“治理下鄉”：關于我國鄉鎮治理現代化的思考

夏志強 譚毅

摘 要： 在鄉鎮治理中，各種“下鄉”舉措失靈導致鄉鎮“缺治”的問題說明，推動“治理下鄉”是必要的。通過將現代治理理念與中國治理實踐進行技術整合，以實現鄉鎮政府理性化為基礎，以構建鄉鎮治理格局為目標，推進鄉鎮治理現代化是時代之需。鄉鎮治理現代化的內涵和標準是鄉鎮政府職權科學化、組織科層化、行為法治化以及治理主體多元化、治理手段現代化和治理過程民主化。實現鄉鎮治理現代化，要堅持將鄉鎮治理作為國家治理的基礎和重心的戰略定位，形成頂層設計與基層實踐的良性互動；要堅持用合作治理思維取代行政壟斷思維，將政府的政績、社會的穩定與居民群眾的獲得感有機統一，實現共治基礎上的鄉鎮共榮和成果共享；要修訂和落實關于鄉鎮政府職權的法律規定，理順鄉鎮政府與鄉鎮黨委、人大和縣級政府的關系，促進鄉鎮政府職能配置科學化、機構設置合理化和行政行為法治化；要加強鄉鎮社會治理，強化公共服務能力，實現鄉鎮治理與基層群眾自治的有機銜接。

關鍵詞： 治理下鄉；鄉鎮治理現代化；政府理性化

中圖分類號： D625 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）03-015-（13）

當前，我國共有鄉鎮31800多個，戶籍人口超過8億，常住人口近6億人。鄉鎮政府數量龐大，在我國“三農”問題治理和工業化、城鎮化、農業現代化中扮演著重要角色。但是，隨著城市化進程的推進，農村人口加速向城市轉移，伴隨著城鎮化進行的工業化也使得不少農業從業人員轉變為工業和服務業從業人員。因此，農村人口大幅減少，鄉鎮政權運行的人口基礎發生了重大變化。同時，農村的生產生活方式和社會結構也發生了深刻的改變，特別是在免除農業稅及農村土地“兩權分置”和“三權分置”等一系列改革后，農村土地流轉和集約化開發利用全面鋪開，鄉鎮政府作為農業生產組織者、農村社會管理者和稅收管理者的角色逐步蛻化，鄉鎮政權運行的產業基礎和社會基礎也發生重大變化。這種變化必然要求鄉鎮治理實現轉型。黨的十八屆三中全會提出了實現國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革的總目標，2017年中央又出臺了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，明確提出要強化鄉鎮政府的公共服務功能，推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化。歷經數十年的變遷，鄉鎮治理進入了國家治理現代化這一新議程。習近平總書記在黨的十九大報告中進一步明確了實現國家治理現代化的時間表，并提出了鄉村振興戰略，對鄉鎮治理現代化及其經濟基礎進行戰略部署，明確提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”鄉鎮治理是國家治理的基礎和重心之所在。鄉鎮治理體系是國家治理體系的重要組成部分，是國家治理體系建構在鄉鎮展開的應然內容，鄉鎮治理能力是國家治理能力在鄉鎮基層的直接體現，是為鄉鎮居民所直接感知的國家治理能力。也就是說，實現鄉鎮治理現代化是實現國家治理現代化的重要內容和基礎。在這樣的背景下探討鄉鎮治理現代化具有重要理論價值和現實意義。

一、邁向治理現代化：我國鄉鎮治理的歷史回顧

我國現存的鄉鎮體制有其歷史淵源，本質上是現代國家建構過程中“政權下鄉”的產物。傳統中國確實存在“皇權不下縣”的現象，實行的是“縣政鄉治”。鄉鎮主要靠鄉紳治理，鄉紳是縣政與老百姓之間的中介者和斡旋人，有些學者稱之為“經紀人”。但除了被默認組織或幫助政府向鄉村社會收取賦稅的職能外，其角色缺乏明確的官方規定。十九世紀末期，這種“縣政鄉治”模式因為鄉紳蛻化為“營利型經紀人”（通過向鄉村社會多征稅獲取作為國家與鄉村社會之間中介者的合理傭金）或“掠奪型經紀人”（從收取合理傭金變為直接利用中介身份對鄉村社會進行掠奪）而異化為“經紀體制”（意指國家利用非官僚化的機構及人員代行政府的正式職能[1]），原有的國家權力深入鄉村的渠道遭到深度破壞，導致國家的權威在鄉村缺乏施加影響的渠道和空間，呈“懸空”之勢，形成了所謂“國家政權內卷化”現象[2]。隨著科舉制被廢除，帝制為民國所取代，在此之前由科舉而獲得的士紳身份不再具有法理上的有效性和權威性，鄉紳僅憑社會慣性和歷史延續而繼續發揮著鄉鎮治理作用。但是，隨著新思想進入中國和近代革命向鄉村擴散，清朝遺留的鄉紳群體逐步分化、凋零和蛻變，鄉紳的治理也受到嚴重沖擊，作為“四民”之首的“士”很快退出了歷史舞臺。國家政權開始了由縣直接下沉到鄉鎮的努力，用國家政權的觸角延伸到基層填補經紀體制崩壞之后所留下的鄉鎮權力真空，同時以此從鄉村社會汲取現代國家建設所需資源。但由于官僚選拔體制在科舉制廢除之后沒有及時新建，民國的官員來源變得繁雜而欠缺規范，科舉時代的“士紳”被其他各種來路不明的所謂“紳”所取代，理性官僚人員缺乏。與此同時，民國政府鄉鎮官僚人員總數巨大，導致組織運行成本極高，為了彌補鄉鎮行政經費和官僚收入的缺口，鄉鎮行政人員被默許對農民進行攤派或浮收[3]，使得官民關系緊張。鄉鎮官僚來源的魚龍混雜和居高不下的組織成本導致民國時期國家政權整合鄉村社會的努力難以成功。

