田園綜合體建設對策研究

王瑗

〔摘要〕 田園綜合體是新歷史時期城鄉融合的高級形態，尤其在城市近郊發展起來的田園綜合體實質上是在城鎮化進程的大背景下推進城鄉統籌，進而在鄉村大地上進行產業結構調整、土地制度改革、社會治理結構改革、新型鄉村社區建設、鄉村生態文明和社會文明建設等一系列綜合要素變革而形成的新型鄉村發展模式。本文以成都市近郊田園綜合體為研究對象，主要從農村土地制度改革、集體經濟組織發展、市場參與主體多元化和產業結構調整四個方面，分析并探討其建設現狀和問題，并提出政策建議。

〔關鍵詞〕 田園綜合體 城鄉融合 成都市

〔中圖分類號〕F323 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2018）06-0014-11

2017年中央一號文件首次提出了“田園綜合體”概念，指出“培育宜居宜業特色村鎮，建設一批農業文化旅游‘三位一體、生產生活生態同步改善、一二三產深度融合的特色村鎮，打造‘一村一品升級版，建設集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體”。與“田園綜合體”概念提出同步的是一系列農業農村政策的深刻變革，開啟了城鄉融合下的鄉村更新與發展的新階段。田園綜合體當前被闡述為在城鄉一體化格局下，順應農村供給側結構性改革、新型產業發展，結合農村產權制度改革，實現中國鄉村現代化、新型城鎮化、社會經濟全面可持續發展的一種模式。〔1〕“農業、融合、生態、創新”是田園綜合體概念中普遍得到共識的關鍵詞，它代表了一種新型的經濟組織模式，將一二三產的各種分散元素進行整合，統一開發、綜合利用，使各產業之間相互促進，發揮系統優勢。田園綜合體是一個有機的生態綜合規劃區，以生態農業為引領，形成以農業、旅游與居住三大產業板塊聯動發展的綜合規劃區；也是一個發展平臺，是城鄉文化資源聚集、產業開發和融資管理的平臺。同時，田園綜合體還被認為是一種具有生態解決方案的新型開發模式，其發展目標是實現田園生產、田園生活、田園生態的有機統一和一二三產的深度融合，為中國農業農村和農民探索一套可復制可推廣的、穩定的生產生活方式。〔2〕

成都市是國家中心城市之一，是我國城鄉統籌的先行示范城市，四十年的鄉村改革進程樹立了城鄉統籌、新農村建設、鄉村旅游的西部樣本。本文以成都市近郊田園綜合體為研究對象，主要基于三個方面考慮，一是現代都市農業區的區位優勢，近郊是現階段田園綜合體推進的核心地緣區域；二是近郊區域也是成都市鄉村旅游業發展的優勢地帶；三是該區域集中了當前中國推進城鄉統籌改革的諸多前沿政策，正在該地緣區域實踐的田園綜合體所呈現的現狀和問題，在某種程度上對指導當前中國城鄉融合背景下的新型鄉村發展提供了參照樣本。

一、總體現狀與特征

當前成都市田園綜合體建設普遍呈現出的趨勢特征為：以大城市為中心，環繞周邊進行相對規模化的鄉村開發建設，建設模式也從過去以村為單位的新農村建設、旅游村落建設向更具規模化的鄉村區域化開發過渡，多村連片，以及鎮域級的開發，推動田園綜合體建設邁入萬畝時代。同時離中心城市越近，開發的熱度和強度越大，例如：成都市周邊的都江堰、郫都區（原郫縣）、崇州、天府新區、蒲江、新津、龍泉、簡陽、金堂等地是當前田園綜合體開發建設的熱點區域。

