財務管理視角下公安機關內部控制研究

許翀

摘 要：隨著財政收支體系及賬務處理方式的不斷改革，公安機關的內部控制建設顯得尤為重要，然而從財務管理的角度看公安機關的內部控制建設，仍然存在著較大的問題。本文從財務管理的視角分析了公安機關內部控制的若干問題，并提出相關建議。

關鍵詞：基層公安機關；內部控制；財務管理

近年來，隨著社會經濟發展，公安機關警務機制改革不斷完善，基層公安機關的職能也在不斷發生變化，目前筆者所在的縣級市的公安機關的職能已為貫徹執行國家有關公安工作的方針、政策，嚴格執行國家法律法規和部門規章，依照法律法規處理一切危害國家安全和刑事犯罪分子，預防和制止違法犯罪活動。伴隨著警務機制改革的不斷推進，公安機關內部控制管理過程中暴露出不少的問題，加強公安機關內部控制管理對于規范公安機關內部財務管理，提高服務效率有著至關重要的作用。

一、公安機關內部控制的含義

《行政事業單位內部控制規范（試行）》中將內部控制定義為：單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。公安機關內部控制是指公安機關為履行其職能，實現維護國家安全、社會秩序，保護公民人身安全、保護公共財產和公民合法財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動的總體目標而建立的保障系統，該系統由內部控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督等要素組成，并體現為與行政、管理、財務和會計系統融為一體的組織結構、政策、程序和措施。財務與會計系統就是公安機關內部控制管理體系中最重要的一部分。

二、公安機關內部控制建設與財務管理的相關性

單位內部控制分為單位層面和業務層面，其中業務層面內部控制主要包括：預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制、資產控制、建設項目控制、合同控制等六方面業務，這些業務都與單位的財務管理密不可分。筆者認為，目前的基層公安機關內部控制建設的實質是：在完善財務管理的基礎上，建立起與業務相關的適應本單位現階段實際的內部管理控制機制。

通過內部控制建設可以加強公安機關的財務管理，促使單位財務管理的規范化、科學化，使財務制度的建設和運行更加合理；有利于提高行政資金和公安專項經費的使用效益，力求少花錢、多辦事，花好錢、辦好事；通過內部控制建設可以加強公安機關對業務活動的監督和風險管控，建立全面的監督機制，有利于基層公安機關從制度角度約束單位經濟行為，有利于單位設定合法合規的、符合本單位經濟業務開展的流程，從而規范公安機關的財務管理行為。

另一方面，單位健全的財務管理機制也是內部控制建設成功的關鍵。目前，我國行政單位相對來說比較健全，財務主管人員會在日常工作中，從財務管理的角度對單位內部的經費使用、資產管理、采購管理、基本建設付款環節進行一定程度的控制，基層公安機關在內部控制方面雖然比較健全，但仍然存在著較大的缺陷。對基層公安機關而言，建立完整、有效的內部控制機制并遵照執行與較好地進行財務管理之間存在密不可分的關系。因此本文就從內部控制的視角來解讀基層公安機關加強財務管理的重要性及行之有效的方式、方法。

三、現階段公安機關內控管理薄弱環節

1.缺乏內控的意識，缺乏良好的內部控制氛圍

單位的內部控制雖然由財務部門牽頭，但關鍵在于領導重視。目前基層公安機關在領導層面普遍缺乏內控意識，由此單位財務管理同樣缺少規范管理的意識，沒有足夠的風險防范意識，公安機關的財務部門往往是“重開支、輕管理”，單位財務管理往往流于形式，單位缺乏行之有效的內部管理制度，財務管理制度達不到執行效果，對單位經濟業務管控不力。

2.內部管理制度不健全，導致經濟活動不合法、不合規

公安機關長期以來缺乏全面的內部管理制度，一般用財務制度代替內部控制制度，將經濟業務的操作規程在財務制度中進行粗淺的規定，甚至有很多規定未體現內部控制的責任部門、責任人，這樣就導致了財務制度在運行的過程中形同虛設，比如財務制度中只明確了預算編制的目的、程序，調整的程序，卻對預算執行的一系列問題未做規范。使用財政資金購買資產，安排當年預算進行修繕項目等需要做項目績效評估的支出項目，然而就目前的預算資金使用體系而言，項目經費的績效評估工作仍然停留在起步階段，財政部門對公安機關項目經費的績效評估考核仍然比較“寬松”，這樣就導致了財政資金使用效率低下、未按照規定程序進行資產采購、國有資產管理不善，修繕項目工程預決算缺失等不容忽視的問題。

