生活垃圾分類政策實施與路徑選擇

柳平

摘要：隨著上海市在垃圾分類政策方面的不斷嘗試與探索，取得的成效十分顯著，但是在很多方面依然存在一些問題和困境，如居民實際生活垃圾分類意識和行動力不強，清運環(huán)節(jié)不規(guī)范，因此，本文重點圍繞兩大問題尋求優(yōu)化上海市生活垃圾分類政策實施的建議。

關鍵詞：上海市；生活垃圾分類；政策實施

一、上海市生活垃圾分類目標解析

上海作為垃圾分類處理的先行者，于2017年制定的垃圾分類目標是垃圾分類覆蓋面進一步擴大，所有黨政機關及學校全部實施垃圾分類，全市生活區(qū)域垃圾分類達到90%以上，遠郊地區(qū)也要逐步加強推廣和深化力度，全面實現規(guī)范化和標準化達標管理。為實現上述年度目標，上海市積極探索實踐，提出了一系列關于全面推進生活垃圾分類工作的實質性意見，并對各有關部門提出明確要求，不斷完善生活垃圾分類法規(guī)政策和相關制度建設，從垃圾分類處理的流程入手，包括垃圾分類收集、運輸和末端處理，并優(yōu)先實施生活垃圾源頭減量。從這些要求中可以看出，上海市生活垃圾分類政策的整體思路是從控制源頭抓起，并強調過程控制，優(yōu)先推崇源頭減量，切實做好上海市生活垃圾分類工作，實現生活垃圾減量化、資源化及綠色化，真正落實新時代綠色發(fā)展理念，促進經濟社會發(fā)展與人居環(huán)境相協(xié)調。

二、垃圾分類不同責任主體

（1）政府部門。市政主管部門對全市生活垃圾綜合管理協(xié)調負主要責任，包括組織制定垃圾分類目標規(guī)劃和執(zhí)行標準，監(jiān)督指導并實施考核。政府各責任部門主要包括：①市綠化市容局，牽頭負責垃圾分類減量實事項目，制定分類示范及達標居住區(qū)考核評價標準，具體推進分類減量工作，推廣綠色賬戶激勵機制進一步實施，繼續(xù)深化已推進分類區(qū)域實施效果，監(jiān)督并提高分類示范小區(qū)的分類質量。②市文明辦，主要負責生活垃圾分類減量宣傳工作，包括完善志愿者隊伍建設，推進區(qū)域志愿者隊伍建設指導工作，重點做好綠色賬戶推廣，建立垃圾分類的志愿者隊伍和管理制度。③市商務委，致力于垃圾分類政策研究，為垃圾減量工作中的瓶頸問題尋求有效的政策支持。④市住建委，全面協(xié)調生活垃圾分類減量工作，確保物業(yè)公司垃圾分類責任落實到主要責任人，實行聯(lián)合檢查、情況通報的方式監(jiān)督物業(yè)服務公司垃圾分類投放和管理責任的落實情況，并制定相應制度。⑤發(fā)改委，牽頭研制促進生活垃圾分類實施的經濟激勵、產業(yè)發(fā)展政策，并與綠化市容部門合作，研究制定濕垃圾資源化利用的產品補貼政策。⑥市教委，加大學校的垃圾分類宣傳力度，強調垃圾分類減量知識教育，提高青少年垃圾分類意識，做好校園生活圾分類工作。⑦市法制辦，監(jiān)督《辦法》的貫徹執(zhí)行，加快生活垃圾分類管理條例的立法制定。⑧市政府新聞辦，通過電視、廣播、報紙、網絡等大眾傳媒渠道，多領域多渠道宣傳生活垃圾分類減量工作。⑨市財政局，為生活垃圾源頭減量和垃圾分類處理設施建設提供財政保障，確保廢玻璃、廢舊衣物回收補貼機制的落實，制定環(huán)境補償相關經濟政策。⑩市環(huán)保局，主要負責預防和治理垃圾處理不當造成的各種環(huán)境污染和破壞問題。市規(guī)劃國土資源局，解決生活垃圾分類末端處理設施的規(guī)劃選址和用地問題。市城投（集團）有限公司，負責綠色賬戶平臺升級及運維，是城市管理行政執(zhí)法局。

（2）社會機構。主要是指參與垃圾分類的各類主要群體組織，也就是說社會團體或單位要做好表率作用，如社區(qū)居委會、村委會在發(fā)動居民及村民參與垃圾分類工作方面發(fā)揮著重要的引領作用；國有環(huán)衛(wèi)企業(yè)在垃圾分類處理作業(yè)與服務中的扮演著關鍵角色。作為促進垃圾分類的重要社會力量，上海市NGO環(huán)保組織對居民參與生活垃圾分類、生活垃圾減量化等工作方面提供了有效的引導。另外，社會機構也包括那些由環(huán)保專家、熱心志愿者組成的臨時團體。

