中介組織參與土地流轉探析

祁向雪

近年來，在土地流轉的過程中出現了一系列問題，其中流轉交易成本高、促成交易難等困境最為突出。在這個背景下，完善政府與市場關系的中介組織機制逐步被采用。需要指出的是，中介組織在運轉中所存在的非獨立性、利益訴求與利益沖突等缺陷反過來也會增加土地流轉工作的成本，不能盲目肯定和依賴。本文從中介組織在農村土地流轉中的參與方式入手，在分析成本增加邏輯的基礎上，對中介組織參與風險進行研究，并以此提出建設性改進方案。

一、中介組織參與土地流轉的成本

1.中介組織的管理成本

中介組織的存在價值之一體現在降低交易成本上。但是，在管理學的角度，這同時也存在成本的風險。這是因為但凡建立一個組織，既需要相當的硬件設施，又需要工作人員和相關管理制度等條件。在農村土地流轉過程中引入中介組織也是如此，專設的這樣一個組織，需要考慮它是自我管理還是接受外界管理抑或是多方共同管理。針對通過不同方式建立起來的中介組織，不管是農民之間自發建立還是政府參與建立，都需要進行必要的管理，那么，隨之而來的問題就是管理人的選拔與管理問題，他們的工作付出同樣需要成本。

2.中介組織與政府互動的成本

在與政府的關系中，農村土地流轉中的中介組織扮演的角色比較復雜，同時兼有共贏的合作方和利益博弈的參與者兩種角色。首先，從土地的獲取來看，農民在把自己的土地使用權轉讓給中介組織或者政府的任意一方時，都需要另一方的全程監督，一方面政府可以監督中介組織的行為，防止由于個人主義的利益追求而損壞農民的利益；另一方面，中介組織也可以是監督政府的第三方，防止政府組織的尋租與腐敗等行為對農民造成傷害。從土地的經營過程中而言，此時中介組織與政府可以說是既是相互合作，通過出租、轉讓等方式經營土地，他們通過溝通協商制定出土地的相關價格和使用規則等合同條款；又是相互監督，防止任何一方非法將土地給企業或者私人，實現不當謀利等行為。

從流轉后的土地管理而言，二者的互動也帶來了管理成本。一方面，二者共同對土地經營的對象進行監督與管理，例如共同監督合同條款的執行，共同打擊非法使用土地、侵犯農民利益的企業和個人等；另一方面，二者均為有限理性的組織，都存在利益角逐與犯錯的可能。中介組織的出現或者說它扮演的角色在一定程度上使得問題更加繁瑣化。以此類推，土地流轉的交易與管理成本疊加是因為中介組織與政府的互動所產生的溢出效應，重要的是這些成本可能是難以測量的。

3.農民、中介組織與企業的信任成本

通常來說，企業通過中介組織得到土地的使用權。在這個過程中，企業直接與中介組織談判協商，由于中介組織作為中間方，使得企業不能夠與農民直接聯系，一切按照中介組織的規定和所開的條件去做。因此，在中介組織并未發揮積極作用的情況下，企業會間接“背黑鍋”，再加上農民的不知情，勢必導致企業與農民的矛盾。本質上，這屬于信任風險帶來的運轉成本。

此類信任成本也存在于中介組織與農民之間。理論上，農民對于中介組織的委托行為是土地流轉工作的前提，而委托行為需要高度的信任。在農村，小農思想、保守意識與缺乏靈活的思維等固有弊端，限制了農民對中介組織的信任機制及其發揮，因此土地流轉中難免存在交易風險。一旦農民失去對中介組織的信任，土地流轉便客觀上增加了交易成本。比如，當前土地流轉中常見的合同終止、抗議沖突等問題發生，最終導致流轉無法完成，增加了不必要的成本和損失。

二、中介組織運轉中的成本溢出效應

1.中介組織的逐利傾向

這突出表現在中介組織成員的逐利傾向。從根源上看，中介組織主要有由農民自發組建，機構或社會精英組建，以及由政府主導建設等三大類。凡是人類參與的活動都受到人性的影響。穆勒曾經說過：“掌權者為了達到自己的特殊目的，會濫用權力；不是因為事情一貫如此，而是因為這是事物的自然趨勢。”在這個意義上，任何中介組織都必然存在利益分歧，若無法妥善處理與協調，便是激發矛盾與沖突的根源。由于現實中土地流轉中介組織處在尚未成熟階段，它是無法做到絕對從慈善和志愿為出發點去服務的，所以，不必要成本的出現更是一種即將發生的必然。也因此，中介組織的價值從開始就潛藏著如下的命運發展趨勢，即它會從良好發揮作用到膨脹和腐敗再到糾正，如此循環往復。

