職業院?；旌纤兄妻k學的改革困境、路徑與現代治理

俞林 周桂瑾

[摘要]職業院校混合所有制作為職業教育領域體制機制變革的突破口，目前無論是在理論層面、實踐層面，還是制度層面都存在一定的困境。鑒于此，從職業院?；旌纤兄频霓k學定位、發展路徑及治理結構等角度進行分析，提出可以通過以深層資本關系為紐帶，從辦學理念、專業與課程建設、師資建設、校企合作及資源共享等方面構建職業教育混合所有制“發展共同體”，進一步來確保職業院?；旌纤兄妻k學的質量和效率。

[關鍵詞]職業院校 混合所有制辦學 困境 治理

[作者簡介]俞林（1979- ），男，江蘇姜堰人，無錫職業技術學院，副教授，博士；周桂瑾（1971- ），男，江蘇姜堰人，無錫職業技術學院副院長，教授。（江蘇 無錫 214121）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）06-0005-06

2014年頒布的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》，首次將“混合所有制”這一概念引入職業教育領域，導致職業教育混合所有制辦學研究掀起熱潮。研究者形成了幾點共識：一是充分認識到在職業教育領域開展混合所有制改革的必要性?；旌纤兄妻k學對促進我國職業教育的迅速發展具有戰略意義，有助于在職業教育領域探索不同所有制形式的融合，進而吸引社會因素參與職業教育辦學，從而實現社會資源的優化配置。二是認為在職業教育領域推行混合所有制改革的先決條件就是要解決產權性質和混合后治理等問題。三是認為通過在職業教育領域推行混合所有制辦學，能夠有效地提升職業教育的人才培養質量，幫助職業院校通過產權混合的治理實現管理水平的提升，最終達到促進社會經濟發展的目的。與此同時，研究者也存在著一些分歧，如混合所有制辦學的實際運行狀況與理論愿景存在差距、混合所有制辦學的治理模式與改革路徑存在分歧、混合所有制各利益主體權責不明確等。以上問題都對推進混合所有制辦學有較大的抑制作用，再加上目前職業院?；旌纤兄妻k學實踐基本集中在二級學院層面，學校層面的混合所有制辦學實踐相對較弱，從而導致在職業教育領域推進混合所有制的愿望尤為迫切。

一、職業教育多元主體混合所有制辦學面臨的限制條件

在職業教育領域開展混合所有制辦學的體制機制改革是經濟領域混合所有制的又一大應用創新舉措，這既是國家相關政策引導和制度性安排等外部因素促進的結果，也是現代職業教育尋求自身發展的主動訴求和實然需求。經過幾年的推進，我國職業教育混合所有制辦學已取得較大成績，但同時還存在制約混合所有制辦學發展的相關因素。通過閱讀相關文獻，并結合相關實踐成果，歸納如下：

1.職業教育混合所有制辦學的理論基礎亟待厘清。混合所有制原是經濟學領域的概念，自2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》首次將“混合所有制”概念引入職業教育領域后，關于混合所有制辦學的應用研究日益增多，成為當前職業教育理論研究和實踐的焦點。作為職業教育領域的新鮮事物，關于混合所有制辦學的理論研究和政策支持還相對欠缺。據中國知網相關數據顯示，目前職業教育混合所有制辦學的相關文獻合計117篇，其中發表在中文核心期刊的論文67篇，且基本只是從某個或某幾個方面對職業教育混合所有制辦學進行研究，研究視角不同，還不全面。因此，當今政府部門和職業院校如何借鑒混合所有制在經濟體制改革領域的成功經驗，開展和探索職業教育混合所有制辦學的理論研究就顯得十分必要和迫切。在實踐操作過程中，職業教育混合所有制辦學的核心不在于如何混合，而在于混合后如何整合治理，以此來提高辦學效益，體現出混合所有制職業院校與傳統公辦職業教育或民辦職業教育相比的優越性，這才是職業教育混合所有制辦學改革的主要關注點。因此，研究者要從理論層面加強研究，結合制度經濟學的相關理論強化剖析，不斷完善和充實職業教育混合所有制辦學的相關理論，從而更好地指導職業教育混合所有制辦學實踐。

