從全球治理到全球海洋治理

胡鍵

海洋治理是全球治理中的專業(yè)領(lǐng)域之一，隨著世界各國(guó)越來(lái)越關(guān)注海洋問(wèn)題和海洋權(quán)益，海洋上的競(jìng)爭(zhēng)也越來(lái)越激烈。因此，海洋治理也就必然提上了世界的議事議程。

一、全球治理的客體：秩序，環(huán)境，還是人？

全球治理包括客體、主體和治理的工具（規(guī)則、制度、價(jià)值等）。首先從全球治理的客體來(lái)看，究竟什么才是治理的對(duì)象呢？

首先是秩序。如果全球治理是為了某種秩序，那么，全球治理不是當(dāng)今世界出現(xiàn)的新目標(biāo)。全球化開(kāi)啟以后，全球治理的任務(wù)就開(kāi)始了，所不同的是，那時(shí)的全球治理是以資本為工具并為資本追求利益最大化，各個(gè)不同資本之間達(dá)成的一種妥協(xié)。

這是因?yàn)椋鳉W的資本走向世界，目的是為了遏制資本下降的趨勢(shì)和追求利益最大化，最開(kāi)始是通過(guò)殖民戰(zhàn)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但長(zhǎng)期不斷的戰(zhàn)爭(zhēng)違背了資本逐利的目的。于是，當(dāng)殖民戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致資本的實(shí)力處于相對(duì)平衡狀態(tài)時(shí)，不同資本之間就會(huì)為制造一種相對(duì)的穩(wěn)定而達(dá)成暫時(shí)的妥協(xié)，這樣在東方殖民地附屬國(guó)就形成歸屬于不同資本的勢(shì)力范圍、租界和租借地。這就是那個(gè)時(shí)代的全球治理所形成的全球秩序。不過(guò)，這種秩序只能是暫時(shí)性的，因?yàn)椋Y本的本性是唯利是圖，不同資本的發(fā)展速度和力量增強(qiáng)的進(jìn)度都是不一樣的，成長(zhǎng)較快的資本必然要求重新劃分勢(shì)力范圍，甚至重新建立國(guó)際體系。因此，在馬克思、恩格斯時(shí)代，只要資本逐利的目的存在，戰(zhàn)爭(zhēng)就不可避免，世界就只有全球市場(chǎng)，而沒(méi)有有序的治理。

當(dāng)然，當(dāng)今的全球治理，也是在追求一種理想的世界秩序，特別是從第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，飽受戰(zhàn)爭(zhēng)的人類社會(huì)更加覺(jué)得秩序的重要價(jià)值。因此，二戰(zhàn)結(jié)束前后，雅爾塔體系制定的一系列游戲規(guī)則，迄今為止依然是當(dāng)今國(guó)際的規(guī)制。半個(gè)多世紀(jì)來(lái)，這些國(guó)際規(guī)則、國(guó)際制度對(duì)維護(hù)世界和平與安寧、促進(jìn)世界各國(guó)的發(fā)展發(fā)揮了非常大的作用。然而，半個(gè)多世紀(jì)來(lái)，世界各國(guó)發(fā)生了巨大變化，尤其是國(guó)際權(quán)力發(fā)生了重大變化，因此對(duì)全球治理體系變革的呼聲越來(lái)越高。一個(gè)非常值得注意的情況是，不僅崛起的新興國(guó)家要求全球治理變革，而且原來(lái)的主導(dǎo)國(guó)、國(guó)際制度、國(guó)際規(guī)則的制定者也要求全球治理變革。這是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的一個(gè)非常突出的現(xiàn)象。這說(shuō)明，雅爾塔體系及其相應(yīng)的規(guī)則存在著嚴(yán)重的缺陷，只是當(dāng)今的世界政治領(lǐng)袖缺乏足夠的政治智慧來(lái)構(gòu)建新的體系以彌補(bǔ)或取代雅爾塔體系。