2.中介組織體制與架構所產生的溢出效應

一個組織成立以后最需要做的事情就是成長，組織內部的結構和體制的好壞體現出管理的現狀的同時決定著組織的未來，而管理離不開約束與激勵體制的建立。目前，土地流轉中的中介組織恰恰缺乏激勵與約束體制，雖然業已形成與其他組織和政府組織之間的相互監督，但是存在著嚴重的形式主義，由于其他社會組織和農民群眾精力有限又缺乏專業知識，信息不對稱更是導致監督乏力，約束更難談起。與此同時，在中介組織架構方面，如果按照一般組織的結構建立，那么需要自上而下的逐級進行下去，難免造成機構膨脹。促成交易本身是一件不太容易的事情，但是如果參與的主體增加了，那么以后的各種不必要的程序就會隨之出現，成本亦隨之提高。

3.消極成長環境的溢出效應

任何組織都要受到社會環境的影響。組織賴以生存的環境影響著組織的價值取向和前景，影響著其發展方向和命運。當前土地流轉中介組織的成長環境并不友好，尤其缺乏法律規制的社會環境加大了運轉的風險與成本。其一，中介組織參與的很多行為從開始、過程到結果都沒有相應的法律法規管理，這是十分危險的，不但會給不法分子或者私人利益追求者以可乘之機，而且也可能導致中介組織異化為土地流轉的對立面。其二，缺乏法律規范和行業律條，容易混亂無序，各行其是，最終使得中介組織扭曲化，損失方除了農民還會牽扯到企業，最終破壞社會和諧，增加政府治理社會的難度和成本。其三，中介組織所處環境的民俗風氣也很重要，多存在于農民自發形成的中介組織之中。此類中介組織的領導者是當地有名望的人或者經濟精英，農民容易有偶像情結，聽之信之，缺乏準確認識。如果社會環境不好，對于中介組織決策者的影響可想而知。如果發生這種情況，所謂的中介組織最終將淪為利益交易的工具。

三、發揮中介組織在土地流轉中積極作用的對策

1.降低中介組織交易費用與成本

如前所述，在農村土地流轉過程中，由中介組織帶來的額外成本與費用的增加，是必然會發生的。對此，一方面應當從中介組織內部的結構和制度入手，另一方面要從外部的規范與管制著力。

首先，針對中介組織的內部結構與制度，不應該使組織職責同構，應審慎建立職能部門，避免形式主義作風等問題的存在，建立和完善內部監督與外部監督相結合的監督機制。

其次，法律法規是約束和管制的最有效和權威的方法，能幫助規范中介組織行為，事前防范不良行為的發生，又能夠對其行為造成的不利影響予以補救，保障相關主體的利益。當前我國農村土地流轉工作的相關法律法規尚且缺乏，因此應當盡早為土地流轉工作專門立法，對于中介組織的管理給予明確的法律規定，使得懲治不良行為有法可循；宣揚法治精神，定期開展法律法規教育，打擊不良行為，清理腐敗分子，凈化社會風氣；宣傳榜樣人物及其事跡，倡導大眾學習，形成良好社會風氣。

2.消除中介組織溢出效應

溢出效應是指一個組織在進行某項活動時，不僅僅會產生活動所預期的效果，而且會對組織之外的人或社會產生影響。在農村土地流轉過程中，中介組織的建立雖然能夠在一定程度上減少土地流轉的交易成本，但是在這個過程中，由于中介組織本身是土地流轉過程中的新事物，可能帶來未知問題，加之不良成長環境等因素，額外的成本增加是不可避免的。因此，減少或者消除這部分影響對于更好進行土地流轉工作是十分必要的，且應當從組織自身和被影響的農民兩方面入手。

首先，從中介組織建構方面，應當合理合法建立中介組織，其部門實現科學增設，避免層級混亂、多頭領導等問題；努力實現組織人盡其能、才盡其用；使其分工明確、依法行事，鼓勵組織的體制創新。其次，完善內部人員管理，建立相關法律法規，健全監督和約束機制，規范相關部門及人員，特別是領導者行為等。進而避免由此類問題帶來的交易成本額外增加的問題。

