大數據驅動職業教育治理創新的現實困境、邏輯要義與突破路徑

張培 南旭光

[摘要]傳統的職業教育治理模式在實際運行中存在著因信息孤島造成的治理過程數據失真、因信息黑箱拖滯造成的治理主體動力積聚、因信息不對稱造成的治理決策失靈、因靜態碎片化削弱了治理預期成效等現實困境。大數據則可以從不同角度變革職業教育治理環境支撐、改造治理網絡系統、優化治理發展格局、激發制度政策創新等，從而成為職業教育治理創新的關鍵應用和新途徑。建議應圍繞推進職業教育整體動態協同治理設計與改革、建立職業教育開放性大數據管理系統與模式、匯聚職業教育多元主體參與治理智慧與共識、建構大數據驅動職業教育治理的框架與機制等設計突破路徑，以期推進我國職業教育治理體系和治理能力現代化。

[關鍵詞]大數據驅動 職業教育治理 現實困境 邏輯要義 突破路徑

[作者簡介]張培（1986- ），女，重慶人，重慶工商職業學院，講師，碩士；南旭光（1978- ），男，江蘇徐州人，重慶工商職業學院，教授，博士。（重慶 401520）

[課題項目]本文系重慶市教育科學“十三五”規劃2017年度重點課題“大數據驅動現代職業教育人才培養創新研究”（項目編號：2017-GX-042，項目主持人：張培）和重慶市教育科學“十三五”規劃2017年度重點課題“職業教育校企雙主體辦學治理創新研究”（項目編號：2017-GX-043，項目主持人：南旭光）的階段性成果。

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）12-0005-07

人類社會進入智能化發展階段，大數據不僅是一個技術范疇，而且從一種工具轉變為一種理念和制度，從而被賦予了鮮明的社會屬性。正因如此，大數據的使用才讓充滿了高度不確定性的社會治理難題更容易被破解，讓治理過程更加開放、透明，讓治理主體成為更加負責的組織。事實上，大數據已經成為提升公共部門、市場機構等社會組織服務水平和治理能力的新途徑，為推動治理理念的變革、治理模式的轉型、治理機制的創新提供了新思路、新技術、新方法和新手段，在形成多元主體協同治理的新格局、提高整體性動態治理決策的科學性、推動組織體系治理結構的網絡化、增強危機管理的預防性等方面發揮著重要價值。可以說，在現代組織治理領域，充分發掘大數據的作用價值、深化大數據的推廣應用，已成為推動治理體系和治理能力現代化的內在需求和必然選擇。正因如此，習近平總書記也明確指出“建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創新，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化”①。

對于現代職業教育而言，伴隨著產業結構調整升級和社會進步，產教融合、校企合作正在深入推進。圍繞著職業教育人才培養鏈，職業教育領域聚集了職業院校、政府部門、社會組織、行業企業以及其他利益相關者等越來越多的多元參與主體，但是，傳統管理模式的靜態化治理、碎片化治理也帶來了“市場失靈”和“政府失靈”等問題。如何在多主體之間、政府與市場之間架起一座通向“善治”的橋梁，成為社會各界關注的熱點和難點問題。大數據技術的應用無疑會成為一劑良方，它可以“將治理體制和機制轉化為一種能力，進而增強教育治理決策、調控、執行、創新發展的活力”②，推進教育治理的現代化。然而，現有文獻更多的是從宏觀角度剖析大數據對教育治理的意義和價值，雖也涉及數據治理分析框架，但對數據治理所面對的問題及內在邏輯把握得還不充分。為此，本文力圖從數據應用角度探究職業教育治理中呈現的現實困境，闡釋大數據驅動職業教育治理創新的邏輯要義，并設計有針對性的推進路徑，以便為我國職業教育治理創新發展提供理論借鑒和操作建議。

一、數據視域下我國職業教育治理的現實困境

隨著大數據時代的到來，存在于社會空間、物理世界和網絡空間的大量數據鋪天蓋地，職業教育發展也迎來了新曙光。但是，這并不意味著大數據成為推動職業教育發展的利器，因為職業教育發展過程中依然存在著信息孤島、信息黑箱、信息不對稱、靜態碎片化等問題，這是職業教育治理創新和治理能力現代化必須直面的巨大挑戰和現實困境。