中華人民共和國成立以后，實行與計劃經濟相適應的“全能主義”[4]政治模式，社會變成了“總體性社會”[5]，政治權力和行政控制無遠弗屆，在農村建立起了經濟、政治、社會高度統一的人民公社。至此，國家政權延伸到了鄉村的每一個角落，鄉村社會的治理被完全納入國家政權范圍。在其早期，人民公社在穩定農村社會、進行意識形態滲透、為發展工業積累資金等方面發揮了積極作用，但是，隨著時間的推移，人民公社的治理績效邊際效應逐年遞減，人民公社的鄉村治理模式難以為繼，不得不放棄。隨著改革開放政策的確立，“政社合一”的人民公社體制逐步解體，政社分開逐步開展，通過“社改鄉”建立了現在的鄉級政權，并在1982年通過的《憲法》中明確了鄉級政權的法律地位。與此同時，《憲法》也明確了要設立農村基層群眾自治組織，實現了鄉和村的分離，現行的鄉鎮政府體制得以建立。鑒于“社改鄉”之后的鄉鎮和行政村數量過于龐大，行政成本居高不下加重了農民負擔，從1986年開始，我國又開展了旨在轉變鄉鎮政府職能和減輕農民負擔的“撤鄉并鎮”改革。此項改革的要點在于鄉鎮撤并，減少鄉鎮數量。差不多與此同時，我國又開始了縣鄉綜合改革試點和健全農業社會化服務體系改革，此項改革的切入點在于縣對鄉簡政放權，目的在于理順縣鄉關系。這些體制改革結合2000年后開始的農村稅費改革直至2006年全面取消農業稅的稅制改革，對形塑當前的鄉鎮政府體制產生巨大影響，使得鄉鎮政府與縣級政府的關系、鄉鎮政府與村及村民的關系發生了一系列重大的變化，也積蓄了諸多矛盾和問題。這些改革具有多個政策目標，如統籌城鄉發展、城鎮化、工業化、農業現代化等等，各個政策目標之間相互關聯，處理不好難免會發生沖突。在取消農業稅的歷史關口，國務院提出推進農村綜合改革，其目標是在鄉鎮建立服務型政府和法治政府[6]。此后，鄉鎮政府職能轉變的方向被明確下來，建設服務型鄉鎮政府成為政界和學界熱衷的提法。在黨的十八屆三中全會提出實現國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標之后，“鄉鎮治理現代化”這個內涵更廣的表述開始取代“服務型鄉鎮政府”在政策文件和學術論文中的位置，開始普及并得到認同。

從通過“社改鄉”建立鄉一級體制，到通過“撤鄉并鎮”進行鄉鎮機構改革，到理順縣鄉關系，再到轉變鄉鎮政府職能，最終經由建設服務型鄉鎮政府落腳到實現鄉鎮治理現代化，這是我國40年來鄉鎮治理變革的簡明線索。從裁并機構到轉變職能再到治理現代化，從改革外在的結構到改革內在的功能，從單純的鄉鎮政府改革到鄉鎮整體改革，體現的是我國鄉鎮治理改革的逐步深化。在這一過程中，各種國家政權建設的要素不斷“下鄉”，以實現國家權力對鄉土社會的滲透和整合。比如，通過“政黨下鄉”[7]，將分散的農民網羅進政黨組織，提高其政治意識，進而將傳統的鄉紳社會改造成現代政黨領導的政治社會；通過“行政下鄉”[8]，將行政任務通過命令的形式介入到農民的生產生活之中，實現對鄉村資源的動員；通過“政權下鄉”[9]，在鄉村建立基層政權組織，政權的行為可以直接到達農民；通過“政策下鄉”[10]，將政策輸入到農民的生產生活中去，用權力集中滲透促使農村社會規范化，增強農民對黨和國家的政治認同；通過“法律下鄉”[11]，力圖用法律機構向鄉村延伸和鄉鎮基層普法等手段構建統一的法律制度，在傳統禮俗社會解體之后建立法治鄉村社會；通過“服務下鄉”[12]，在服務中將國家權力軟性滲透到鄉鎮居民的日常生產和生活之中；通過“宣傳下鄉”[13]，強化農民的階級、政黨、國家等意識，用以取代其地方和家族意識。通過上述種種“下鄉”手段實現國家權力對鄉土社會的滲透和整合之后，國家政權在鄉鎮一級的框架較為完整地建立起來，鄉鎮已經在名義上和實質上都被國家化了，被納入了國家政權體系，對鄉鎮的“統治”和管理已經實現，這是中國國家政權建設的一大成果。

但是，各種“下鄉”如何在鄉鎮和農村扎根，還存在很多尚未解決的問題，鄉鎮政權的有效運轉也存在諸多仍待解決的問題，其根本原因在于傳統管制思維主導下的鄉鎮公權力單向度行使，使鄉鎮政治從形式上呈現出“有政權缺治理”的“缺治”困境。

二、“下鄉”失靈：管制思維下的鄉鎮“缺治”困境

不斷進行的鄉鎮改革，本身就是鄉鎮一級的國家政權建設工作并未徹底完成的證據。在改革進程中，甚至出現了“鄉鎮政權懸浮化”[14]和農村群體性事件層出不窮等問題。在管制思維下，鄉鎮公權力單向行使雖然解決了一些問題，但也導致了更多的問題。國家對鄉村社會進行滲透的各種“下鄉”，甚至導致鄉鎮治理體系破碎不堪，以此為基礎的治理能力嚴重不足，使得鄉鎮處于“無缺”的狀態。

1.“政黨下鄉”的困境

“政黨下鄉”的目標是要通過政黨向鄉村的延伸和滲透，將“一盤散沙”的鄉土社會整合為一個高度組織化的政治社會，讓黨組織成為鄉村治理的權力主體，替代傳統鄉村社會的精英治理體制[15]。然而，實踐的結果并不如意。一是農村基層黨組織建設薄弱。農村黨組織有效覆蓋面不足，組織力低下，普遍存在缺人、缺錢、缺辦法等問題，甚至出現“弱化、虛化、邊緣化”的困境，嚴重影響了其政治功能的發揮。二是“政黨下鄉”被部分地方精英裹挾，缺乏民意基礎。能力強、經濟條件好、有知識文化的農村精英往往主導農村基層黨組織，甚至將專斷、粗暴等作風帶入黨內，使黨內民主受到破壞，也使得黨組織脫離群眾，群眾路線難以貫徹，有些地方的群眾甚至只知道“強人、惡人和富人”，而不知有黨組織。三是黨的農村基層組織與村民自治組織的關系仍需要理順。在實行村民自治后，行政村普遍建立了“兩委”組織，但村級黨組織與村民自治組織關系時有混亂。村黨組織常常越俎代庖地管起村務事宜，加劇了村民自治行政化，實質上導致了對農村基層自治和對農村基層黨建的雙重破壞。中國政府公信力研究中有一個“差序政府信任”論，強調公民對行政級別較高政府的信任程度高于對行政級別較低政府的信任程度[16]，其中民眾對鄉鎮黨委和村黨支部的信任度是最低的。