其次是環(huán)境。如果全球治理是為了全球環(huán)境，那么就意味著當(dāng)今世界的環(huán)境出現(xiàn)了不利于人類發(fā)展的問(wèn)題。于是，我們自然會(huì)聯(lián)想到20世紀(jì)60年代開(kāi)始所關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題（《寂靜的春天》），70年代的羅馬俱樂(lè)部報(bào)告（《增長(zhǎng)的極限》），90年代的《可持續(xù)發(fā)展報(bào)告》，以及冷戰(zhàn)結(jié)束以后長(zhǎng)期被冷戰(zhàn)所遮蓋的全球恐怖主義、極端主義、分裂主義在全球的蔓延，還有氣候變暖、海平面上升、北極冰川融化等問(wèn)題。而當(dāng)今全球治理更多的是強(qiáng)調(diào)環(huán)境問(wèn)題，并且在這些問(wèn)題上展開(kāi)了激烈的博弈。甚至可以說(shuō)，這些問(wèn)題是最難達(dá)成妥協(xié)的。這比19世紀(jì)資本在東方落后國(guó)家劃分殖民地、勢(shì)力范圍還要難。因?yàn)檫@不僅涉及國(guó)家的國(guó)際地位，而且還直接影響國(guó)家的戰(zhàn)略利益。

最后是具體的人。無(wú)論是秩序還是環(huán)境，實(shí)際上歸根結(jié)底是人。也就是說(shuō)，全球治理最終的目標(biāo)是對(duì)人的治理。因?yàn)椋瑖?guó)際秩序抑或世界秩序從形式上是國(guó)家和國(guó)際組織等行為體之間的互動(dòng)關(guān)系，但影響秩序和環(huán)境的并非直接是國(guó)家和國(guó)際組織，而是人的行為甚至是作為個(gè)體的人的行為。特別需要指出的是，海洋健康問(wèn)題絕大多數(shù)是人的行為造成的，而不是國(guó)家的行為造成的。例如，違禁捕鯨、向海洋惡意排放、海上恐怖主義等。諸多問(wèn)題包括碳排放等都是由人的逐利行為所致，但問(wèn)題是，在全球治理的所有談判中，很少直接討論對(duì)人的行為的規(guī)制，而是對(duì)國(guó)家和國(guó)際組織的規(guī)制，對(duì)人的規(guī)制則往往置于國(guó)內(nèi)治理的范疇之內(nèi)。問(wèn)題是，國(guó)內(nèi)治理與全球治理是否可以對(duì)接呢？在這方面，中國(guó)以自己的智慧找到了國(guó)內(nèi)治理與全球治理對(duì)接的抓手，這個(gè)抓手就是“一帶一路”。在不少人看來(lái)，“一帶一路”的互聯(lián)互通是指中國(guó)與外部世界的聯(lián)通，但實(shí)際上，在2013年提出來(lái)的時(shí)候，它首先是內(nèi)部的互聯(lián)互通。十八屆三中全會(huì)報(bào)告中涉及這些內(nèi)容的時(shí)候，是把“一帶一路”與國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化放在一起的，最后的內(nèi)容才是“提高對(duì)外開(kāi)放水平，完善對(duì)外開(kāi)放格局”。

這主要是因?yàn)椋^(guò)去近40年來(lái)的改革開(kāi)放主要是東南沿海地區(qū)，通過(guò)筑巢（經(jīng)濟(jì)特區(qū)）引鳳（引進(jìn)外資）來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但一個(gè)重要的現(xiàn)象是，東南沿海地區(qū)發(fā)展快速，而中西部地區(qū)發(fā)展較慢，從而導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)明顯的地區(qū)二元現(xiàn)象。這種情形長(zhǎng)期存在將成為中國(guó)現(xiàn)代化戰(zhàn)略的最大掣肘。因此，中國(guó)要從不平衡發(fā)展走向平衡發(fā)展，首先就是要加快基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，使東南沿海地區(qū)的資本能夠自愿到中西部地區(qū)進(jìn)行投資，以促進(jìn)中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這就是內(nèi)部的互聯(lián)互通。與此同時(shí)，中國(guó)內(nèi)部市場(chǎng)和外部市場(chǎng)必須要對(duì)接，并且在內(nèi)部市場(chǎng)與外部市場(chǎng)一體化的前提下學(xué)會(huì)充分利用兩種市場(chǎng)和兩大市場(chǎng)要素，來(lái)促進(jìn)中國(guó)與沿線國(guó)家的共同發(fā)展。這就是中國(guó)與外部的互聯(lián)互通。因此，“一帶一路”就是統(tǒng)籌內(nèi)部與外部?jī)蓚€(gè)大局的具體抓手，也是中國(guó)發(fā)揮全球治理的大國(guó)角色的具體路徑。

二、海洋治理：從茫然無(wú)知到日益迫切

人類對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。最初，由于人類技術(shù)落后，對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)幾乎是茫然無(wú)知的。但是，隨著航海技術(shù)的不斷發(fā)展，人們對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)也不斷深入。