1.“信息孤島”造成職業教育治理過程中的數據失真。由于體制機制和歷史原因，我國現實意義上的社會管理基本可以被描述為“各業務部門相對獨立地處理自己的事務”。在這種“各司其職”的模式下，各部門的數據系統也是相對獨立建設的。它們往往根據自身的需求對數據進行采集、分析和利用，不僅缺乏溝通交流的動力和意識，也沒有形成數據系統的建設標準和規范，造成數據信息系統事實上的壁壘式阻隔，“信息孤島”現象十分嚴重，數據資源一般也無法實現真正意義上的共享。盡管近年來在政府的大力推動下，我國職業教育得到了快速發展，多元主體網絡化合作也漸入佳境，諸多信息資源開始趨于共享，但仍未真正實現職業教育領域數據資源的共建共享，信息孤島現象仍然存在并得不到有效解決。不僅政府主管部門和職業院校之間，以及職業院校之間的數據信息難以有效互聯互通，而且職業院校和合作企業、社會機構之間也無法實現數據信息的共享，職業教育治理主體在整個治理鏈條上多數處于信息交流的斷裂帶。這種“信息孤島”使得數據信息無法有效對接，造成數據在傳輸過程中發生較大幅度的主觀或客觀的“失真”，不僅導致職業教育治理數據的綜合利用率很低，還必然引致職業教育治理的環境依據、決策過程、政策設計與治理目標之間產生偏離。加之多層級治理的現實，信息失真的負面效應逐漸放大，必然影響職業教育治理成效。

2.“信息黑箱”拖滯職業教育治理主體動力積聚。盡管當前我們正處于一個信息大爆炸的時代，但三元空間內的大數據具有不同的表征方式，增加了治理決策“噪聲”。如何掌握并使用不同層級、不同類型、不同結構的數據信息資源以客觀辯證地認識實際情況，仍是一個難題。很多時候，我們看似掌握了足夠的信息，但因為不同部門或領域的數據受不同的主體協調，不能違反本部門的標準或自身利益，導致治理行為往往處于“信息黑箱”的情形下。就職業教育治理而言，因為橫跨的領域跨度很大，這更是一種常態。在信息不足的空間或“信息黑箱”之下，一方面可能因為各個參與主體信息有限而盲從跟風，進而引發集體的無意識行為，引致不同主體間的機會主義行為，使得職業教育治理流于形式；另一方面則可能因為缺乏可以依賴的大量可靠、真實的信息而導致治理漏洞，帶來職業教育治理決策的公共風險。同時，職業教育治理活動必然與政府等主體之間存在一定的控制與依賴關系，既要獲得多元社會資本的參與，又要接受政府的有效控制。如此一來，職業教育治理領域不能真正匯集各治理主體的真實信息，從而影響職業教育與經濟社會的良性互動，進而影響治理效率與治理質量，也導致精確化的職業教育治理陷入困境。這必將直接影響職業教育治理內生動力的集聚和各主體間資源要素的整合。

3.“信息不對稱”造成職業教育治理決策失靈。對現代組織治理而言，“信息的占有程度決定了提供決策、參與管理的能力和水平”③，但是人類行為的復雜性及科技的發展，勢必讓治理主體面臨信息不足、信息過多和信息扭曲等情況。這些問題的疊加必然會導致風險的隱蔽性和無法預測性。在我國職業教育治理領域，由于長期金字塔式的單元化管理體制以及歷史形成的管理慣性，多元參與主體既不愿意自覺主動地開放、共享數據信息，也缺乏開放、共享數據信息的管理制度，造成各個參與主體之間存在廣泛的信息不對稱現象。首先，在職業教育治理的整個金字塔形鏈條上，由于信息的收集是自下而上的，且大多是以匯集者的目的和需要為導向進行的，導致信息流被不同層級的匯集者進行了有目的的干預，極有可能導致很多有價值的數據信息被隱匿、截流或篡改，在整個信息傳遞環節均會釋放信息不對稱的負面影響，嚴重制約了職業教育領域信息收集的全面性和準確性。其次，在現有體制下，源于政府威權管理模式的實際，對數據信息進行處理的機構主要是教育主管部門，它具有最核心的信息處理加工能力和分析利用能力，其他主體只能被動地接受數據信息、被動地獲取信息使用權和治理決策權。信息不對稱引致的各種不利效應，均會在這個模式下集中體現出來。制定并實施源于信息不對稱環境下的治理決策必然導致政策失靈。