2.“政權下鄉”的困境

“政權下鄉”的宗旨，一方面是要將散落于鄉土社會的權力集中于國家，另一方面又要將集中于國家手中的權力滲透到鄉土社會，從而改造、組織傳統的鄉土社會，將政治上官民隔離的社會轉變成官民一體的社會。[17]但是在實踐中，鄉鎮政權和鄉鎮政府建設中還存在許多問題。一是鄉鎮人大機關設置形式化。鄉鎮人大機關是位于農村基層的國家權力機關，是農村居民行使當家作主權力的重要方式，是支撐基層民主的重要政權組件。但是，目前鄉鎮人大制度法治化程度不足、職責履行不到位、職權保障條件不完備、地位名不副實、行政化嚴重等是常見的問題[18]。鄉鎮人大設主席團，但沒有常設機關，鄉鎮人大往往僅設置一名人大主席，沒有副主席和辦事人員。這種設置不符合《憲法》及相關組織法的規定，而且相關法律也沒有賦予人大主席單獨行使權力的工作機制[19]，無法真正履行權力機關的職責，也無法發揮依法監督政府工作的作用，其發揮的功能往往僅限于召集代表開會，鄉鎮人大的權力在實質上被虛化、邊緣化和形式化了。二是鄉鎮政府職權配置不科學。雖然在我國政治體制設計中，鄉鎮政府是整個行政科層體系中的獨立一層，但在實際運作中，鄉鎮的經濟、教育、衛生、公安、司法、環保等諸多事權已經被縣級政府統籌管理或被相關領域部門垂直管轄，很多領域的行政執法權也被上收，財政實行了“鄉財縣管”，但是有關責任和任務卻不斷下放，導致鄉鎮政府有事無錢，有責無權。當前，縣鄉關系畸形化，權力和責任不對等、任務和財力不匹配、人力與任務不相稱、行為與角色不協調等問題廣泛存在，鄉鎮政府“有責任無權利，有要求無權力，有任務無資金”的現象較為普遍。鄉鎮作為一級政府的能力嚴重不足，已經不能作為完整獨立政府承擔職責了。鄉鎮作為“任務型機構”，疲于應付完成上級的任務，其思維也未能從追求管制的慣性思維方式中走出來，鄉鎮基層社會也遠未實現柔性治理和官民共治，鄉鎮政府本來大有可為的公共服務和社會管理職能之履行也難以令人滿意，大大制約了鄉鎮政府治理現代化。

3.“行政下鄉”的困境

“所謂行政下鄉是指國家通過行政體系將國家意志傳遞到鄉村，從而將分散的鄉村社會整合到國家體系”，[20]以實現國家對鄉村的行政整合和有效治理。行政下鄉雖然取得了一定成效，但是在運作中也存在許多問題。一是鄉鎮行政權力越界，特別是在行政許可中存在越權作為與違法作為。主要表現在沒有法律規定的范疇里，鄉鎮政府通過紅頭文件越級行使了一些行政許可權力，甚至擅自頒發不在法定許可目錄的許可證。二是對村自治組織實行行政化領導。從鄉村關系看，鄉鎮與村的關系模式是“鄉政村治”，即鄉鎮是一級政權，村一級實行村民自治。在國家治理體系中，鄉鎮政權是與村民自治直接聯系的治理層級。但現實運作中，鄉鎮往往越俎代庖，用行政化的領導和命令取代村民委員會的自治權，從而將村也在實質上納入國家的行政體系之中，逾越了法律的界限。三是鄉鎮政府行政受到鄉村社會人情化特征的影響。部分本地公務員在原則立場和情感勾連之間無法從容不迫，在“法理”手段與“情理”手段之間難以抉擇，無法依法行政。總之，在傳統管制思維的主導下，鄉鎮政府習慣了行政權力的單向行使，熟練于用行政權力解決一切問題，甚至放任行政權力任性粗暴行使，引起了官民關系緊張，行政善治的目標難以實現。

4.“政策下鄉”的困境

一般來說，政策是政黨或政府為實現一定目標和任務而制定的行動計劃和行為準則。在中國語境下，“政策下鄉”就是要通過各種具體政策，將黨和政府的意志貫徹滲透到鄉村社會，實現對鄉村的善治。[21]但實踐中可以看到，“政策下鄉”仍有許多障礙。一是基層公務員和普通群眾對國家政策領會不到位，把握不準確。特別是一些鄉鎮干部在實踐中長于處理瑣碎的行政事務，但政策解讀能力不足，對一些領會要求高的國家政策缺乏深入理解，使得國家政策效果在鄉鎮基層大打折扣。這可以算是無意的政策效果折損。二是基層政府政策執行走樣。在執行時采用政策變通、選擇性執行，甚至直接扭曲政策原意，采取上有政策下有對策和不落實政策等行為，導致上級政府政令在鄉鎮不暢通。這是人為有意的政策效果折損。三是面對政策沖突無所適從。鄉鎮是國家許多“條條”政策在執行末梢的匯集地。各個條條制定的政策不時有相互矛盾的地方，出現“文件打架”現象，鄉鎮工作人員在面對這種情況時會顯得束手無策，不知道該執行哪一條政策，只有糊弄了事。