2.職業教育混合所有制辦學非公即私的觀念亟須改變。職業教育混合所有制辦學是借鑒經濟體制改革的相關成果開展的體制機制改革。職業教育混合所有制主要指國有資本與集體資本、民營資本、國境外資本、私人資本等其中的一種或幾種資本進行混合的新型辦學模式。這一改革舉措既為職業教育高效發展提供了機會，彰顯了其優勢，也成為當前職業教育混合所有制辦學的桎梏和瓶頸。人們思想上固有的非公即私理念，導致我國目前的職業院校不是國有公辦職業院校就是民辦職業院校，且國有公辦職業院校占比達80%以上，進而導致職業院校的產權相對單一，嚴重限制了職業教育的辦學自主權、辦學質量、辦學活力。對公辦院校來說，為了學校的長足發展，一方面迫切希望引入社會力量積極探索混合所有制辦學，激發辦學熱情，提高辦學活力；另一方面又擔心削弱自身的管理權，或導致國有資本流失。對民辦院校來說，混合所有制辦學能幫助其規范辦學，提高辦學質量，但同時也容易縮小股權，削弱控制權。因此，無論是公辦職業院校還是民辦職業院校，只要引入混合所有制，就會涉及所有權或經營權的變更，以及國有資本的流出或社會資本的注入。要切實發揮混合所有制辦學的作用，就必須破除人們固有的非公即私思想，解放思想，打破單一體制機制的束縛，倡導多元主體相互合作進行職業教育辦學，并構建出符合混合所有制職業院校運行規律的合理模式，從而讓各利益相關方形成合作共贏的利益共同體。

3.職業教育混合所有制辦學的體制機制亟待健全。盡管《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》首次提出“探索發展股份制、混合所有制職業院?！雹?，從制度層面明確了職業教育的辦學方向，但目前尚未以法律形式對其進行界定，也沒有出臺相關的制度予以保障。主要體現在以下幾方面：一是沒有明確職業教育混合所有制辦學的法人屬性。法人屬性是一個組織的根源性依據。長期以來，我國政府都將公辦教育作為公益事業進行管理，因此公辦職業教育具有公益性、教育性；將民辦教育視為企業模式進行管理，兼具教育屬性；而對介于公辦與民辦之間的混合所有制尚未做出任何規定，導致對混合所有制辦學的管理沒有法律依據。二是職業教育混合所有制辦學的產權不明晰。由于混合所有制職業院校的辦學資金來自不同主體，且投入的要素形式也各不相同，這勢必會出現相應的產權變更、股權轉讓、股份受益、委托管理等。為了保證這些活動的順利開展，需要有相應的法律法規為保障，從而解決資本逐利性與教育公益性之間的問題。三是職業教育多元主體混合所有制辦學的治理結構模式遇到了瓶頸。鑒于目前職業教育混合所有制辦學的主體呈現多樣化，其管理模式勢必區別于原有的公辦職業院校和民辦職業院校的管理模式，存在沒有厘清黨委會和董事會、監事會等之間的關系以及投資主體資金重組欠缺等問題，因此需要職業教育混合所有制辦學的管理者進行治理結構優化，從而構建出各主體間既能夠相互協同又能夠相互制衡和監督的現代治理架構，保障職業教育混合所有制辦學的順利開展，這也是當前職業教育體制機制改革和創新亟待完善的方面。

二、職業教育混合所有制辦學改革的定位與路徑

1.職業教育混合所有制辦學改革的基本定位。職業院校多元主體混合所有制辦學改革牽涉的最關鍵問題就是“職業教育‘育人的教育屬性、公益屬性與混合所有制產權結構所引起的經濟屬性間出現了矛盾”②。要解決這一矛盾，就必須確定好職業教育混合所有制辦學的基本定位，將職業教育“育人”的教育屬性、公益屬性與產權結構所引起的經濟屬性進行有機融合。在職業院校探索混合所有制辦學的過程中，應當堅持公辦職業院校為主體、其他資本形式為輔的混合形式。要進行兩種屬性的有機融合，就有必要對政府、職業院校、行業企業、師生等多元主體間的相互關系進行重構，從職業教育的頂層設計角度進行系統化變革。清晰定位改革主體，直接關系到職業院?；旌纤兄聘母锏耐七M。因此，將公辦職業院校視為混合所有制辦學改革的控股股東，是有效推進機制體制改革的前提。無論是《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018）》，還是《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等文件，都強調“鼓勵社會力量參與公辦職業教育辦學，由此我們可以發現公辦職業院校體制改革的主體是國有資本”③，旨在想方設法地吸引社會資本參與職業教育辦學，以此來提升職業教育的辦學質量，切實為地方經濟發展服務。