4.靜態碎片化模式削弱了職業教育治理的預期成效。職業教育治理實質上就是一組“內外利益相關者之間的合約關系”④，涉及所有利益相關者或參與主體的決策過程，應該是針對既定治理目標而展開的有關資源配置、權力安排、運行制衡、監督機制等一攬子動態化制度設計。然而，伴隨著新公共管理改革的進程，我國職業教育治理模式卻逐漸陷入“靜態治理”“碎片化治理”的困境。第一，各個參與主體橫跨了政府、教育、產業等不同的治理領域，它們的利益訴求難以協調一致，甚至可能在實踐中出現與總體目標愿景相違背的情況。由于缺乏數據信息的有效分析、深度挖掘，多元利益得不到有效整合，很難通過共同利益驅動來促進彼此間的資源共享、有效協作。第二，我國職業教育治理模式整體上還屬于政府主導下的一元模式，行業企業、市場組織等其他治理主體在治理過程中的主體地位往往被邊緣化，造成政府、職業院校與其他治理主體之間的協同平等關系在事實上被高度割裂，加上現代數據信息支持技術的缺失，參與治理決策的有效性大打折扣，產生了治理主體的機構裂化、監督制衡的空缺化等問題。第三，由于治理主體的碎片化，職業教育治理還很難在組織結構上脫離以條塊功能為基礎的傳統模式，不可避免地導致治理流程的碎片化和治理政策的碎片化，無法以結果和目標為導向進行組織體系創新，削弱了職業教育治理的能力。

二、大數據驅動職業教育治理創新的邏輯要義

黨的十九大以來，中央進一步強調要推動實施國家大數據戰略，很顯然是強調它在經濟社會發展中所發揮的推動作用以及它對激發創新活力、培育新興業態、重塑創新體系、創新公共服務模式等方面的重要意義。就職業教育治理而言，大數據的應用旨在通過信息處理技術折射數據背后的事實和推演事物發展趨勢，建立分析精準、監測靈敏、互動及時的社會反應和治理體系，建構治理新思路及新模式，給我國職業教育治理模式創新帶來新的機遇。

1.變革職業教育治理環境支撐。首先，在大數據時代，每個社會參與主體都是信息資源的制造者、發布者與傳播者，信息的全面開放共享和高度互聯互通轉變了社會治理模式，信息孤島、信息黑箱、信息不對稱、靜態碎片化等問題將被破除，“數字鴻溝”已不復存在，“信息化社會”開始向“智慧型社會”轉型，數據已經被內化為社會行為主體的需求反饋和社會治理機制的創新，職業教育領域的政府管理開始向數據治理轉變。其次，由于大數據已逐步滲透到政治、經濟、科技、文化、教育等各個領域，職業教育領域的大數據應用被高度重視，職業教育大數據戰略得以全面推動實施，數字化基礎設施更加完善，數據資源整合更加充分，成為實現職業教育創新發展的重要動能，在數據服務、人才培養、數據安全等方面都有了健康合理的制度體系建設和發展布局，產生了良好的治理環境。最后，職業教育領域的大數據治理實踐正廣泛展開，尤其是得益于我國高職院校內部質量保證體系診斷與改進工作的全面推進，各職業院校都在實施或計劃實施具有自身特色的數據治理行動，正在構建具有一定標準的職業院校內部數據平臺系統，逐漸形成院校級“循數治理”模式。與此同時，特定區域內的職業教育數據整合也在推進，比如重慶工商職業學院就建立了重慶市職業教育大數據應用研究院，致力于推進重慶市職業教育大數據的整合共享。

2.改造職業教育治理網絡系統。大數據既然變革了職業教育治理環境，也會自發地對治理主體的關系提出新的要求。傳統的職業教育關系模式基本是單向單元性的，現在則越來越趨于多維網絡化，具有開放性、復雜性、動態性、整體性和自組織性等網絡特征。大數據及與之伴生的云計算、移動互聯網、人工智能等信息技術則破除了多元主體參與職業教育或類似公共治理相對薄弱的關鍵性壁壘，也使普通個體都能平等、及時地表達自身的訴求和偏好，而且可以通過“聚合效應”影響公共治理。大數據的應用使職業教育領域的每個社會主體都可以與另外的社會主體進行更為及時、頻繁的交往和互動，更快捷且富有針對性地達成以人才培養為核心的合作關系，更有效地找到適合彼此發展定位、目標愿景且志趣相投的合作伙伴。與此同時，大數據使得政府機構、行業企業、社會組織、公民等主體能夠平等地參與職業教育治理過程，讓參與治理成為更加廣泛的活動，并可以賦予各類主體更大的權力以尋求自身利益的最大化。信息數據的有效傳遞也提高了組織系統的管理幅度，傳統意義上“高聳型”關系網絡將演變為扁平化的關系網絡。政府在職業教育治理中的作用也發生了改變，它基于“放管服”改革的思路，將權責下放到社會，不再作為直接的管理者，轉而成為調控者和服務者，為社會主體參與職業教育治理營造良好的社會環境。