在田園綜合體建設過程中，農業生產方式總體呈現出從個體農戶向組織化、規模化、品牌化、科技化的現代農業生產方式轉變。農村產業結構呈現出以旅游業為主導的服務業經濟與農業融合發展趨勢，農村一三產業融合態勢明顯，二產相對滯后，尚待優化升級。鄉村環境綜合風貌逐步得到改善提升，開發建設重視整體規劃、統籌實施，鄉村環境美化，基礎設施配套體系逐漸完善，建設標準日益提升。鄉村社會結構呈現多元化趨勢，鄉村成為新興投資熱點，城市資本和人群下鄉共同參與鄉村發展，農村居民就地城鎮化與進城雙向推進，城市人群與農村居民共享鄉村空間。

田園綜合體的推進正在激發鄉村地域上一場大規模的生產方式、組織結構、鄉村風貌和社會結構變革，構建起現階段城鄉融合的一種高級形式。在這系列變革的背后有推動其發展的核心機制，涉及到農村土地制度改革、集體經濟組織、鄉村利益主體、產業結構調整和投入產出機制等方面。各機制之間環環相扣，共同作用，繼而影響并作用于田園綜合體的發展進程和實施成果。

二、核心機制構建進展

農村土地制度改革、農村集體經濟組織發展、市場參與主體多元化、產業結構調整是推動田園綜合體建設的核心機制，同時也是考量田園綜合體建設的重要方面。

1.農村土地制度改革取得進展

從2014年的農用地“三權分置”到2015年集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，均旨在激活農村土地要素的市場流動性，逐步使農村土地要素從生產生活要素向土地資本要素轉化。〔3〕農村土地“三權分置”改革加速推進了農村土地的規模化流轉進程，有利于農業生產方式從傳統個體農戶經濟向規模化標準化的現代農業轉型。

成都市2007年被國務院批準成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，2008年推出《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見（試行）》，搭建了農村集體土地交易平臺，并在全國率先啟動了土地的市場化流轉。成都市農村土地的規模化流轉推進了一批農業種植大戶、現代農業園區的發展，也催生了新農村建設的新模式，成都市五朵金花鄉村旅游目的地便在這一時期得到迅速發展。

進入田園綜合體時代，隨著鄉村開發的規模化擴張，農村土地流轉出現了新的變化。成都市城市周邊的農用地價格開始逐年攀升，土地流轉價格從過去平均每年每畝700元左右上升至每畝1200元左右不等，且城市區位和農業基礎越好的地區土地流轉價格越高，開發關注度和強度也相應越高，但伴之而來的是大規模開發和土地流轉成本及運營壓力之間的矛盾。田園綜合體建設中的土地流轉也逐漸開始嘗試企業部分流轉和規模化引導農戶參與種植相結合的方式推進。這一過程，農戶在農業生產中的地位也繼續得到重視，企業則比較重視產前技術指導、標準化控制，以及產后的銷售渠道構建，訂單農業、農超對接、批發商對接、農村電子商務等現代農業產業發展模式逐漸興起壯大。

在農村集體經營性建設用地流轉方面，集體建設用地流轉和入市改革成為激勵城市資本下鄉的核心驅動力，集體建設用地的整理方式和使用方式成為實踐和研究重點。農村集體經營性建設用地流轉，能夠有效促使鄉村建設用地的斑塊形態從高度分散逐漸向總體分散、相對集中的形態變化，既保護鄉村林盤的生態人文特征和農業生產半徑，同時兼顧資本進行土地整理開發的需求，也讓農村集體經營性建設用地性質逐漸從單一的非建設用地（居住用地為主）向多元的產業用地、商業服務、公服設施、農服設施等用地性質轉化。

