西部民族地區易地扶貧搬遷的主要問題及對策研究

董運來 王艷華

〔摘要〕 易地扶貧搬遷是落實精準扶貧精準脫貧基本方略的重要途徑，對實現現行標準下農村貧困人口的脫貧目標具有重要意義。本文以甘肅省臨夏州和甘南州兩地為例，就“十三五”時期以來易地扶貧搬遷的進展情況、主要做法與成效，以及存在的主要問題進行了分析，并對今后如何進一步推進和完善易地扶貧搬遷工作提出了相應的對策建議。

〔關鍵詞〕 易地扶貧搬遷 精準脫貧 臨夏州 甘南州

〔中圖分類號〕F320.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2018）06-0071-09

一、引言

易地扶貧搬遷是新時期實施“五個一批”工程、推進精準扶貧的重要舉措，對于促進人口、資源、生態的協調發展，實現現行標準下農村貧困人口“兩不愁、三保障”的脫貧目標，以及打好打贏精準脫貧攻堅戰都具有重大意義。2016年以來，全國22個有易地扶貧搬遷任務的省（自治區、直轄市）扎實推進易地扶貧搬遷工作，2016和2017兩年已順利完成589萬人的易地扶貧搬遷建設任務，2018年將再完成280萬人的搬遷建設任務。按照《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》中提出的建立考核工作機制的要求，本文以甘肅省臨夏回族自治州和甘南藏族自治州為例，就“十三五”以來易地扶貧搬遷工程的進展情況以及存在的主要問題進行分析，并對今后如何進一步完善易地扶貧搬遷政策、助推精準扶貧精準脫貧提出相應的建議。

二、相關文獻述評

國外最初與“易地扶貧搬遷”相似的是Lester Brown（1976）提出的“生態難民”（Ecological refugees）、“環境難民”（Environmental refugees），后來在EI-Hinnawi（1985）、Diane（2002）等研究基礎上，演變為“生態移民”（Ecological migration）、“環境移民”（Environmental migration）），并由國際移民組織（International Organization for Migration，2007）定義為“由于環境突然或緩慢變化，對人們的生活或生存條件產生不利影響而被迫或主動、暫時或永久離開其家園的人或人群，他們既可以是國內遷移，也可以是國際遷移”。相關的國外經驗借鑒研究較少，主要以泰國、蘇丹、南非、印度和老撾等國的生態移民搬遷相關做法和啟示為主。〔1〕

易地扶貧搬遷是一項復雜的社會系統工程，內嵌于一定的政治、經濟、社會、文化等結構性制度框架之中。〔2〕在政治層面上，易地扶貧搬遷本質上就是一項國家的社會政策實踐，是典型的政府計劃干預過程，易地移民的安置規劃與模式都折射出了政府的發展思路，凸顯了政府的主觀意志，〔3〕迫切需要建立政策跟蹤反饋機制、著力提升政策執行能力、激發內生動力。〔4〕在經濟學層面上，部分學者強調搬遷中重置農戶生計資本的重要性，〔5〕如陳勝東、蔡靜遠（2016）以贛南原中央蘇區農戶為研究對象分析其搬遷前后生計的變化情況；〔6〕金梅、申云（2017）應用雙重差分模型（DID）對農戶生計資本變動政策進行評估。〔7〕在社會學層面上，學者們主要分析了易地扶貧搬遷貧困戶在其市民化進程中存在諸多困境，〔8〕也從規劃性社會變遷的角度對易地扶貧搬遷政策進行了理論反思，〔9〕還對易地扶貧搬遷與新型城鎮化的耦合問題進行了研究。〔10〕在文化層面上，有學者強調要注重易地扶貧搬遷整個過程中社會文化轉型的推動力。〔11〕