5.“法律下鄉”的困境

“法律下鄉”體現了國家依法行政、依法治國，用法律制度整合鄉土社會，建構統一的法律制度共同體的努力，“但起源于工業和城市社會的現代法律下鄉，與根植于鄉土傳統的農村社會遭遇著碰撞和困惑”。[22]一是“信訪不信法”。相比于對傳統禮法信仰的數千年歷史，鄉村社會對現代法律的信仰歷史顯然太過短暫。許多不具備現代法律意識的鄉鎮居民多基于傳統皇權社會“告御狀”的思維，常常進行越級上訪，企望青天大老爺伸張正義，而不信任對其相關案情具有管轄權的本地司法機構，對法律和司法機構信心不足。二是“信禮不信法”。雖然受到逐步加強的社會流動的沖擊，但農村社會基本上還是一個熟人社會，礙于“低頭不見抬頭見”的社會交往現實，村民往往不將與其他人的矛盾訴諸法律，而愿意請鄉鎮或村里有威望的人來評理。然而，現在鄉村社會的狀況已經不同于往昔的禮序社會，中間調解人本身的權威性是否被公認、其中立立場是否可信賴、其調解行為是否公正等都難以得到保證。三是“信軟法而不信硬法”。法律不可能窮極社會生活的所有方面和細節，而且任何矛盾的解決都依靠司法解決也是低效率高成本的，所以必須有公序良俗彌補法律的這些缺點，也就是需要有許多法學家所稱的不依靠國家強制力保障實施的“軟法”（如鄉規民約）來協同國家制定的硬法，從法律上實現對鄉村社會“軟硬兼施”的治理。但是，現實中這些軟法有時候并不能彌補國家硬法的不足，本身甚至可能違背國家法律（如一些所謂的族規賦予家族長者一定動用私刑的權力）。對違法的軟法的信賴嚴重背離現代法治精神，已不適應鄉鎮治理現代化的要求。

此外，“服務下鄉”也面臨較大困境。一是教育、醫療、社保、法律等核心基本公共服務領域，農村嚴重滯后于城市。二是農村公共服務單向供給、強制供給，不能對接農村居民的實際需要，往往以完成任務而不是讓村民滿意為目的。三是受制于鄉鎮財力不夠、人力不足等因素，鄉鎮政府公共服務能力不能滿足農村需求。黨和政府主導的“宣傳下鄉”更是受到網絡時代的巨大沖擊。一是信息來源多元化時代官方渠道宣傳功能的弱化，典型示范等宣傳策略的作用日趨衰減。二是宣傳方式多采用標語口號。有些標語口號低俗甚至違法，如“一日行竊，終身是賊”“打擊違法上訪”“你亂砍我亂罰”等，涉嫌對公民合法權益侵犯和對自身權力規范的漠視。三是傳統的單向傳播方式難以為繼，新傳播工具疊加多元的新影響源深入農村群眾，移動互聯網時代的新信息技術賦權鄉鎮居民成為“自媒體”，為其意愿表達和治理參與提供了新手段，也增加了宣傳下鄉發揮實質作用的難度。

在城市化、工業化和信息化的洪流影響下，不少鄉鎮和農村人口流失，產業凋敝，社會活力不足，出現了衰敗之象。在面對這些新形勢、新問題時，原來的各種“下鄉”出現了失靈現象。其直接后果就是鄉鎮出現了形式上有政權，實質上缺治理的“缺治”的困境。就設立初衷而言，是否設立鄉鎮政府主要取決于其在政治上是否利于國家政權的穩固和經濟上是否助于國家從鄉村社會汲取資源[23]。在汲取資源方面，全面廢除農業稅之后，鄉鎮政府對于國家從鄉村社會汲取資源已經沒有多少實際意義。在穩固國家政權方面，目前鄉鎮政府在很多情況下反而是農村基層不穩定的來源，比如截留轉移支付、干涉村務、破壞基層民主、與民爭利等，常常引發官民矛盾。更有甚者，少數鄉鎮基層官員利用鄉鎮“缺治”的困局和真空，與本地豪強、大家族聯合壟斷地方公權力，形成獨立的權力疆域，導致政權的公信力被少數人蠶食，不少群體性事件就暴露出部分地方農村基層“缺治”的困境。

綜上所述，要突破鄉鎮基層“有政權缺治理”的困境，很有必要推動“治理下鄉”，用“治理”取代“統治”和管理，繼續完善鄉鎮政權建設、刷新鄉鎮治理體系。在中國語境和當前社會現實條件下，鄉鎮政府在鄉鎮治理中無疑占據絕對主導地位，因此，本文提出要以建設理性化的鄉鎮政府為核心，構建鄉鎮多主體合作治理的格局，推進鄉鎮治理現代化。

三、鄉鎮治理現代化的內涵與標準

推進鄉鎮治理現代化，首先就要厘清鄉鎮治理現代化的內涵和標準。治理這個時髦的概念存在相當的混亂，對此學界已有許多討論[24]。有時候治理被視為一個可以統攝統治、政治、行政、管理等概念的一個上位概念，依據這種觀點，傳統社會也存在著治理，只是不夠現代。有時候治理又被視為是一個區別于統治、管理、行政的概念，是一個現代意義上的學術概念，意味著人類社會進化到了一個不單單靠政治權力單向運轉的時代。有時候治理之前會被加上國家、社會、政府、市場等限定詞，但其表述的意思卻是動賓結構的，即治理國家、治理社會、治理政府、治理市場等，但大家對這些加上限定語之后的概念也難以達成共識。在中國的政治語境中，治理概念則又不同于西方。在學界研究和政界文件中，治理的概念既相聯系又有區別，研究者更倡導治理是相對于統治的理念革命，實務者更強調自己作為理所當然治理者的角色，二者共同點就是普遍強調黨和政府的治理主導地位，實際上在一定程度上等同于“治國理政”的簡稱。凡此種種，不一而足。但如果說治理這個概念還有新意的話，那就是現代意義上的治理強調多元協商、合作共治，這區別于統治強調政治權力單向行使。本文將治理理解為介于“沒有政府的治理”和政府壟斷所有治權兩個極端之間的一個中間狀態。如此意義上的治理理念已經成為當今世界、國家、區域和地方各層級普遍奉行的理念，也成為中國共產黨治國理政的重要理念，是當前我國政治體制改革和行政管理體制改革的重要面向。在中國語境下，治理實踐既強調政府主導，也重視主體多元和向社會分權，本質是政府主導下的合作共識。