成都市郫都區（原郫縣）和瀘州市瀘縣2015年被國務院確定為33個集體經營性建設用地入市改革試點和農村宅基地改革試點區域。2016年郫都區友愛鎮梅花村8、9組9.6畝農村集體經營性建設用地成功獲得了四川省首個農村集體經營性建設用地《不動產權證》，農村集體經營性建設用地入市改革和抵押貸款權得以實現，為市場資本投資鄉村提供了土地政策和金融保障。另外，2018年6月，瀘州市瀘縣喻寺鎮譚壩村與成都市邛崍市羊安鎮仁和社區簽訂《宅基地退出復墾節余指標交易意見協議》。通過“村村掛”方式，將瀘縣譚壩村農村宅基地退出節余300畝指標分別落地到邛崍市羊安鎮仁和社區及青白江區福洪鎮杏花村，用于特色小城鎮和田園綜合體項目建設，突破了過去僅在縣域流轉的限制，是全國首例農村宅基地退出節余指標省內流轉的嘗試。

2.農村集體經濟組織煥發新活力

農村集體經濟組織改革是推動鄉村發展的內在動力機制。田園綜合體建設，鄉村內部要素的統籌和外部市場要素的進入，對發揮農村集體經濟組織平臺的重要作用提出了更高的要求。2015 年，成都市確定了溫江區、龍泉驛區、青白江區、新津縣、郫都區、彭州市6個縣（市、區）的11個村（社區），進行了農村集體資產股份化改革試點。2016年，成都市繼而將試點擴展到全市21個縣（市、區）的36個試點單位。全市先后出臺了《成都市農村集體資產股份化改革指導意見》《推進農村集體資產股份化改革實施方案》《成都市農村集體資產股權登記和交易管理辦法（試行）》等一系列文件，其改革重點主要在村集體內部啟動“清產核資、明確歸屬、確認身份、落實權利”，摸清家底，定人定股定權，并在此基礎上，為盤活鄉村資源及資產，實施了一系列改革。

在組織形式上，集體經濟組織改革的核心是推進政經分離和股份化改革。政經分離重點推進的是農村基層黨組織、自治組織和經濟組織分離，建立農村集體經濟組織備案機制，明確集體經濟組織的集體資產所有權和市場經濟的主體地位。截止2017年底，成都市實現政經分離的村、組集體經濟組織分別達到55.7%和64.1%。與此同時推進的是以經濟合作社或股份經濟合作社為核心的集體資產管理運營機制探索，新型集體經濟組織形態開始出現，包括土地股份合作社、農民專業合作社和集體資產管理公司。這些新型集體經濟組織逐步發展成為田園綜合體建設過程中規模化經營、盤活閑置資產、開展土地綜合整治、發展農村服務業、運用財政扶持的重要平臺，同時也是鄉村對外與社會資本合作開展經營活動，以及和金融機構開展農村擔保融資的重要平臺。

例如：成都市龍泉驛區洪柳社區2015年通過社集體資產股份合作制改革，成功實現政經分離，將集體資產用于對外出租和現金理財，當年年底就成功實現總收入580萬元，純收入362萬元，村民股東每股實現分紅1200元，較好實現了集體資產的保值增值。溫江天鄉路社區實施“兩股一改”，即農村集體資產股份化、農村集體土地股權化和農村集體經濟組織治理機制改造，由成立的天鄉路社區股份經濟合作社統一經營管理集體經濟，并由注冊設立的公司與市場對接，推進土地流轉、商業用房委托經營、自主經營等，較好實現了社區集體資產不斷增值，社區集體經濟年收入超過1500萬元。郫都區則在全國率先提出由村集體組織成立資產管理公司，并委托其作為實施主體進行入市交易，成為目前為止全國集體經營性建設用地市場化入市率最高的試點區域。

