淺議建立預算支出標準體系推進預算精細化管理

肖玲清　林志忠

摘 要：檢驗檢疫行政職能廣，業務復雜，管理機制與其他部門相比也較特殊，為保障事業發展的預算支出管理機制也在逐步改革。本文探索建立預算標準體系，有利于提高財政資金分配效率和使用效益，保障檢驗檢疫事業健康發展，有著較強的現實意義和政策價值。

關鍵詞：基本支出；項目支出；預算支出標準體系

預算支出標準體系是各類預算支出定額標準組成的相互聯系、互為補充的有機整體，對推進行政事業單位預算支出標準體系建設、深化預算管理制度改革、提高財政資金使用績效都有重要意義。隨著新《預算法》的實施，預算體制改革也在深入推進。《國務院關于深化預算管理制度的決定》提出：各部門應當進一步完善基本支出定額標準體系，加快建設項目支出定額標準體系，充分發揮預算支出標準在預算編制和管理過程中的作用。為此，財政部建立中央部門基礎信息數據庫，開展了定員定額試點和實務費用試點等工作，促進了預算支出管理的科學化和規范化。質檢總局也對預算的開支范圍和編制流程做出了明確的規定，建立了跨年度預算平衡機制，探索實行基本支出定員定額的預算分配方式，推行零基預算來代替“基數加增長”的模式；要求將項目支出預算的編制與部門業務發展規劃相結合，不斷推進項目庫、項目支出績效評價和項目支出定額標準體系建設等。這些工作促進了預算支出管理的科學化和規范化，也為檢驗檢疫系統預算支出標準體系建設奠定了基礎。

一、建立預算支出標準體系的重要意義

預算支出標準是為滿足基本支出和項目支出預算管理的需要，結合社會經濟發展水平，以項目的資產消耗量、資產配置量或業務工作內容為主要對象確定的支出標準。建立預算支出標準體系對于深化預算管理改革、提高財政資金使用效率、有效保障檢驗檢疫事業發展都具有重要意義。

1.建立預算支出標準體系是推進預算管理的根本要求

財政資金是稀缺資源，如何科學分配財政資金，發揮出預算管理作用，關鍵在標準。預算支出標準是部門預算編制、執行及預算控制的重要依據，可以為管理者提供評判公平公正的依據和尺子，讓財政資金的分配有量可裁、有章可循。不但可以有效縮小不同部門間的經費分配差距，進一步解決由于采用基數法編制預算導致的部門間財政資金分配“貧富不均”的問題，也為預算部門對各項支出的考核提供了科學、公正的衡量標準，推動部門預算支出管理的制度化、精細化、科學化，杜絕為爭取財政資金而出現的鋪張浪費，從而將各部門的行政成本控制在合理的范圍內。由此可見，建設預算支出標準體系不僅符合部門預算改革的基本要求，更有利于推進預算管理的公平化。

2.建立預算支出標準體系是有效保障檢驗檢疫事業發展的重要手段

檢驗檢疫涉及業務范圍廣，東中西部地區、內陸海港不同口岸工作量差異較大，各部門之間的職能差異大，且隨著各項檢驗檢疫事業的改革發展，行政執法與服務地方發展職能不斷擴展和完善，傳統的“基數加增長”的預算編制模式很難保障預算資金分配的公平性。受財政預算體制和經費支出等因素的影響，部分已經構建支出標準的預算支出申報較切合實際需要，而未制定支出標準的預算申報隨意性較大，編制不細化，預算安排與實際需要相差較大。后期執行過程中出現較大變更和追加，預決算數據出入較大，預算執行與編制有偏差，直接導致預算執行緩慢、公用經費擠占項目經費等工作風險，甚至影響到檢驗檢疫事業的發展。構建程序規范、定額科學的預算支出標準體系，有助于將每一項支出都科學合理地分解落實到具體單位和具體業務，優化資源配置，把資金用在刀刃上，進而促進檢驗檢疫事業健康發展。

二、建立預算支出標準體系的基本思路

1.明確預算支出標準的核定范圍

（1）基本支出定額標準的核定范圍。基本支出由人員經費和公用經費主組成。目前人員經費支出屬于剛性支出，檢驗檢疫機構的“人員經費支出”科目也已按照財政部核定的定員定額標準執行。而公用經費多屬于彈性支出，其支出標準也隨各業務職能的不同及資產配備量的多少有所區別。由于日常公用經費所涵蓋支出項目種類多，支出的影響因素比較復雜，因此，公用經費定額的制定方法是預算支出標準體系建設的重要組成部分。

（2）項目支出標準體系核定范圍。包括檢驗檢疫執法保障專項、國境衛生檢疫專項、國門生物安全保障專項、檢疫犬專項、進口產品質量安全檢驗監管專項、出口產品質量安全服務提升專項、進出口食品及化妝品安全監管專項等。