第一，二戰(zhàn)后新科技革命的出現(xiàn)使得技術(shù)對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響越來(lái)越大。戰(zhàn)后新科技革命的主要技術(shù)成果在以下幾個(gè)方面表現(xiàn)出來(lái)：遠(yuǎn)洋技術(shù)、深海技術(shù)、信息技術(shù)等。因此，絕大多數(shù)國(guó)家從大陸經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向海洋經(jīng)濟(jì)，從陸權(quán)轉(zhuǎn)向海權(quán)或海陸權(quán)益并重。

第二，人類對(duì)海洋資源的重大認(rèn)識(shí)。最初，人類對(duì)海洋資源的認(rèn)識(shí)是非常有限的，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與海洋的日益貼近，人類對(duì)海洋資源的認(rèn)識(shí)不斷提升，對(duì)海洋資源的利用也越來(lái)越多。因此，二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，人類對(duì)海洋資源的利用是前所未有的，包括食物資源、能源，以及其他各種海底資源的開(kāi)發(fā)和利用。

第三，進(jìn)入21世紀(jì)80年代以后，世界各國(guó)都相繼進(jìn)入工業(yè)化大發(fā)展的時(shí)期。過(guò)去，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源主要來(lái)自于大陸，然而，大規(guī)模工業(yè)化的結(jié)果就是大規(guī)模消耗資源，而且大多數(shù)是不可再生資源，至少短期內(nèi)難以再生，所以大陸資源日趨緊張，日益短缺。在這種情形下，世界各國(guó)開(kāi)始向海洋索取資源，社會(huì)經(jīng)濟(jì)對(duì)海洋資源的依賴程度也越來(lái)越高。

第四，正是由于各國(guó)對(duì)海洋資源的依賴程度不斷提升，各國(guó)對(duì)海洋資源的開(kāi)發(fā)也進(jìn)入惡性競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。不僅是爭(zhēng)奪海洋資源越來(lái)越混亂，而且在開(kāi)放利用海洋資源的同時(shí)，卻不愿意承擔(dān)對(duì)海洋資源保護(hù)的責(zé)任。更為嚴(yán)重的是，既有的關(guān)于海洋資源開(kāi)發(fā)和利用的國(guó)際法存在著缺陷，也存在著法律空白，以至于不少海上行為缺乏法律規(guī)制。此外，各國(guó)關(guān)于海洋資源利用的法律存在著對(duì)沖，導(dǎo)致在海洋資源開(kāi)發(fā)和利用上的嚴(yán)重分歧。一個(gè)非常典型的例子就是，大多數(shù)海洋國(guó)家都主張12海里的領(lǐng)海主權(quán)，但美國(guó)卻堅(jiān)持3海里的領(lǐng)海主權(quán)。僅此一項(xiàng)就導(dǎo)致美國(guó)與12海里領(lǐng)海主權(quán)國(guó)家在海上資源開(kāi)發(fā)上存在著重大分歧。

最后，在海陸權(quán)益并重的當(dāng)今世界，大國(guó)博弈與海洋戰(zhàn)略縱深的爭(zhēng)奪更是日益白熱化。先是資源爭(zhēng)奪，后是海洋戰(zhàn)略縱深的爭(zhēng)奪。前者例如20世紀(jì)60年代，“埃莫里報(bào)告”透露中國(guó)東海、南海存在著巨大的能源儲(chǔ)藏量，結(jié)果引來(lái)了世界各國(guó)的關(guān)注，鄰近國(guó)家更是加快自身海洋技術(shù)的發(fā)展，對(duì)東海、南海的能源更是虎視眈眈。至于海洋戰(zhàn)略縱深的爭(zhēng)奪也是日益激烈，尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著中國(guó)的崛起，美國(guó)一直對(duì)中國(guó)采取戰(zhàn)略遏制，包括利用西太平洋的島鏈自然屏障構(gòu)筑對(duì)中國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略遏制的戰(zhàn)略島鏈。