3.參與利益主體多元化

鄉村市場的開放性和參與利益主體的多元化是當前田園綜合體建設推進中呈現的主流趨勢。田園綜合體的建設使鄉村逐漸打破由村集體和農戶組成的相對封閉的生產單元，開始引入外部農業企業、種植大戶、農產品交易商等新興主體，強化現代農業生產供銷體系建設。鄉村旅游的迅速發展也推動不少農業企業、旅游企業、個體業主等進入鄉村參與旅游開發，主要介入餐飲住宿等業態經營、旅游項目建設，以及適度規模的農旅產業園區建設。在田園綜合體建設推進的初級階段，大規模的鄉村區域化開發和大型社會資本的進入成為突出特征，鄉村的開放度和市場力量進一步強化。資本下鄉，城市人群下鄉成為推動本輪鄉村建設的核心動力。從成都市田園綜合體建設的參與主體來看，大型資本一方面來自各地方政府下屬的農投集團、旅投集團等大型投資企業，統籌地方鄉村資源并主導項目開發運營；另一方面來自于中央企業、國有企業和大型民營企業，這些企業以自有資本，或聯合金融資本的方式強勢入駐鄉村。

大型資本的參與對鄉村帶來了深刻的影響，主要體現為：在開發方式上，從過去企業參與鄉村某一產業領域的發展以及個體項目的開發建設，向參與鄉村地域整體開發、建設、生產和運營的全方位、全產業、全過程轉型；在合作平臺上，地方政府、村集體、農戶和企業之間的合作關系愈發密切，對政策保障、制度建設、組織平臺構建和投入分配機制提出了更高的要求，鄉村振興市場化和法治化的探索與實踐同步并進；在鄉村形態上，社會資本參與并影響鄉村產業結構調整、農村社區建設、鄉村基礎設施體系完善等各方面，導致了鄉村土地斑塊分布形態、社區聚居形態和鄉村大地景觀的一系列變化。

4.產業結構調整持續加速

三次產業融合發展是田園綜合體的重要戰略路徑和發展目標，通過一二三產優勢疊加，實現產業助增，經濟提速。當前，成都市田園綜合體建設中的鄉村產業結構調整仍然以一三產業之間的融合發展為主，工業發展相對滯后，農旅融合發展成為為產業結構調整的重點。成都市周邊是鄉村旅游發展的熱點地區，旅游區位優勢明顯，旅游消費人群巨大，增長趨勢明顯。鄉村旅游發展模式也從傳統較為低端單一的業態向品質化、多類型化的業態升級。

4.大型企業擠出中小企業

大型企業主導大規模鄉村開發是當前成都市田園綜合體建設所呈現的主要現象與趨勢。這些大型企業具有中小型企業尤其是個體民營企業不具備的資金實力和資源統籌能力。這類企業參與的鄉村開發項目通常具有地域規模化、鄉村建設全方位化和產業發展體系化的特征。在大型企業積極進入鄉村建設的進程中，中小型企業則逐漸處于競爭劣勢，在地方政府的投資主體選擇中居于后位甚至被擠出。中小型企業或個人雖然不具有強大的資金實力和綜合資源優勢，但其在專業領域的技術優勢，如農業科技和旅游運營，以及投資靈活性優勢則是大型企業所欠缺的。

四、對策建議

為了田園綜合體建設健康持續推進，結合核心機制構建，本文提出以下對策建議。

1.推進多規合一的鄉村規劃

田園綜合體的主體多元性、產業融合性和城鄉統籌特征決定了其建設是一個綜合要素共同作用的結果。眾多人力、物力、資本要素在鄉村土地上活躍，打破了過去封閉的鄉村地域單元，田園綜合體建設在給鄉村帶來發展動力的同時，也需要逐步建立通過制定完善的鄉村規劃來統領并協調眾多要素的作用機制。鄉村規劃涉及到生態保護、耕地保護、三產融合、基礎設施建設以及鄉村文明建設等多個方面，需要地方國土部門、農林部門、環保部門、旅游部門、交通部門、財政部門、發展改革部門等，以及農村集體、村民的多方協作。隨著新型投資主體的介入，鄉村規劃也需要考慮投資主體的參與方式和利益訴求。因此，鄉村規劃的多規合一是必然的發展方向，規劃應綜合統籌，因地制宜，兼顧發展與保護，兼顧村民與投資者利益，切忌模板復制、千村一面、拿來主義，以及脫離實際。