2.公用經費定額項目核定方法和測算方法

公用經費是保證部門正常辦公基本需要和維持單位日常業務運轉的經費，它具有相對穩定性，根據支出特點可分為四類：一是以人員為成本動因公用經費。為了體現公平合理、鼓勵各單位節儉的原則，對與人員關的公用經費，按本部門最新核定的部門人員編制內實有人數核定。需要說明的是，本部門核定的人員編制數已考慮到部門職能和工作任務需要，能夠比較合理地體現正常運轉所需要的人力數量，而正常公用經費保障的正是部門正常運轉所需的基本費用。因此，以編制人數作為核算經費人數計算出來的經費，一方面能夠保證單位正常運轉所需要的公用經費支出。另一方面能夠對減編單位予以鼓勵，有利于推動機構部門預算改革的順利進行。二是以資產為成本動因的公用經費。這類公用經費按質檢總局和財政部門核定的編制數及政策規定核定。這類經費定額測算時需將預算定額與實物資產掛鉤來確定合理的支出標準。三是沿用歷史平均支出水平核定的公用經費。對支出金額較小（支出占比小于公用經費總支出的1%），無明顯支出規律的公用經費，不再統一核定定額標準，各單位可直接采用近兩年平均支出水平核算。四是按比例提取的公用經費。例如，福利費和工會經費可按單位按財務管理規定提取。

3.項目支出定額標準核定方法

相對于基本支出，項目支出容易出現管理粗放，控制不力的現象，影響支出的因素也更加復雜。可嘗試采用如下步驟確定項目支出定額標準 ：首先是重新歸集和梳理各個專項的支出明細，然后針對細分之后的支出內容分析確認成本動因，最后將細化之后的項目經費支出根據對應的成本動因平均分配。

項目支出影響因素的確認有兩種方法，一是定量方法，即通過細分之后的支出內容與因素之間相關性分析獲取；二是定性方法，即通過與項目支出的主管業務部門人員交談等方式獲取。可同時采用定量和定性分析相結合的方法，來確認影響各類支出的成本動因。

根據檢驗檢疫項目支出明細，可初步歸納總結出三種成本動因 ：一是和業務職能直接相關的各種費用。其成本動因主要是業務量，如出境貨物檢驗檢疫批次、入境貨物檢驗檢疫批次、出入境貨物檢驗檢疫批次、出入境人員查驗人次、食品及化妝品檢驗檢疫批次等。業務量動因方便成本在不同項目中歸集與分配，又便于分析控制不同業務量水平的項目支出標準。二是與人員相關的各項費用。其成本動因主要是人員數，如培訓費、印刷費、交通費等。人數動因可以較好避免各單位各部門人浮于事、低效率等現象。三是與資產相關的各項費用。成本動因主要是房屋面積、檢疫犬數量等。資產類動因有利于避免部門間財政資金分配苦樂不均的現象。

三、預算支出標準體系有效運行的保障機制

1.完善中期財政規劃，實施三年滾動預算

為了保證預算定額標準能夠滿足檢驗檢疫業務發展的需要，應當在預算編制前對檢驗檢疫事業發展的中期規劃進行準確定位，以編制三年滾動預算為契機，結合檢驗檢疫事業發展的規劃，增強預算定額標準對中期財政規劃的回應性，在具體分析和充分調研單位基本情況的前提下，考慮保障部門正常運轉及履行職能需要，保障落實部門重大發展戰略以及重點項目的資金需求，制定更具有針對性、可靠性的預算，及時發現預算定額標準實施過程中可能出現的問題，建立健全應急機制，保證預算支出標準的可行性和準確性。

2.堅持全口徑預算管理

一般財政撥款不足會沖擊定額標準制定的準確性和合理性，因此要求堅持實行全口徑預算管理，即按照科學合理的定額標準來核定預算，將下級單位自有的資金來源統籌納入預算編制的范圍內，未按照規定納入預算的自有資金的不得安排支出。全口徑預算的實施不但可以將現有未能全部納入預算的部分資金進行規范管理，而且對能夠納入預算的收支有效監控，表面上看可能會造成預算分類更加復雜，但實際上是通過嚴格的分類將所有預算資金納入統一的管理體系中，過去個別部門預算完成率低、預算不能覆蓋收支等情況都會得到有效的改善，這不但能夠提高預算的透明度，更簡化了部門預算的統籌層次。

3.健全對支出預算編制的激勵約束機制

預算管理人員在日常工作中加強對績效管理相關理論的學習了解，預算編制前期工作是否充分，直接影響著預算定額標準是否符合事業發展規劃。探索健全對支出預算編制的激勵約束機制，從而保證預算編制的準確性與科學性，對提高出入境檢驗檢疫系統預算管理成效有著重要的意義。激勵約束機制可以顯著提高預算管理人員對預算編制的重視程度，對待預算編制工作更加認真負責，從而保證預算支出標準體系的順利運行。

4.著力優化公共資源配置

預算定額標準只有在與公共資源的配置相匹配時，才能建設節儉高效的行政部門。首先，財務部門要加強經濟發展形勢的分析，精準把握社會發展建設的實際需要，科學預測國內經濟走勢和物價指數、國民生產總值增長率、通脹率等核心經濟指標，明確預算定額保障范圍，統籌平衡機構運轉。其次，要充分利用網絡信息化手段，完善部門成本核算系統，全面分析部門運作成本，深入了解系統內部各單位的業務發展規劃和預算支出特點，通過預算保障范圍擴大和標準的不斷優化，提高預算定額標準的科學性、針對性、客觀性。