3.優化職業教育治理發展格局。大數據的應用無疑拓展了各類社會主體參與職業教育治理的途徑，更加強化了“管、辦、評”分離制度下社會多元主體參與職業教育治理的格局。有鑒于大數據時代社會沖突具有復雜的網絡結構特性，從現代治理理論上講，在政府有效介入的情況下，多方的廣泛參與在公共事務治理方面具有獨特的作用，能夠在多元主體之間形成緊密聯結、深度嵌入的關系，并利用網絡組織的協同互動以充分發揮多元主體的差異性作用，將原來由政府單方面強制性輸入的管理行動轉變為政府機構與職業院校、市場、社會組織等主體間的多元協商治理、合作治理或共同治理，從而很好地彌補政府單元管理的短板，實現善治目標。同時，大數據為職業教育治理創新和優化提供了技術工具，可以讓各類參與主體能夠根據數據有針對性地調整治理方式和手段，以自覺、能動、自主和創造的姿態參與職業教育治理過程，甩開傳統模式下消極被動的參與態度，避免治理的形式化、表面化這類無效參與，構建協同治理體系，推動職業教育領域內有關沖突體系從無序結構演化為有序結構。可以說，大數據通過技術融合、內外融合和價值融合為職業教育治理創新提供了多元主體參與的工具支持及環境支撐，進而減少了職業教育領域的交易成本和機會主義行為，最終形成了外部輸入及內源發展相協調的治理新格局。

4.激發職業教育制度政策創新。首先，傳統的職業教育治理決策模式是以決策系統即決策組織及決策人員的經驗為主要依據的程序模式，很多時候是一種無規則、不規則或潛規則的議事決策狀態，容易造成治理決策和政策設計相互抵觸、不同參與主體間的訴求相互分離的情形，從而導致治理決策或機制失靈。職業教育大數據的整合分析與運用，改變了傳統的職業教育治理生態，讓治理過程擁有了更多的參與性、透明性、回應性與責任機制。其次，大數據的應用不僅可以將職業教育治理過程中的數據資源內化為事實系統，探尋內部隱藏的問題，尋求解決措施并調整行動計劃，從而有效地匯集個體智慧，使個體決策演變成集體智慧，使大數據與職業教育治理有效的決策設計之間產生內在的契合性，提高治理決策的科學性；還可以利用可視化技術展示有關決策的全過程，實現職業教育治理政策與機制設計的多維度綜合評估。最后，職業教育治理以該領域海量的大數據資源為依托，全面感知各類主體不同的利益訴求，并以此為價值導向，通過參與主體間的及時有效互動和信息的互聯互通，為治理決策提供了不同主體的真實需求，糾正可能影響決策客觀性的價值偏好，將治理決策的各個環節嵌入其中，逐漸增強應用于職業教育治理的具體決策的適應性及其邊際效應，從而有助于決策者向參與主體制定并提供個性化、精細化的治理策略。

三、大數據驅動職業教育治理創新的突破路徑

1.推進職業教育整體動態協同治理設計與改革。從實踐來看，職業教育治理領域的多元主體除政府和職業院校之外，大多數充當著被動治理的角色，不僅無法發揮多元主體的主觀能動性，也造成資源浪費。在以大數據為支撐的智慧社會背景下，當大數據與社會治理發生有機耦合，就順理成章地出現了數據源流的治理理論和模式。這就需要借助大數據的整體性思維，在職業教育治理中樹立全局觀念，認真做好頂層設計工作。首先，要更新治理理念，將以經驗為基礎的傳統治理模式轉變為以整體數據為基礎的科學治理模式，并以此為導向充分挖掘職業教育領域所有要素間的橫縱關系與內外關聯，對整個職業教育領域的數據進行整體關注，對職業教育治理進行全局分析和研判，促進職業教育沿著開放融合的正確方向發展。其次，要統籌設計整體治理方案，充分運用大數據思維以全面協同多部門、多主體的意見和訴求，借助大數據在關聯分析、聚類分析、分類模擬等方面的獨特優勢進行歸類反饋，并建立相應的多維數據驅動的職業教育治理格局，為職業教育發展貢獻智慧和力量。如此，便可利用以需要為基礎的整體主義導向重新整合新公共管理所產生的分割單元，通過大數據思維和技術嵌入社會治理體系，讓線上與線下的高頻互動行為、多元主體間廣泛聯系的異質性行為趨于全面融合，一改以往組織裂解化、決策靜態化、治理碎片化的局限和不足，進而在整體性思維的邏輯下勾畫出一條強調整合協調、兼容動態演變、支持狀態多樣的開放性大系統和新技術路徑，從而架構一種匯聚多元主體共生生態的現代職業教育治理智慧圖譜。