總體來講，在理論研究方面，易地扶貧搬遷主要以相關理論的系統梳理和評價、與城鎮化建設的關系、基于成本-收益分析框架研究農戶的決策機制等為主。在實際執行過程中，易地扶貧搬遷政策對農戶的減貧效果比較顯著，而且也有利于改善農民生產生活條件，當然政策的執行也存在一些偏差情況，并會產生不良傾向甚至后果。在對策建議方面，大多提出資金問題是最大瓶頸，因此需要構建一套安全高效的投融資機制與模式，為易地扶貧搬遷工作順利開展提供堅實保障 。〔12〕在研究對象上，少數民族地區是當下我國實施精準扶貧方略的重點區域。王志章（2017）通過對武陵山片區內的兩個少數民族自治縣的實地調研，分析了易地扶貧搬遷開展的現狀、存在的問題及原因，并提出了相應的對策。〔13〕田立強（2017）對寧夏中南部地區研究發現，通過政府主導的易地扶貧搬遷干預實現了貧困者的空間置換與生計再造的有機結合。〔14〕

已有的文獻對易地扶貧搬遷的理論和發展演變、影響因素、效果評價、政策制定和實施等方面進行了關注與思考，并取得了較為豐富的研究成果。但聚焦于脫貧攻堅的宏觀背景，針對特定的少數民族聚居區開展實地調查，總結其易地扶貧搬遷成效和問題的相關研究成果還不多見。特別地，由于各地的實際情況差異較大，易地扶貧搬遷政策在實際執行過程中也存在著理解偏差和各種新情況新問題，亟待未來推進中做出針對性的調整，而現有研究在這方面也顯得不足。

目前，我國的少數民族主要生活在自然條件比較惡劣、經濟社會發展相對滯后的西部地區，同時也是貧困人口最為集中的地區，是當前我國打贏脫貧攻堅戰的主戰場和攻堅克難的“深水區”。基于上述判斷，本文選取了兩個具有代表性意義的少數民族聚集區——甘肅省臨夏回族自治州和甘南藏族自治州，探討易地扶貧搬遷政策的實施效果以及存在的問題，并為今后如何進一步推進和完善易地扶貧搬遷工作提出對策建議。

三、甘肅省臨夏州、甘南州易地扶貧搬遷的實施情況

按照“十三五”時期易地扶貧搬遷的規劃要求，甘肅省以及臨夏、甘南兩州均細化搬遷對象、建房補助、資金管理、項目審批、后續發展等配套政策措施，使易地扶貧搬遷工程逐步邁上了制度化、規范化的軌道。

1.臨夏州、甘南州的基本情況

臨夏回族自治州（以下簡稱臨夏州）位于黃河上游、甘肅省中部西南片，成立于1956年11月，是全國兩個回族自治州和甘肅省兩個少數民族自治州之一。總面積8169平方公里，轄1市7縣（臨夏市、臨夏縣、永靖縣、和政縣、廣河縣、康樂縣、積石山保安族東鄉族撒拉族自治縣、東鄉族自治縣）、124個鄉鎮、7個街道辦、1151個行政村，總人口220萬，有回、漢、東鄉、保安、撒拉等31個民族，東鄉族和保安族是以臨夏為主要聚居區的甘肅特有少數民族。

五、存在的主要問題

易地扶貧搬遷能夠有效克服就地扶貧的操作難、破壞生態等弊端，并能保障搬遷戶的后續就業與生產發展，但在實際操作過程中也存在一些突出問題。

1.舊房拆除和宅基地復墾進展緩慢

根據相關要求，易地扶貧搬遷群眾的舊房拆除和宅基地復墾應全部納入城鄉建設用地增減掛鉤項目范圍，遵循“一戶一宅，占新騰舊”的規定。雖然兩州均積極開展了遷出區舊房拆除和宅基地復墾的宣傳指導工作，并且采取了整戶拆除，每戶給予3萬元補助，只保留生產用房（考慮到部分搬遷戶存放農具之需），每戶給予2萬元補助（補助來自于融資平臺資金）等措施，但是從實施情況來看，舊房拆除和土地復墾進展依然緩慢。拆遷和復墾進展緩慢的主要原因在于，一是安置點遠離了之前群眾生產和生活的地方，增加了出行成本和生產成本；二是由于無法存放農機具和農產品，農戶的拆除意愿并不高。為此，政府只能延緩拆除或者是采取部分拆除方式，比如：僅拆除廂房而保留主房作為生產用房，但這種權宜之計可能會隨著時間的推移而累積更多的矛盾。