3.內部控制機構不全，關鍵崗位工作人員管理不善

公安機關內部管理重視破案、辦案等業務，卻比較忽視單位內部控制，單位往往沒有設置專門的內部控制職能部門，如筆者所在的公安機關就由單位財務部門擔負內部控制的職能，由此造成內部控制職能機構不全，且由于編制不足等問題，基層所隊往往由單位內勤人員負責單位內部控制工作，公安機關的內勤人員多數是公安專業院校畢業，缺乏必要的財務基礎知識，對內部控制及財務制度執行中的風險點缺乏必要的敏感性，且付款與記賬工作、資產采購與保管工作均由同一人（內勤人員）擔任，不相容崗位未相分離，單位的經濟業務缺乏必要的監督，存在內部控制風險，財務運行風險非常大。

4.存在違規截留收入、非法套取公共資金等問題

公安機關系經費全額保障部門，行政經費收入含當地財政撥款收入及省、部級公安機關轉移支付補助收入，行政經費的正常撥款收入會在國庫支付平臺及財政局核算中心的監督下使用，資金使用和保管的風險相對較小。但是目前仍有部分公安機關的派出所除正常的財政撥款以外還接收當地鄉鎮政府給予的經費補助，這類補助收入一般會直接匯入使用單位的銀行賬戶，甚至有可能在鄉鎮街道的銀行賬戶中直接支出。

而目前的公安機關普遍缺少行之有效的內控制度對單位內部所有經濟活動進行規范，因此對于由鄉鎮政府給予當地派出所的運行補助經費缺乏必要的監督手段，對其使用的過程仍無法監控，容易引發財政資金節流、套取財政資金等問題，嚴重的甚至可能導致“小金庫”的存在。

5.涉案財務管理不規范

涉案財務收取、保管、處置沒有確定責任人、責任部門，或者權責劃分不明確，缺少必要的監控，導致涉案財務賬實不符，涉案財務在案件結束后長期未處置。隨著時代的發展，以及社會法治理念的不斷完善，公安機關的涉案財務管理成為公安機關辦理各類案件和進行內部財務管理的重要一項，然而由于薄弱的內部控制機制，很多公安機關的涉案財務管理存在嚴重的問題。

四、相關對策

1.強化內部控制意識，轉變財務管理思路，建立行之有效的內控機制

在公安機關內部營造良好的氛圍，在領導層面對內部控制建設引起足夠的重視，得到單位一把手的支持，在日常的財務管理中樹立風險意識。建立、健全相應的內部控制機制，設立必要的內控牽頭部門、責任人，梳理單位業務流程，對關鍵控制點進行分析，找出風險點，并進行風險評估。完善制度設計，建立一套行之有效并適合本單位運行的內部控制機制，并將該機制嵌入單位運行的各個經濟業務活動中。

2.明確崗位設置，確保不相容崗位相分離，落實崗位責任制

單位管理層需要客觀評估經濟活動的風險，根據資源配置最優化做出科學的決策；單位執行者根據決策者做出的決策，進一步細化執行過程中的職責和權限，協調有序地執行決策，同時將執行情況及時反饋給決策者，以便決策者及時實現決策的優化調整；單位監督者以獨立身份，對決策者是否做出了科學合理的資源配置決策，執行者是否嚴格執行已有決策進行監督，以便及時發現單位內部控制中存在的問題，促進單位完善內部控制體系，只有決策、執行、監督相互分離，才能實現有效的制衡，避免權力濫用導致的腐敗。

3.提高人員素質

制定單位內部控制流程和完善的財務管理制度都需要單位管理人員、制度制定人員擁有良好的財務專業水平。公安機關的財務人員有很多是由公安院校畢業，所學非財務專業，對財務專業知識可謂一知半解，對日常的賬務處理和報表處理還能應付，對財政相關的法規文件往往理解得不十分透徹，更不用提對單位經濟業務制定相應的內部控制規范了。因此公安機關應當選調財務、審計、管理會計等相關專業的人才，并鼓勵原有的財務人員參加專業學習、考試等途徑提高自身專業水平，并定期或不定期組織基層科所隊的內勤人員和分管財務的領導進行內控知識培訓，加強人員的風險管理理念，構建完善的內控體系。

五、結語

內控管理和財務管理看似是兩個不同的概念，然而從財務管理的角度看行政單位的內控管理，二者有著密不可分的管理，一方面行政單位在建立健全內控機制的同時對單位的財務管理環境的要求正在逐步提高，而單位的財務管理又對內控機制的建立及運行起著至關重要的作用，甚至直接決定單位財務管理是否到位、是否規范。因此作為單位的財務管理人員應當參與本單位的內控設計，并參與內控制度的運行，確保單位內控機制的順利運行。

（責任編輯：王文龍）