其次，在我國的社會各階層中，知識體系最匱乏的當屬淳樸善良的農民群體，他們同樣是容易因無知而受害的一類相對弱勢的群體，知識是武裝他們的力量，也是防止上當受騙的防御系統，長期的農活使得他們與社會相對脫離，缺乏繼續教育，識別騙局能力較弱，受害概率較大，又缺乏維權意識；這些會被很多不法的中介組織成員看中并加以利用。因此，提升農民的知識儲備迫在眉睫，不僅僅是減少他們自身的損失幾率，更是對于中介組織的一種監督和約束，促使他們規范自己的行為，恪守本分，為民眾服務。加大教育的財政投入，發展農村職業教育，使得農民有一技之長，保障他們在離開土地時可以維系生活，降低影響社會穩定的不利因素的出現概率。此外，加大宣傳力度，使農民對法律法規有所了解，有助于增強其法律意識，知法懂法用法，善于用法律武器保護自己權益不受損害。最后，使農民了解土地流轉工作的重要性和具體步驟以及中介組織的性質和工作原理，有利于更好地推進土地流轉工作的進行。

3.規范中介組織精英行為

當前中國農村基層管理有很多都是“能人治村”的管理模式，很多地方精英掌握大部分資源，其中包括權力；農村土地流轉工作中，中介組織設立以后也都由于各方面原因，其實際掌權者依舊是上述那部分精英人物。不管是組織還是個人的行為，歸根結底都是人類的行為的結果，要解決問題，根本上是對行為主體——人的改變，土地流轉中介組織的相關人員素質決定了其行為方式，進而影響其行為對象，因此，提升中介組織的管理人員和相關成員的素質和思想境界很有必要，特別是掌握管理中介組織的地方精英人物。伯特蘭·羅素曾經說過：“人類最大的、最主要的欲望是權力欲和榮譽欲。”中介組織中的一部分人因其位置獲取了相應權力，這部分人即為中介組織的精英，他們欲望的無止境必然支配行為的擴張。因此，要使這部分人掌握必備知識、樹立正確的價值觀，并給予一定的規則約束以及建立相應的懲罰機制，其行為自然就處于正軌，從根本上避免不良后果的產生。

首先，提升精英人物的職業素養，使他們熟練掌握其工作流程和行為規范，有助于相關工作的正確和順利進行，并且能夠在此基礎上實現未來的長遠規劃。因此要對這部分人進行定期的工作技能培訓，維持其工作能力、學習能力和專業水平，做到緊跟時代步伐。

其次，個人思想道德水平也是一大有待提升點，很多精英在思想上根本不具備相應資格，自制能力較差，把工作的機會當牟利的便利工具，道德扭曲，價值觀存在嚴重問題。提升這部分人的道德素養迫在眉睫。加強道德建設，樹立道德榜樣，開展向道德標兵學習活動，獎懲結合，幫助組織成員樹立服務意識和正確的價值觀刻不容緩。做到這些能夠從根本上約束組織精英的行為，降低不良行為的發生概率，在一定程度上是從源頭上進行了控制，減少了由此行為所可能帶來的不良影響。

4.完善中介組織黨建工作

中介組織中的領導干部負責其管理問題，他們大部分都是有一定聲望的人物，也更多的是黨員身份，此外，基層黨組織還是一個監督主體和榜樣群體。中國共產黨是為人民服務的政黨，其極高的紀律性和自制力是不可小覷的，但是，還是有部分基層黨員干部利用手中權力謀取私利，損害人民利益。基層群眾的法律知識和意識相對薄弱，給這部分黨員干部以可乘之機，加上新設的農村土地流轉中介組織提供了新的平臺，成為新的權力承載者，繼而成為新的利益工具，貪污腐敗以及一系列不良行為隨之出現。因此，要進一步完善基層黨建工作。

首先，針對相關黨員領導干部的選拔和任職，要充分發揮民主的作用，實行透明公開的選舉；對于領導干部的考核標準應當更加嚴格，同時鼓勵民眾監督舉報，嚴懲違法違紀行為，褒獎廉潔高效的工作作風，做到獎懲分明；定期開展黨員大會，對領導干部的思想匯報和工作總結應予以極大重視。

其次，對于普通黨員，他們和領導干部共同構成基層管理組織，組織的風氣除了由領導帶領形成以外，更多的是下屬的服從、支持與執行等一系列行為所構成；組織風氣影響組織的成長，因此，每一位黨員都要有紀律和服務意識，遵守黨員的行為規范，嚴于律己，潔身自好，心系人民，為人民服務；及時自省的同時要發揮內部監督的作用，監督既是權利也是義務，組織成員必須實現對領導干部的監督和同級同事等的相互監督。只有把基層黨組織建設好才能保障一系列工作的正常高效進行。

（作者單位：華東政法大學）

（責任編輯 方 卿）