預算編制的缺點。采用這種方法編制的財務預算，是在承認以前年度預算支出合理性的基礎上，簡單地將新預算結合歷年預算進行調整而編制，容易造成財務預算與高校各部門事業發展脫節，也會導致預算執行的指導性與約束性不強。

2.部門預算與學校的年度發展規劃不協同

部門預算按照財政要求的“二上二下” 四個輪回編制，通常“一上”編制提前半年開始，但預算年度的工作安排一般要到當年末才能確定，這有可能造成部門預算和預算年度工作規劃脫節，有必要對部門預算進行適當調整，否則難以落實工作規劃。 而部門預算調整的實際情況是流程多、審批嚴，為確保預算年度工作計劃的進度，高校往往會邊執行邊調整預算或者是先執行后調整，最后出現預算批復與預算執行不一致。

3.跨年預算的編制剛起步

跨年預算，即跨年度預算，多指中長期預算，中長期預算能有效地消除年度預算不連貫的短期化現象，克服資源配置和使用中諸如寅吃卯糧等行為，使受托者的受托責任更加完整、連貫和可持續。有統計數據顯示，現在絕大部分高校只編制年度預算，沒有編制中長期預算。這主要是因為《高等學校財務制度》（財教〔2012〕488號），只規定高等學校編制“年度財務收支計劃”，并沒有要求其編制中長期預算。同時在高校治理方面，當下很多學校存在許多不自主的約束，這也是限制了我國高校編制跨年預算。

4.預算編制與績效評價脫鉤

預算的編制工作在很多高校沒有被重視，預算編制過程與預算績效評價沒有很好地銜接起來，導致“重爭取輕管理”“重支出輕績效”的預算管理局面時有發生，資金使用效益和效率也會大打折扣。

四、中期財政規劃管理背景下，高校預算編制的對策建議

1.重視預算編制工作，為滾動預算編制改革做好準備

預算編制是高校財務管理工作的抓手，重視預算編制工作能較順利地推動其他工作的開展。但高校預算工作不應只是財務部門的事，其他各職能部門和學院（系）應共同參與。滾動預算編制更是將預算由面推向縱深。對于滾動預算編制，學校高層應從戰略的高度來考量，結合學校的中長期發展規劃，建立跨年度預算平衡機制，運用滾動預算嘗試編制3年期的中期預算。

2.制定學校的中長期發展戰略計劃

學校各個職能部門、學院（系）應結合各自職責，重點考慮學科建設、專業建設、師資培養、科研能力等內涵建設領域，研究制定相關的中長期發展戰略計劃。中長期發展戰略計劃，不應突破學校財力的上限，防止債務過重，影響學校的長遠發展;每當政策或實際情況出現重大變化時，中長期規劃也應進行必要的更新。強化中長期發展規劃的約束性，做好發展規劃編制的科學論證，為編制滾動預算打下基礎。

3.建立動態的滾動項目庫

滾動預算編制的基礎工作是建立動態的項目庫，只有形成統一的項目計劃、論證、審核、決策機制，加強項目管理，這樣預算編制的科學性和準確性才有保障。因此高校有必要加強預算項目管理，推進滾動項目庫建設，盡量做到“項目等錢”，而不是“錢等項目”。關鍵是哪些項目能入庫，首先要有充分而且權威的立項依據，再經過嚴格審核評議，同時要設定清晰、易量化考核的績效目標，將其作為項目入庫的重要依據。

4.采用科學方法編制與高校發展戰略相協同的中期滾動預算

高校的中期滾動預算不僅要與政府的規劃、方針、政策相契合，更要與學校的發展戰略協同。實際編制中可以選擇以下方法： 一是零基預算法，可用于對各項費用支出及項目的預算，其主要特點是各項費用的預算數不參考以往費用支出的開支水平，而是以零為起點，根據預算期高校戰略發展規劃的需要，按照各項開支對實現戰略規劃的重要程度來編制預算;二是概率預算法，可用于高校在實際運行過程中各浮動指標的預算，其主要優點是既考慮了各因素可能發生變化的范圍，也統計在此范圍內相關數據可能出現的概率。所以在用這種方法編制預算時，除了要對相關變量的對應數值進行加工，還需對相關變量可預期的概率進行測算;三是比例限制法，規定本年收支相對于上年或基準水平的變動幅度。

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