鄉鎮治理現代化，就是以推進鄉鎮政府自身理性化為基礎，以建構多元共治的鄉鎮治理新格局為主要任務，構建黨領導下以政府為主導的鄉鎮治理現代化模式。鄉鎮治理現代化的總目標是實現鄉鎮政府理性化和鄉鎮治理格局多元化，通過“治理下鄉”糾正其他“下鄉”失靈，解決其他“下鄉”措施未能解決好的問題。一方面，要重塑之前績效不良的各種“下鄉”舉措。通過有效提升鄉鎮黨委的組織力，發揮其在鄉鎮基層治理中的領導作用；通過完善鄉鎮人大和政府機構設置，優化職能配置，實現鄉鎮國家機關的有效運轉；通過拓展和增強對民意的回應性，提升鄉鎮政府公信力；通過擴大公民參與和監督，解決基層官僚自利問題；通過發掘利用鄉鎮本土治理資源，實現國家政策和法律在鄉鎮有效落地；通過優化鄉鎮基本公共服務資源配置和創新鄉鎮公共服務供給方式等手段，強化鄉鎮政府服務職能等。另一方面，要強調社會力量和自治力量在鄉鎮治理中的主體地位和重要作用，這是“治理下鄉”從根本上不同于其他“下鄉”舉措的一個方面。公權力對鄉村的單方面管控不但成本高昂，而且不能保證鄉鎮社會的活力。要制定相關制度和保障機制，主動培育和積極引導鄉鎮社會力量參與到鄉鎮治理中來，將鄉村基層自治的作用發揮出來，這樣既有利于增強鄉鎮社會活力，又有利于降低治理成本，改變官民對立狀況，實現鄉鎮民主治理。

基于鄉鎮治理現代化的總目標，鄉鎮治理現代化具體內涵一方面應包括政府理性化的三個維度，即鄉鎮政府職權科學化、政府組織科層化和政府行為法治化，另一方面應包括優化鄉鎮治理格局的三個維度，即治理主體多元化、治理手段現代化和治理過程民主化。

鄉鎮政府職權科學化。科學合理的政府職能和權力配置是政府得以高效運轉的基礎。我國歷次行政體制改革的一個重要內容就是轉變政府職能，以及在各層級政府之間進行合理的權力劃分。鄉鎮政府作為最基層的政府層級，要切實遵循政企分開、政資分開、政事分開、政社分開的改革要求，理順自身與市場和社會的關系。鄉鎮政府作為一級法定政府，其職能和權力配置要嚴格遵循法律的規定，保證其職權行使的相對獨立性，其與上級政府和村級自治組織的關系要有明確的界定和界限，要杜絕一切形式的任務轉嫁和權力架空。

鄉鎮政府組織科層化。科層制是現代組織特別是政府組織內部最典型的結構形式，其明顯特征是職權法定下的分工與協作、層級節制、以書面文件為管理基礎、職務專業化和非人格化、官員工作能力全面、按照規則管理和運行[25]。鄉鎮政府治理現代化要求鄉鎮政府組織科層化，要求其無限接近理性科層制這一基于合理合法權威的組織形式的理想類型。機構設置合法有據，實現政府內部的非人格化、理性化和可預測，這實際上因應了現代化的理性維度，是理性模型下的組織設計選擇。需要說明的一點是，雖然科層制在當代飽受詬病，但在我國包括鄉鎮政府在內的各層級政府組織的科層理性建構仍然較為缺乏，需要加強。誠如斯言，“我們國家離理性科層制還有很大的距離，因此目前主要任務不是打破官僚制而是如何建構理性科層制的問題。”[26]

鄉鎮政府行為法治化。法治是現代社會的基本價值，法治理性是現代治理的最基本理性之一，沒有法治就沒有治理現代化。法治意味著非人格化、非隨意化，強調照章辦事和依規協商，拒絕獨斷專行和按照人情關系辦事。就鄉鎮政府行為而言，法治化意味著政府依法行政，建立法治政府。政府行為法治化意味著法律對政府行為范圍的框定和限制，哪怕是自由裁量權也得在法律的規范內行使。因此，政府行為有限化是政府行為法治化的必然要求。鄉鎮政府不得擅自通過紅頭文件等形式給自己賦予法律沒有賦予的權力，更不能用這些不存在的權力去限制公民的權利。

治理主體多元化。主體多元化是實現治理現代化的重要內容。建立黨政主導下多方參與的治理格局已經成為我國各類治理行為中的共識。鄉鎮政府不是鄉鎮治理的唯一主體，也不可能包攬鄉鎮范圍內所有治理事務。要樹立新的治理觀和政社觀[27]，調動一切可以調動的社會力量參與鄉鎮治理。在加強黨委領導和發揮政府主導作用的前提下，要鼓勵和支持社會各方面參與鄉鎮治理，實現鄉鎮政府治理和鄉鎮社會自我調節、鄉鎮居民自治的良性互動。特別是要注重發揮社會組織在鄉鎮社會治理和公共服務中的作用，激發鄉鎮社會活力，化解社會矛盾和提高公共服務供給的質量。在人力、物力、財力和公信力都較為缺乏的情況下，鄉鎮政府要有平臺化觀念，要有搭臺意識，給予鄉鎮居民、企業和社會組織充分信任，注重調動各方參與鄉鎮治理的積極性，積極培育鄉鎮社會組織和公民的參與能力，實現鄉鎮的共建共治共享。

治理手段現代化。合適的治理手段是構建和優化治理格局的重要內容，也是提高治理績效的重要保證。城鄉社會治理二元化格局的一個重要問題就是治理手段上的現代化程度城市要遠遠大于農村，城市治理對法治方式和信息技術的運用水平要遠遠高于農村。例如，農村與城市存在“數字鴻溝”，農村的互聯網基礎設施水平、農村互聯網服務水平、農業的互聯網技術應用水平和農村居民對互聯網的使用能力水平等方面都低于城市，鄉鎮政府運用互聯網等現代技術的能力也低于城市政府。雖然通過“村村通”、淘寶下鄉、智慧農業等工程的努力，我國鄉鎮治理手段現代化程度有所提升，但與城市的水平依然不可同日而語。要加強大數據、云計算等現代技術手段在鄉鎮治理中的應用，使其逐步邁向智慧化，實現智慧治理。