此外，鄉村土地規劃尤其是涉及到規模化鄉村區域開發時，鄉村土地形態的調整是一系列綜合要素共同作用的結果，具體包括國土規劃對耕地的保護，新興產業對土地集聚度的要求，基礎設施建設對用地現狀的影響，林盤人居文化的保護與更新，以及農民合理的耕作半徑等。鄉村規劃需要對相關要素進行綜合評估，最終制定符合鄉村未來產業發展要求和新型鄉村社區建設的土地利用規劃。

2.保持土地政策的穩定與優化

鄉村土地尤其是集體經營性建設用地入市和宅基地有償退出的入市試點改革是田園綜合體建設的關注熱點和開發重點。四川省是全國試點改革的重點區域，2015年成都市郫都區和瀘州市瀘縣被確定為雙試點，目前試點區域正在逐步擴大。無論對于試點區域還是非試點區域，集體建設用地包括宅基地的使用均應以新興產業導入，振興鄉村經濟為基本原則。而無助于鄉村經濟可持續發展的變相房地產開發等應結合實際情況嚴格控制，杜絕“以租賃房為名義”，實際上純粹“以分割產權進行房地產銷售”為目的的開發建設行為，尤其在非試點地區，應積極避免投資商的投機囤地行為。鄉村發展項目的立項也應堅持以鄉村產業發展為基本原則進行招商引資。對于符合產業方向和土地政策的項目，地方政府、村集體應通過合法合規的程序積極引入并保證土地、財政等相關政策的穩定性和持續性，給企業營造穩定、安全、友好的經營環境，避免政策波動或地方利益主體沖突給企業帶來投資風險與損失。

與此同步需要推進的是鄉村土地規劃技術標準和用地政策的及時跟進與優化。我國村莊用地分類和建設標準長期缺失，一直以來主要參照的是《城市用地分類與規劃建設用地標準（GB 50137—2011）》，將鄉村土地粗略劃分為“村莊建設用地（H14）”和“非建設用地（E）”。在多元產業進入鄉村發展后，現行村莊建設用地標準的單一性與鄉村土地的多元化、復合化建設運營不相匹配，這導致鄉村土地性質模糊，投資者土地使用權益很難得到保障，以及相關扶持政策缺乏明確的用地性質支撐。2014年住建部專門印發的《村莊規劃用地分類指南》，用于探索解決當前農村土地制度改革和新型產業發展帶來的村莊用地性質問題，對村莊建設用地和非建設用地進行了分類細項劃分，尤其在建設用地方面劃分了“住宅、公共服務、產業、基礎設施和其他建設用地”五個大類，并鼓勵地方根據實際情況進行進一步細化。隨著用地規劃標準的具體化，針對各類型土地及其附著產業的政策配套也有了落地基礎，但亟待跟進。

3.保護鄉村景觀與鄉村文明

鄉村之美和鄉村生活是當前吸引城市人群進入鄉村消費投資的主要動力之一。鄉村規劃和鄉村建設切忌以城市規劃和建設手法進行，現代城市規劃中普遍使用的功能分區原則也不完全適用于鄉村有限土地上的復合化功能建設；城市集約化、高密度的社區建設方式也不能彰顯鄉村特有的天人合一的人居文化；城市景觀打造方式也容易忽略鄉村地域景觀特質導致鄉村公園化和千村一面等現象。