三、中國(guó)積極參與全球海洋治理

關(guān)于全球（海洋）治理的主體，當(dāng)前主要是主權(quán)國(guó)家、聯(lián)合國(guó)及其相關(guān)組織，如國(guó)際海洋科學(xué)組織（1902年）、國(guó)際海洋物理科學(xué)協(xié)會(huì)（1919年）、國(guó)際生物海洋學(xué)協(xié)會(huì)（1966年）、國(guó)際海事組織（1959年）、聯(lián)合國(guó)國(guó)際海底管理局（1983籌，1994年正式建立）、海洋與沿海區(qū)域網(wǎng)絡(luò)（2003年）等，以及一些國(guó)際非政府組織，如國(guó)際綠色和平組織、美國(guó)野生救援協(xié)、國(guó)際海洋學(xué)院等。這些組織和運(yùn)動(dòng)對(duì)于全球海洋治理具有一定推動(dòng)作用。不過(guò)，隨著中國(guó)對(duì)外開(kāi)放水平的不斷提高，以及中國(guó)對(duì)海洋權(quán)益的認(rèn)識(shí)不斷加深，中國(guó)在參與全球治理的同時(shí)，也積極和深度地參與全球海洋治理。這是因?yàn)椋?/p>

第一，中國(guó)的力量發(fā)生了變化，中國(guó)的國(guó)際地位大大提升。中國(guó)最初參與全球海洋治理的舉措是簽署了1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，但當(dāng)時(shí)中國(guó)并不是為了維護(hù)自身的海洋權(quán)益，而僅僅是為了與海上小國(guó)反對(duì)美國(guó)的海上霸權(quán)。事實(shí)上，這個(gè)舉措讓中國(guó)十分被動(dòng)。這是因?yàn)椋堵?lián)合國(guó)海洋法公約》提出了“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”的概念，并確定200海里的范圍，但并沒(méi)有明確如何確定200海里，包括相鄰兩個(gè)國(guó)家和相向兩個(gè)國(guó)家的海域如何確定200海里的范圍。另外，公約也沒(méi)有尊重歷史傳統(tǒng)水域的權(quán)益問(wèn)題。這些都是對(duì)中國(guó)極其不利的。

第二，中國(guó)需要發(fā)揮大國(guó)作用，在海洋上也是如此。中國(guó)的地理位置非常特殊，背靠歐亞大陸面向太平洋。因而，中國(guó)不是陸權(quán)國(guó)家也不是海權(quán)國(guó)家，而是海陸權(quán)益兼顧的國(guó)家。如果說(shuō)，“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”是通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式來(lái)重塑歐亞大陸秩序的話，那么，“21世紀(jì)海上絲綢之路”就是通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式來(lái)推進(jìn)全球海洋治理的重大舉措。經(jīng)濟(jì)發(fā)展絕對(duì)不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，同樣水世界的發(fā)展也不能以犧牲海洋健康為代價(jià)。因此，中國(guó)的大國(guó)責(zé)任不只是體現(xiàn)在國(guó)際制度的構(gòu)架，國(guó)際議程的設(shè)置上，也同樣體現(xiàn)在對(duì)維護(hù)海洋健康、海上安全、合理開(kāi)發(fā)和利用海洋資源上面。

第三，中國(guó)海洋觀復(fù)蘇，對(duì)海洋權(quán)益有新的訴求。近代中國(guó)對(duì)海權(quán)的認(rèn)識(shí)是非常膚淺的，即便是新中國(guó)建立以后，中國(guó)的海洋觀也是模糊的，甚至到20世紀(jì)80年代，中國(guó)依然并不十分清楚除了擁有960多萬(wàn)平方公里的陸地國(guó)土之外，我們還有300萬(wàn)平方公里的海洋國(guó)土，而其中竟然有120萬(wàn)平方公里的海洋國(guó)土不掌握在中國(guó)手里。更為突出的問(wèn)題是，中國(guó)南海的主要島嶼都是在20世紀(jì)80年代中國(guó)一心一意搞內(nèi)部現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)候被菲律賓、越南等國(guó)占有的。進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國(guó)突然發(fā)現(xiàn)自己還有巨大的海洋權(quán)益。在這種情形下，中國(guó)在十八大的時(shí)候提出建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的理念，十九大又提出加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。這就意味著中國(guó)的海洋觀發(fā)生了重大變化，從保守、內(nèi)斂轉(zhuǎn)向了開(kāi)放、積極作為的海洋觀，并且中國(guó)正在努力構(gòu)建全球海洋治理的價(jià)值（文化、觀念等）、制度、方案等，尤其是以構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體為目標(biāo)，來(lái)推進(jìn)全球海洋治理。

（作者單位：上海社會(huì)科學(xué)院軟實(shí)力研究中心）

（責(zé)任編輯 矯海霞）