治理過程民主化。民主是現代社會的重要價值，主權在民也經過了無數理論家的強力論證，保障公民的社會治理主體地位也已漸成社會各方的共識。治理過程的民主化有利于增進鄉鎮治理的社會資本，增進治理客體與治理主體的交融，促進鄉鎮走向善治。無論是公共服務中的公民參與，還是鄉鎮重大決策事項中的協商民主，都在我國的鄉鎮治理中發揮著重要作用，是“人民當家作主”理念在鄉鎮治理中的生動體現。不僅如此，通過指導村民自治，對農民進行民主訓練，通過鄉鎮協商民主實現基層公共治理中公權力與居民參與權協作互動，對于提升鄉鎮居民政治參與意識和能力具有重要意義。同時，也為探索我國民主從基層到地方再到中央的發展路徑開啟有益的嘗試，通過自下而上的治理民主化實踐擴散路徑為實現國家治理民主化提供基層經驗。

鄉鎮政府主導鄉鎮治理的現實，要求鄉鎮治理必須建立在鄉鎮政府理性化的基礎上，而治理理念則對鄉鎮政府提出了從觀念上認識和行動上構建以及優化治理格局兩方面的要求。上述內涵和標準中，提出政府職權科學化、政府組織科層化、政府行為法治化的依據是我國鄉鎮政府主導基層治理的地位，以及這種地位對其自身理性化和現代化的要求；提出治理主體多元化、治理手段現代化和治理過程民主化的依據則是踐行治理理念對構建和優化鄉鎮治理格局提出的要求。實際上，上述標準只是鄉鎮治理體系現代化的標準，而鄉鎮治理現代化還包括鄉鎮治理能力現代化。鄉鎮治理能力現代化，主要是指在鄉鎮治理體系優化的基礎上，治理體系運行和作用發揮的情況能夠滿足鄉鎮實現善治的需要。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”。對于鄉鎮政府而言，市場監管和環境保護職責已經被上級政府的部門或垂直管理部門所承擔，其主要職責落腳到公共服務和社會管理。因此，鄉鎮治理能力現代化主要是公共服務和社會治理能力的現代化。當然，鄉鎮治理體系和治理能力是不可分割的，治理體系是治理能力的前提和基礎，治理能力是體系的功能發揮情況，關系到體系設計的合理性及其改進。

對比上述標準，我國目前許多鄉鎮特別是中西部地區的鄉鎮，其治理體系還存在諸多欠缺，治理能力還嚴重不足，很有必要思考建立完善的鄉鎮治理體系和形成較強的鄉鎮治理能力的路徑。

四、實現鄉鎮治理現代化的路徑

1.明確鄉鎮治理在國家治理中的地位

我國是單一制國家，從中央到地方再到最基層都包含在政權意義上的“國家”范疇之內。基于此邏輯，國家治理理所應當包括鄉鎮基層治理。鄉鎮治理與其他層級治理一樣是國家治理體系的重要組成部分。不僅如此，鑒于鄉鎮政權是我國最基層的政權層級，直接與普通鄉鎮居民接觸，鄉鎮治理就成為國家治理的落腳點，是國家治理的基礎和重心之所在。鄉鎮治理的好壞善惡是整個國家治理績效的最直接表征之一，也是廣大鄉村居民對國家治理的最直接認知來源。鄉鎮治理事關國家治理的群眾基礎。

從治理實踐來看，世界上積極將現代治理理念灌注到行動中的國家大都選擇其最低層級政府作為多主體共同治理的體制領域，這既是在多元治理時代對政權和主權的保護舉措，也是因為基層政府直接與公民打交道，公民對國家治理的印象中有很大比重來自其對基層治理的直接印象。在我國，鄉鎮基層是政治領域、公共領域與私人領域交疊的領域，也是政府、市場、社會、公民幾大治理主體直接交往的領域，是國家治理與基層自治相銜接融合的領域，是實行社會共治天然而良好的試驗場，也是許多治理創新的生產地。因此，國家治理現代化要從基層做起，從鄉鎮開始改變，形成頂層設計與基層實踐的良性互動。

鄉鎮基層治理實踐要求健全鄉鎮基層治理體系，增強基層治理能力。中央層面的國家治理現代化建構從立法機構及對其負責的司法機構和行政機構等大的“四梁八柱”正在逐步完善，國家治理能力逐步提升，治理格局正在逐步形成，但作為國家治理基層體系的鄉鎮治理現代化建構遠遠落后于中央層面。因此，為了避免國家政權懸空和國家治理遠離社會，必須實行“治理下鄉”，完善國家治理體系的基層建構，夯實基層治理的能力基礎，使國家政權和國家治理能夠有效滲透到鄉鎮基層社會治理中。

2.用合作治理思維克服行政壟斷思維

傳統行政壟斷思維主導下的鄉鎮治理過程與民主相去甚遠。其主要表現在政府獨占治理之位和專擅治理之權，其目的都是保留和捍衛鄉鎮政府作為鄉鎮治理唯一主體的地位。從治理主體看，受傳統社會一元化治理方式和計劃經濟時代高度集權體制的深刻影響，不少鄉鎮政府依然秉持傳統的唯一“治者”姿態，固守“官民有別”的官僚心理，不適應治理現代化時代“被治者”成為治理主體的趨勢，不相信鄉鎮居民、企業與社會組織參與鄉鎮治理的能力，擔心權威旁落，害怕承擔治理責任，不善于與其他治理主體協調配合。從治理權看，在治理過程中，許多鄉鎮政府最大限度地降低了公民參與的程度，認為公民參與治理過程存在削弱政府威信、助長“刁民”氣焰、降低治理效率、加大治理成本等方面的缺點，認為公民參與會使群眾“得寸進尺”，還是政府獨自治理來得快、來得好。行政壟斷思維主導下的鄉鎮治理是缺乏群眾基礎和公信力的，在基層治理民主化的時代，這種思維越來越沒有市場，應該果斷擯棄，用合作治理的思維取而代之。