因此，在鄉村規劃和建設中：一是土地規劃既要考慮投資建設和管理運營對土地集約化的要求，也要兼顧林盤景觀人居文化的保護和傳承，改變連片化的功能規劃和供地方式，結合鄉村土地特征現狀采用組團化和點狀化的供地建設方式，最大可能地保護鄉村土地景觀。二是應積極探索鄉村特有的景觀技術手段，包括鄉村景觀道路與慢行游走、生產機耕道相結合的設計，鄉村水利灌溉與親水景觀相結合的設計，鄉村農林生產種植與大地景觀結合的設計，以及新型鄉村社區的建筑文化符號和社區形態的設計。三是避免把鄉村當作公園或景區進行開發，大量植入外來景觀和人工景觀甚至舶來品進行打造。另外，還應注意鄉村過度娛樂化和商業化容易導致鄉村脫離產業發展和人居的基本功能，轉向非常態化的旅游景區或鄉村公園模式發展等問題。

4.構建多元開放和以農為本的市場參與機制

田園綜合體是村民、村集體經濟組織、農業帶頭人和外來投資主體等共同參與建設的空間。村民和村集體經濟組織在鄉村發展中的基石作用進一步得到體現，村民在農業生產中的主體地位應繼續得到強化，同時在新興產業發展中的參與度也應被提高，村民仍然是鄉村發展的主人翁。村集體經濟組織的平臺作用也在鄉村生產、公共服務、招商引資和擔保融資等方面的重要性逐步凸顯，成為田園綜合體建設中不可或缺的組織平臺。在引入社會資本參與田園綜合體建設方面，應確立守住農民基本保障的底線思維，不能盲目地大規模流轉農民土地，切忌把農民擠出農業、擠出農村、擠出土地。〔5〕另外，在外來投資主體方面，保障多元市場主體共同參與鄉村建設是釋放鄉村經濟活力，豐富鄉村產業，抵御單一投資主體風險的有效途徑，既能發揮大型企業的綜合優勢，又能為中小型投資主體留出投資通道。

總之，保證多元市場主體的共同參與是田園綜合體建設中需要關注的問題，應避免城市建設中曾出現的大型資本壟斷性開發帶來的功能僵化、活力缺失和低抗風險力。同時在投資企業的引入方面，應將從事農業產業鏈發展的能力作為考核企業的重要指標。在現實操作中，投資企業可以聯合農業領域企業以聯合體的形式共同進入鄉村，彌補投資型企業在農業領域方面的力量缺失。而對于投資企業擬定的發展規劃，地方政府應嚴格審核其中的產業發展規劃，并在實施過程中嚴格監控，在實施步驟上對產業類發展項目提出優先實施要求，避免出現投資商完成地產開發項目獲取利益后，忽略或者放棄農業等產業發展項目的行為。

五、小結

田園綜合體是新歷史時期城鄉融合的高級形態，尤其在城市近郊發展起來的田園綜合體實質上是在城鎮化進程的大背景下城鄉一體化發展，進而在鄉村大地上進行產業結構調整、土地制度改革、社會治理結構改革、新型鄉村社區建設、鄉村生態文明和社會文明建設等一系列綜合要素變革而形成的新型鄉村發展模式。因此，關于田園綜合體建設的理論研究和實踐推進同樣需要建構在產業、經濟、規劃、金融、管理、社會等綜合學科領域之上。成都市田園綜合體建設在快速推進的過程中，既提供了一系列有價值的實踐經驗和發展模式，同時也暴露了諸多問題。現階段，成都市正處于田園綜合體建設探索中，雖有過去的鄉村發展經驗可做參照，但時代也賦予了田園綜合體新的發展意義和愿景藍圖，對于新的探索我們尚無成熟且具廣泛適用性的模式可供使用，一系列政策的適用性和效應尚待實踐與時間的檢驗。田園綜合體的發展前景可期，但我們在滿懷熱情踏上鄉村大地的同時，也應該在理論上做到大膽探索求證，在實施上謹慎實行，切忌操之過急。

參考文獻：

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〔4〕段學慧.“逆城市化”還是“偽逆城市化”——基于中西方的比較研究[J].河北學刊，2014，（02）.

〔5〕李青海.田園綜合體建設的路徑選擇[J].經濟論壇，2017，（09）.

（責任編輯 博 農）