2.職業教育混合所有制辦學的改革路徑。政府推進職業院校體制機制改革的最終目標就是希望社會力量能參與職業教育，雙方共同為社會經濟發展培養高素質技術技能型人才。因此，為了更好地推進職業教育混合所有制辦學，有必要先厘清職業院校推進混合所有制辦學的路徑和策略。

第一，合理選擇合作方，探索多元主體。職業院校推進混合所有制辦學，首先要根據自身的發展戰略，確定推進混合所有制辦學的合作目標，并在此基礎上選擇在行業領域具有較大影響力、產權相對明晰的企業。合作企業要有較為先進的管理理念、管理水平，有強烈意愿參與職業教育，意識到職業教育水平的提升對自身長足發展的促進作用。此外，我們認為，合作企業必須具備較大的規模，有較強的資金實力，在行業領域和市場中具有較好的商業信譽。通過選擇合適的合作方，以此來探索職業教育多元主體混合所有制辦學，這是職業教育體制機制改革的基本條件。

第二，明晰產權歸屬，構建職業教育混合所有制辦學的治理架構。在選擇了合適的合作方后，接下來需要合作主體從各自的戰略需要出發，針對合作領域和出資方式等進行溝通協調，最終以協議的形式明確各投資主體的股權結構，并確保社會各方投入的資本能全部進入職業教育領域，實現各種資源資本化。在此基礎上，明確各主體的股權結構，確定誰是主要控股方、誰是參股方，根據投資主體出資額的大小，明晰職業教育混合所有制辦學的產權歸屬?！懊鞔_產權歸屬后，合作主體基于協議基礎，制定相關的《合作框架協議》”④，對各主體的權利、責任、義務等加以明確，并就如何解決可能出現的糾紛問題進行相應的界定。在相關法律框架的指導下，構建以公辦職業院校為主體的混合所有制職業院校，并構建黨委領導下的校長負責制，由黨委會（董事會）根據發展需要，選聘優秀的職業校長擔任執行層管理者，并討論制定與現代企業制度相適應的各項制度和標準，確?；旌纤兄坡殬I院校的治理實現職業化、標準化和專業化，從而提升辦學質量，為社會經濟發展輸送更多的技術技能型人才。

第三，強化頂層設計，破解職業院?；旌纤兄妻k學的體制變革困惑。職業院?；旌纤兄妻k學要想實現體制機制變革，除了前文提出的要明晰產權結構、構建相應的治理結構和法律保障外，還需要為此設計運行順暢的商業模式、運作機制及退出機制等。針對商業模式的設計，我們認為，需要在現行法律法規的框架下，以社會交換為基礎，確保各利益主體的權益均能實現，既要確保社會力量的進入有助于職業院校人才的培養，又要保證社會力量的資本投資有一定的回報。因此，設計高效運行的商業模式是職業教育混合所有制辦學的重要保障。此外，我們還要為混合所有制職業院校的運行構建相應的機制，包括針對所有權與經營權相分離的委托管理機制、各投資主體共同參與的股東合議機制以及各利益主體的權益保障機制。為保障這三個機制的正常運行，還需要為混合所有制職業院校設置一個“專業化、職業化的管理機制”⑤，以確?；旌纤兄坡殬I院校辦學的有效運行。另外，我們認為，混合所有制職業院校的各投資主體有自由退出的權利，需要設計諸如收購、清算等在內的退出機制。

三、以深層資本關系為紐帶，構建職業教育混合所有制“發展共同體”

職業教育混合所有制改革的目的是讓各利益相關方都能從中獲利，無論是職業院校和學生，還是行業企業和學生家長，都能在職業教育混合所有制改革中獲得紅利，且將改革紅利貫穿于職業教育全程。因此，為了滿足各方利益，就需要以深層資本關系為紐帶，構建適合職業教育發展的混合所有制“校企發展共同體”⑥，從而通過產教深度融合產生聚合效應，并最終滲透到職業教育的各個方面。通過理論研究和實踐探索，我們認為，以深層資本關系為紐帶的職業教育混合所有制“發展共同體”，應當涵蓋辦學理念、專業與課程建設、師資建設、校企合作及資源共享等方面。通過政府、學校及社會力量的共同參與，進一步確保職業院?；旌纤兄妻k學的質量和效率，見下圖。