（3）個體。主要包括垃圾分類指導員，以及二次分揀員。前者主要負責生活垃圾分類的宣傳、監(jiān)督指導和各類服務工作，并做好相關記錄，進而為各項分類政策的制定提供基礎資料與數據；后者負責桶站垃圾的二次分類，做好居家生活垃圾源頭的分類工作。

三、上海市垃圾分類實施現狀

2016年上海市常住人口近2500萬，垃圾分類政策涉及400多萬戶，約1200萬人，2016年全年清運生活垃圾879.86萬噸，全市生活垃圾末端處理能力達22650噸/日，其中焚燒11800噸/日，填埋規(guī)模達為10350噸/日，無害化處理能力為每日20530噸。但與2011年相比，2016年底生活垃圾末端處置量僅僅降低13%，雖然取得一定的成效，但是實際政策效果與政策覆蓋規(guī)模距目標還存在很大的差距，主要表現在以下兩個方面：

（1）居民垃圾分類意識差。對于多數居民而言，垃圾分類僅將有回收價值的物品從家庭垃圾中分離出來，而對干垃圾、濕垃圾及有害垃圾分類等分類意識淡薄。據市容綠化局統(tǒng)計，全市居民剩菜剩飯等廚余垃圾、瓜果皮等濕垃圾約4320噸/每日，但僅有一半垃圾被分類出來，并且分類準確率僅有45%。正是由于源頭垃圾分類不徹底，加大了垃圾分類收集工作量，造成垃圾中轉運輸難度大，并且干濕混雜的問題使得末端垃圾處理資源化降低，增加了垃圾末端處理的難度。

（2）政府財政負擔較重。政府主導垃圾分類的各個環(huán)節(jié)，其實施的垃圾分類的財政補貼和經濟激勵手段，能夠短期內改善垃圾分類的實施效果，但長期來看，一旦垃圾分類獎勵措施撤銷，垃圾分類行為依舊難以得到強化。從很長一段時間來看，我國的發(fā)展重點集中在經濟建設領域，對環(huán)境污染問題重視不夠，因此，當前推進的主要垃圾分類試點面臨著財政投入后勁不足的問題。然而，隨著垃圾分類覆蓋面不斷擴大和末端處理設備不斷改進，如果未來垃圾分類政策趨于強制化，勢必帶來的將是成本高昂的各類收費處罰。

四、完善上海市生活垃圾分類政策實施的建議

（1）增強居民垃圾分類意識和行動力，動員居民為清除小區(qū)垃圾房、垃圾箱和垃圾桶周邊污水和惡臭共同努力，實現小區(qū)清潔化、綠色化、健康化，讓居民切實體會到環(huán)境改善的收益。其次，加強垃圾分類宣傳力度，分發(fā)垃圾分類宣傳冊，充分利用大眾傳媒的宣傳作用，定期與不定期組織環(huán)保講座、課堂等。再次，發(fā)揮綠色賬戶激勵功能，對垃圾分類正確的居民采用積分獎勵措施，如可用獎勵積分兌換生活用品，號召居民進行垃圾分類。此外，重點發(fā)揮試點地區(qū)垃圾分類成效的示范作用，從而達到以點帶面，逐漸推廣的目的。

（2）優(yōu)化清運作業(yè)體系。一方面，通過正確引導和監(jiān)督，提高垃圾分類投放針對性，準確性。如利用綠色賬戶平臺進行獎懲，對正確實施垃圾分類的賬戶獎勵積分，對未實施垃圾分類的賬戶進行扣分，通過綠色賬戶平臺將居民垃圾分類情況與其社會信用相掛鉤，小區(qū)物業(yè)公司根據積分高低在月、季和年度公布垃圾分類減量家庭光榮榜，激勵小區(qū)居民之間相互監(jiān)督。另一方面，加強垃圾分類清運過程控制。在垃圾收集站采取干濕垃圾分類裝運，最大限度地提高干濕垃圾分類清運的效率，重點關注濕垃圾的裝運和密封工作，選擇最佳路線前往垃圾分類末端處理廠，杜絕清運過程中造成二次污染。

（3）完善垃圾分類末端處理體系，運用垃圾無害化處理廠、垃圾火力發(fā)電廠和濕垃圾有效利用相結合，充分實現垃圾分類資源再開發(fā)。首先，明確無害化處理標準，改進處理技術和設備，規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電廠管理和運營程序以及標準建設，采用多元化的垃圾焚燒技術和手段，如單一的垃圾填埋方式轉向有機填埋，或者利用垃圾焚燒火力發(fā)電等。其次，制定可回收垃圾再利用體系，通過體系化的流程運作，提高資源回收率，標準化的回收體系也有效解決了資源回收渠道不暢通，體系不完整和政策零散化等問題。