2.住房面積的理解存在偏差

按照“保障基本、安全適用”的原則，建檔立卡貧困戶住房建設面積應嚴格執行不超過人均25平方米的標準，但各地干部和群眾依然存在理解上的偏差。一是人均25平方米的住房面積，到底是建筑面積還是使用面積還存在一定分歧；二是民族地區部分群眾除了住房以外，還修建了院墻、門道以及單獨旱廁等，到底算不算超標思路也不統一；三是高海拔地區的藏民，受氣候條件和宗教佛事活動的影響而搭建的暖廊，若按住房認定則面積同樣超標等。之所以會產生上述理解偏差原因在于：一是國家政策不可能過于細化，到底是建筑面積還是使用面積等，本意是要給各地留有自由發揮的空間，而一些地方過于謹慎；二是稽查審計人員對政策的理解和尺度的把握上也存在標準不統一的問題，不同考核組的考核結果出入較大，因此也就給各地基層干部群眾帶來了相應困擾；三是對農區、牧區特別是藏區的情況沒有差別對待，主要采取一刀切的標準，從而容易忽視了藏區的特殊環境和實際需求。

3.脫貧措施不夠精準

部分地區的后續幫扶措施仍停留在規劃和紙面上，沒有結合安置區資源稟賦和產業基礎謀劃主導產業。有的地區甚至沒有將后續產業發展納入項目實施方案，致使“挪窮窩”和“改窮業”不能同步，搬遷群眾增收沒有可靠的產業支撐，存在一搬了之現象。一些地區的就業計劃沒有充分考慮搬遷群眾技能水平、求職意向、創業意愿和市場需求，沒有做到一戶一策。主要原因在于：一是一些地區沒有牢固樹立搬遷是手段、脫貧是目的的工作理念，對后續產業培育重視不夠，未能有效激發貧困群眾的內生動力；二是有的地區集中安置點選址不科學，致使基礎設施、公共服務設施投資比重大，拿不出資金培育后續富民產業；三是有的地區沒有按照“三變”改革的要求謀劃和實施后續幫扶，在后續產業培育、幫助群眾增收上措施較少，甚至搞一刀切，后續幫扶精準度不高，操作性不強，無法落實落地。

4.政策差距較大

目前實施的易地扶貧搬遷政策，除了符合條件的建檔立卡貧困戶外，還有一部分是同居住地的同步搬遷非建檔立卡戶。對于建檔立卡群眾，人均享受的各類補助大概在24740元左右；而對于同步搬遷群眾，人均享受的補助只有5000元。從某種程度上來說，這兩類群眾的收入水平差距并不是很大，特別是對于那些剛剛處于貧困線水平以上的邊緣戶來說，抗風險能力差，極易因病因災因學而致貧、返貧。然而，恰恰由于當下建檔立卡戶和非建檔立卡戶的補助標準差距過大，在具體工作中，部分非建檔立卡戶的抵觸情緒較大，對項目的實施帶來較大阻力。同時，截至調查時間，甘肅省對于非建檔立卡戶每戶10萬元的長期低息貸款尚未落實，導致非建檔立卡戶搬遷群眾因建設資金短缺而工程進度緩慢，無法按時建成并搬遷入住。導致這種現象發生的主要原因在于：一些縣鄉干部對新一輪易地扶貧搬遷政策理解不夠，在政策宣傳和工作推進中存在畏難情緒，未能有效理順易地扶貧搬遷建檔立卡戶與同步搬遷戶、“十三五”以前搬遷群眾與新一輪易地扶貧搬遷群眾、易地扶貧搬遷脫貧一批建檔立卡戶與其他方式脫貧建檔立卡戶之間的關系。特別是未能將補助政策、自籌標準、還款主體向群眾交代清楚，影響了易地扶貧搬遷的順利實施。

六、對策建議

“十三五”時期已經過半，要在2020年底前實現現行標準下農村貧困人口全部脫貧的目標，則意味著脫貧攻堅已經進入到了關鍵的時間節點。雖然“十三五”時期以來各地易地扶貧搬遷工作取得了良好的開局，并在制度、組織、模式、機制等方面進行了頗有成效的探索和創新，但仍需要從不同方面加以推進和完善。