合作治理是一種由多元治理主體通過合作互動的方式而開展的社會治理[28]，正在成為社會治理的主流模式。合作治理思維要求鄉鎮治理中，政府改變原有的治理權壟斷和單邊主義思維，還政于民，正確處理單靠政府人員及少數強人進行的精英治理與依靠廣大群眾進行的大眾治理之間的關系，規范精英治理行為，保障鄉鎮居民的治理參與權和監督權[29]。一要樹立“共治”思維，充分確立公權力的開放性，將社會管理和公共服務職能的履行統一到多主體合作治理上來，通過構建和優化鄉鎮治理格局修復與鄉鎮居民缺失的聯系和信任，實現鄉鎮政府的職能轉型。二要樹立全局思維，通過大力發展鄉鎮農村社會組織等“異己”力量為合作治理貯備主體力量，通過服務外包、PPP模式、政府購買等方式探尋適合本地的合作治理模式，通過主動與社會各類力量合作，塑造合作治理的共同愿景，推進共同行動，實現共同目標，協調各方參與鄉鎮治理，建立以“掌舵”為主的領航型鄉鎮政府。三要樹立共享理念，破除官民對立思維，立足于多方共贏，將政府的政績、社會的穩定與居民群眾的獲得感有機統一，堅持以居民為中心的鄉鎮治理，實現共治基礎上的鄉鎮共榮和成果共享。總之，鄉鎮政府在合作治理中要主動與各種有利力量進行合作，用創新治理思維引導鄉鎮社會進步，最終使得鄉鎮社會善治而又有活力。

3.建構理性化的鄉鎮政府

在鄉鎮基層的合作治理中，鄉鎮政府仍然占有主導地位。因此，實現鄉鎮治理現代化，必須首先建構理性化的鄉鎮政府。從長期戰略看，隨著城鄉二元分割局面的破解和城鄉一體化的逐步實現，鄉鎮人口規模還會進一步萎縮，人口集中居住和產業集中布局也是大勢所趨，將鄉鎮治理納入縣域治理總體格局既具有現實可行的操作性又具有治理成本上的經濟性。在這種情況下，可以考慮修改《憲法》及相關法律，撤銷鄉鎮政府，將鄉鎮建成區域公共服務中心，縣級政府則將社會治理和公共服務等職能直接延伸到鄉鎮一級。從短期策略看，可繼續堅持將鄉鎮政府作為我國五級政府之最基層一級，但須全面深化鄉鎮政府改革，修訂和落實關于鄉鎮政府職權的法律規定，明確鄉鎮政府的核心職能定位，在機構、體制、過程等方面進行科學布局，全面增強鄉鎮公共服務能力，發揮鄉鎮政府在鄉鎮治理中的主導作用。

首先，要修訂和落實關于鄉鎮政府職權的法律規定。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條分七款關于鄉鎮政府職權的規定較為籠統，從中甚至看不出鄉鎮政府職能與其他高層級政府職能的具體區別，而其中的規定“辦理上級人民政府交辦的其他事項”更是成為鄉鎮政府被上級政府及部門無節制轉移行政任務的法律依據。隨著形勢的變化，法條規定的鄉鎮政府職能已與鄉鎮政府實際上能履行和在履行的職能有很大差別。因此，上述法條亟待修訂或出臺實施細則，明確鄉鎮政府職能的具體內容和與其他層級政府相區別的職能重點。應在現有政策性文件的基礎上，出臺相關法律法規，保障鄉鎮政府的合理的人事權。應當逐步告別“鄉財縣管”，培養鄉鎮一級的預算編制和預算監督能力，遵守《預算法》關于鄉鎮財政作為一級財政地位的規定，落實鄉鎮政府的財政權力，建立獨立的鄉鎮公共財政。

其次，要促進鄉鎮政府職能配置科學化、機構設置合理化和行政行為法治化。在職能方面，要合理劃分鄉鎮政府與縣級政府的職能，明確經濟調節、市場監管、環境保護等職能主要由上級政府及其部門垂直管理，鄉鎮政府只起有限的配合協調作用，不執行相關的行政管理權限。鄉鎮要將有限的能力和資源集中在公共服務和社會治理方面，實現職能由管治到服務和治理轉變。在機構方面，按照結構服從功能的原則，以履行好公共服務和治理職能為目標進行組織設計。一要建設與公共服務供給相適應的內部機構設置，整合事業單位性質的“七站八所”，協同履行鄉鎮公共服務職能，建成鄉鎮區域內的公共服務中心，承擔部分縣級公共服務事項在本鄉鎮區域內的落實和開展鄉鎮一級的公共服務項目。二要建立滿足鄉鎮治理需要的專門機構，搭建鄉鎮公共事務治理平臺，并藉由專門的機構和平臺牽頭制定鄉鎮公共事務治理規則，營造鄉鎮多主體共同治理的社會氛圍等。在行為方面，要在鄉鎮加強法治政府建設，促使鄉鎮政府依法行政，模范遵守憲法法律。加大上級政府對鄉鎮政府依法行政的指導力度，在逐步減少許可事項和處理權力的基礎上，明確鄉鎮政府保留的許可、處罰的具體清單，為鄉鎮政府普遍設立法律顧問，對鄉鎮政府關涉行政當事人的文件實施審查報備制度，及時糾正鄉鎮政府的違法行為。

要實現政府理性化，還需要強化政府體制方面的保障，理順鄉鎮政府與鄉鎮黨委、鄉鎮人大和縣級政府的關系。鄉鎮黨委是鄉鎮區域的領導核心，要加強對鄉鎮政府的領導，支持和監督鄉鎮政府依法行使職權，促進鄉鎮政府加強公共服務能力，支持和幫助鄉鎮政府構建基層治理平臺。鄉鎮人大是鄉鎮的國家權力機關，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律的規定，充分發揮其保障憲法法律在本區域的執行、審查監督鄉鎮財政、監督鄉鎮政府行政行為的作用。縣級政府是鄉鎮政府的上一級政府，在現行行政體制中對鄉鎮政府影響最大。縣級政府要在尊重鄉鎮政府獨立行使職權的前提下，保障其法定的事權和財權，通過取消任務攤派和統籌解決鄉鎮財政資金等手段促進事權和財權相匹配，特別是財政體制上要促進鄉鎮政府的財權與其承擔的公共服務職能相匹配，從吃飯財政、生產型財政邁向公共財政，績效考核和問責內容也需要轉變到公共服務和社會治理上來。