2.建立職業教育開放性大數據管理系統與模式。傳統意義上的那種“自上而下”的、受經驗治理思維模式支配的、以政府主導的治理方式在新時代職業教育治理領域顯然已經不再適用。這是因為，職業教育治理是一項匯集海量數據且有眾多不確定性因素的綜合改革，決不能單純依靠可能導致治理結果偏離長遠目標的“經驗式判斷”，需要深度挖掘數據間的相關關系、動態關系，建立科學合理的職業教育開放性數據管理系統和數據治理模式。首先，要推動職業院校之間數據的協同治理。由政府強化職業教育治理的頂層制度設計，出臺統一的職業教育大數據開發設計標準，引導各職業院校在自主設計的基礎上建立起具有校本特色的、統一的內部數據管理平臺，整合與職業院校有關的大數據，形成基于標準化數據倉庫的職業院校決策支持系統。其次，要建立職業教育數據集成管理系統。由政府牽頭或主導，采取多元合作的方式，通過分布式計算、數據挖掘等大數據技術，充分利用大數據的整體兼容性，整合職業教育系統數據，有步驟地分批分層推進職業教育大數據系統建設，并在此基礎上構建職業教育數據開放共享門戶。如此便可真正打破“信息孤島”，建立起跨院校、跨部門、跨層級、跨地區的職業教育大數據信息資源共享與協同推進機制，讓職業教育治理主體面對的不再是單個數據庫，而是以職業院校為核心甚至以人才培養為核心的數據庫集合，形成數據云系統。基于此，通過數據資源的有效整合，突破職業教育大數據“實時”處理需求和動態治理決策超出現有技術和平臺處理能力的瓶頸制約，提升大數據的供需契合度，以支撐大數據驅動的職業教育治理決策應用。

3.匯聚職業教育多元主體參與治理的智慧與共識。任何一種新治理模式的正常運轉都需要不同系統間的積極互動和合作。在傳統治理格局下，由于信息孤島、信息不對稱現象嚴重，異質性利益訴求無法得到有效耦合，參與主體間因資源配置及權力分配而導致的鴻溝無法自動跨越，職業教育治理呈現出政府管理單元化和其他主體參與邊緣化交雜的情形。而在智能化社會背景下，大數據引導內源性和外部性資源整合，顯著加速了數據轉化及信息處理的效率，讓職業教育治理演變為一種由數據支撐的、多元主體有效參與的智能化治理系統。首先，要以數據驅動治理為引領方向，通過大數據、人工智能、物聯網等技術手段和交互平臺載體加大輿論宣傳力度，讓除政府、職業院校之外的市場組織、社會機構、公眾等主體能夠及時掌握職業教育綜合改革和共同治理的方案、路線、內容以及預期效果等，利用全局數據“進行合適的場景構建、匹配的場景連接和精準的場景洞察”⑤，從而既能有效地制定更加精準、智慧的決策，又可以進一步驅動治理主體的自身進化和升級。其次，要以“放管服”改革為契機轉變政府職能，利用大數據整體勾連的特點，突破以政府為主導的單元化的治理模式，充分發揮職業院校、市場組織、社會機構等主體的多元評價作用，構建新型的多主體間平等、合作、互動的對話關系，逐步形成“管辦評分離”模式下“政府有效引導—學校自主辦學—社會廣泛參與”的多主體網絡化協同治理格局，促使傳統的頂層決策轉為數據決策，并通過這種新時代的治理共識，有效匯集多元治理主體的智慧，形成數據驅動治理的良好環境，并以此倒逼職業教育治理模式創新。