1.推動易地扶貧搬遷由“趕進度”向“提質量”轉變

一是積極引導各地將工作重心由以往的“趕進度、求速度”轉變為“提質量、求實效”。二是在嚴格守住對象精準的“界線”、住房面積的“標線”、搬遷不舉債的“紅線”和融資平臺承接資金不得由群眾償還的“底線”基礎上，統籌結合新型城鎮化、農業產業化、鄉村旅游發展和美麗鄉村建設實施搬遷，重點引導搬遷群眾向中小城鎮、工業園區、鄉村旅游區、農業基地、農民新村等集中。三是因地制宜推進搬遷住房及其配套設施建設，切實提升搬遷后的社會公共服務質量和水平。

2.促進易地扶貧搬遷與鄉村振興戰略相結合

實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署。鄉村振興，擺脫貧困是前提。國家《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》作出了搬遷撤并村莊的部署，提出要堅持村莊搬遷撤并與新型城鎮化、農業現代化相結合。一是未來一段時期要將易地扶貧搬遷工作與實施鄉村振興戰略有機結合，不斷完善、有序推進。二是要對照鄉村振興中關于產業興旺發展、美麗鄉村建設和脫貧攻堅的要求，提前謀劃提出一些特定工程和政策，以保持易地扶貧搬遷工程的延續性和與鄉村振興戰略實施的同步性，從根本上改變農民生產生活條件。三是要大力推進易地扶貧搬遷與鄉村振興目標、規劃相銜接，不斷開創鄉村振興新局面。

3.實施定期查缺補漏

各地應定期查缺補漏，重點關注搬遷對象的精準性、人均住房面積控制、項目進度和質量、資金賬戶的獨立性和撥付合理性、資金管理規范等方面的問題，逐步完善政策體系、工作機制，確保順利如期完成“十三五”規劃任務。一是瞄準重點工作和薄弱環節，深入基層問計問策，出臺更加精準的措施和辦法，研究制定具體落實的機制與措施。二是瞄準群眾反映的熱點難點問題，開展易地扶貧搬遷突出矛盾隱患大排查，及時把問題消滅在萌芽狀態，防范化解重大風險。三是考慮到各地的不同情況，針對生產用房與生活用房的認定、施工周期長短不一、舊房拆除進度的緩沖期等問題，適當采取差別化和一些彈性措施。

4.著力提升易地扶貧搬遷戶自我發展能力

一是地方政府應提高對搬遷后續發展的重視程度，統籌利用各項扶貧政策，在深入研究搬遷戶特點的基礎上，結合當地資源稟賦條件，系統思考后續發展問題，提前謀劃，提前安排，提前推進。二是針對農業安置戶，可探索通過土地流轉發展規模化、專業化種養業，提高單位土地的產出效率，鼓勵新型農業經營主體和能人帶動貧困戶共同發展。三是針對非農安置戶，應及時摸清勞動力資源稟賦，建立扶貧搬遷就業保障機制，通過技能培訓等，確保搬遷戶至少有1個勞動力掌握1項致富技能。

5.加強易地扶貧搬遷后續工作

一是強化易地扶貧搬遷舊房拆除、土地復墾的剛性要求，督促地方政府負起“抓落實”的責任，一方面加大工作力度，認真細致地做好搬遷群眾的工作；另一方面可以考慮從增減掛鉤收益中給予貧困戶一定的補助，推動搬遷戶加快拆舊復墾步伐。二是進一步完善體制機制，加快推進土地增減掛鉤指標的跨省域交易。土地增減掛鉤是易地扶貧搬遷的重要支持措施，是解決扶貧開發用地和資金的有效手段。開展城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑，允許深度貧困地區節余指標跨省調劑土地增減掛鉤，從而妥善解決易地扶貧搬遷資金償還問題。三是加強易地扶貧搬遷政策與其他相關政策的銜接，妥善解決易地扶貧搬遷對象戶籍變更、教育、醫療、社會保障等方面問題。

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（責任編輯 博 農）