4.找準實現鄉鎮治理現代化的著力點

隨著中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發生了變化，基層治理的重心也發生了新的變化。實現鄉鎮治理現代化，目前迫切需要的是加強鄉鎮社會治理，強化公共服務能力，實現鄉鎮治理與基層群眾自治的有機銜接。

首先，要加強鄉鎮社會治理。鄉鎮范圍內的社會組織和社區是鄉鎮基層社會的細胞，是鄉鎮基層社會治理的兩個重要領域，加強鄉鎮社會治理就要在這兩個方面著力。一是加強社會組織治理。通過積極培育和規范發展各類社會組織，特別是農業服務組織、社區服務組織、公益慈善組織等，為鄉鎮治理提供大量的充滿生機活力的非官辦組織，增強鄉鎮社會的組織性，同時提高原子化的個體通過各種組織有序參與社會治理的能力。二是加強鄉鎮社區治理。鄉鎮社區的人際關系大多為熟人社會關系，這種社區類似于滕尼斯意義上的“共同體”[30]，是自然村落中的人們組成的，依靠自然的情感、倫理等因素來維系，共同體成員同質性較高。按照社會資本理論的觀點，鄉鎮社區的社會網絡密度大，社會資本要遠高于城市陌生人社區的社會資本，這是鄉鎮社區可貴的治理資源。在社區治理過程中，要主動創造機會培育農民和轄區其他居民參與社區治理的意識和能力，建構群眾參與基層治理的有效機制，發揮群眾的主人翁精神，充分利用農村社區的社會網絡資源，結合具有相當情感成分的“群眾路線”開展治理。

其次，要提高鄉鎮公共服務能力。提高鄉鎮公共服務能力，目前要抓住幾個關鍵環節。一是要實現鄉鎮公共服務標準化。縣級政府要主導實現城鄉基本公共服務規劃一體化，指導鄉鎮建立公共服務基礎設施和平臺，為實現基本公共服務均等化打好基礎。鄉鎮政府要在上級政府的統籌領導和指導下，出臺本區域公共服務清單，實施公共服務全流程標準化管理，逐步縮小城鄉基本公共服務差距。二是要創新公共服務運營機制，探索設置“社區服務經理”專職運營轄區公共服務，以專業化提高公共服務的質量。這也要求鄉鎮政府工作人員實現角色轉型，讓更多的人從機關的行政事務中解脫出來，從官僚機構的官僚轉變為面向公民的公共服務提供者，從公務員變為公共服務經理人。三是要注重鄉鎮居民和社會組織對鄉鎮公共服務過程的參與，將發展基層民主和公共服務結合起來。要注重設置多元化的公共服務需求表達渠道，博采眾意，齊集民智。公共服務決策要注重吸收公民代表參與，兼顧效率與民主。公共服務供給要打破政府壟斷，綜合采用政府供給、政府購買公共服務、市場化等多元化方式進行，還要鼓勵鄉鎮居民的自我服務、互助服務和社會公益服務。公共服務質量評估和監督要注重收集公民反饋，實現公共權力監督和服務質量改進的有機整合。

其三，要實現鄉鎮治理與基層群眾自治的有機銜接。在觀念方面，通過實現鄉鎮政府職能和治理思維的轉變，有效阻斷鄉鎮政府伸向群眾自治組織的行政之手，真正履行指導自治而不是領導自治的義務。在法律方面，通過完善《村民委員會組織法》等相關法律及實施細則，賦予鄉鎮基層群眾自治從形式到實質上的權利，從法律上去除鄉鎮政府越俎代庖鄉村居民自治的可能。同時加強對鄉村居民自治組織負責人的監督，完善基層群眾自治中監督機制。在鄉鎮治理與基層群眾自治銜接機制方面，一是通過設立鄉鎮基層社區服務中心，將鄉鎮政府的基本公共服務和社會管理職能不經過村級自治組織而直接面向基層群眾，這樣既減輕了基層自主組織的負擔，又同時實現了鄉鎮政府寓治理于服務和保障基層自治權的目的。二是通過基層民主協商統籌鄉鎮治理和基層群眾自治，按照《關于加強社會主義協商民主建設的意見》等文件的要求，以解決鄉鎮群眾實際問題和困難為出發點，堅持與民協商、為民協商的要求，推進鄉鎮協商，行政村和社區的協商，企事業單位的協商和社會組織協商，著力構建基層協商平臺和民主協商實施機制，實現鄉鎮政府指導和基層自治的有機結合。

五、結 語

在整體推進我國國家治理體系和治理能力現代化的進程中，鄉鎮治理現代化占有重要地位，推動“治理下鄉”從而實現鄉鎮治理現代化可以說是我國鄉鎮治理幾千年來未有之大變局。目前看來，鄉鎮社會面臨雙重任務：一方面要加強經濟發展，逐步縮小城鄉發展差距；另一方面要縮小城鄉治理差距，使鄉鎮治理堪當國家治理的基礎和中心。在發展方面，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾演變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，應對城鄉發展不平衡和鄉鎮發展不充分問題，國家已布局了實施鄉村振興戰略等根本性破局之舉。治理方面，我們要應對治理供給無法滿足治理需求的問題，在實現鄉鎮政府理性化的基礎上實現治理主體多元化、治理手段現代化和治理過程民主化，健全自治、法治和德治相結合的治理體系。換句話說，國家發展意味著鄉鎮必須要發展，國家治理意味著鄉鎮不能“缺治”。鄉鎮不僅需要實現新發展理念指導下的經濟振興，還需要實現現代治理理念和國家治理意義上的社會善治。只有推進鄉鎮發展和治理雙管齊下，才能實現十九大報告提出的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的目標，才能為在本世紀中葉實現我國國家治理現代化的總目標打下堅實的基礎。

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