1.構建職業教育混合所有制辦學理念共同體。職業教育混合所有制辦學因為具有特殊的體制機制優勢，導致職業院校在運行時會充分考慮諸如行業企業、社會經濟、政府、學生家長等在內的各利益主體的需求，從而使得職業教育的辦學方向更加貼近經濟社會的變化，更能體現職業教育的職業性這一特性。當前，我國經濟社會面臨著轉型升級、增速放緩等問題，對公辦職業院校進行混合所有制辦學改革，有助于引導職業院校關注國家政策調整、社會經濟轉型、就業市場需求等帶來的新要求，并據此進行專業設置的動態調整。職業教育混合所有制以其特有的組織架構及決策機制，可以加快信息傳遞的速度，從而提升職業院校各層級機構對市場變化、社會經濟變化等的反應效率，最終進一步提升職業教育混合所有制辦學的人才培養質量，為地方經濟升級轉型提供人才保障。

2.構建職業教育混合所有制人才培養共同體。職業教育混合所有制辦學過程中，構建了校企相互融合的治理體系。校企實現深度融合，形成了校企人才培養共同體，使行業企業能切實融入職業院校人才培養方案制訂、專業設置、課程體系構建、實踐教學等方面，進一步幫助職業院校培養高素質技術技能型人才。在國家大力推進現代學徒制的形勢下，要充分發揮行業企業的技術技能優勢和設備優勢，為混合所有制職業院校的人才培養提供相關保障。現代學徒制及深度產教融合，為混合所有制職業院校的發展提供了更加穩定的平臺和利益紐帶，促進了行業企業和其他社會力量深度介入職業教育，切實發揮了混合所有制這一經濟發展體制的優勢。

3.構建職業教育混合所有制專業建設共同體。職業教育混合所有制促進了社會力量參與職業院校辦學，從而使得無論是職業院校還是社會力量都密切關注社會各方面的變化，并對這一變化及時做出回應。為了進一步提升職業院校人才培養質量，專業設置和課程體系構建共同體會立即根據產業結構的調整而進行專業的動態調整，并根據就業崗位的最新要求對專業課程體系提供新的需求，進而優化課程內容。另外，這一共同體還會促進混合所有制職業院校主動積極地與企業合作，組建跨學科、跨專業的研究團隊，形成科技創新協同中心，以幫助職業院校的科技成果實現轉化，集聚職業院校、行業企業及第三方力量，更好地幫助混合所有制職業院校實現育人能力和育人質量的提升。

4.構建職業教育混合所有制師資隊伍共同體。職業教育混合所有制辦學的治理架構有助于促進職業院?！半p師型”師資隊伍的培養，因為混合所有制體制為校企深度融合提供了有效的合作平臺。參與職業院校合作辦學的行業企業可以為職業院校教師提供更多的實踐機會和平臺，讓專業教師和實訓指導教師能接觸到先進的技術，從而提升自身的專業能力。同時，職業院校也可以通過聘請企業技術能手到學校擔任實訓指導教師，或與職業院校共同構建研發團隊，共同從事科學研究工作或技術技能研討，從而幫助學校培養專業教師和實訓教師。為了進一步提升職業院校服務社會的能力，雙方可以成立互通相融的師資團隊，打通目前存在的學用互通壁壘，最終形成校企深度合作的師資建設共同體，確?；旌纤兄妻k學治理效率的提升。

5.構建職業教育混合所有制資源配置共同體和產學研轉化共同體。職業教育混合所有制辦學能夠較好地使得產業治理模式嵌入教育治理，可以吸取行業企業運行效果較好的研發平臺、技術轉化平臺、產品推廣平臺的經驗，將其嵌入職業院校專業教育教學中，從而提升學生的培養質量和教師的專業能力。通過構建校企產學研深度合作共同體，引導職業院校更好地貼近市場，讓職業院校的教學和實踐更好地貼近企業實際運營，從而更好地服務于當前社會經濟轉型升級的新常態。此外，職業教育混合所有制辦學還能實現行業企業資源與職業院校資源的互通有無，使得行業企業的各種資源與職業院校的資源能夠雙向共享、雙向融入，實現全方位的對接。同時，混合所有制職業院校董事會還能針對共同資源實現統籌配置，建成校企資源配置共同體，并以這一共同體來引導資源市場化，實現資源效率最大化，最終提升職業院校的人才培養質量。

四、職業教育多元主體混合所有制辦學新型治理架構的價值體現

1.可以提升職業教育混合所有制辦學的決策效率。由于混合所有制職業院校治理采用黨委領導下的校長負責制結構，其中的黨委成員既有原學校黨委成員，也會增加董事會中的黨員代表，從而使得黨委會的決策既能克服原公辦職業院校黨委決策的唯上性及嚴格按照政府指示做決策的情形，也會考慮決策是否科學合理。同時，由于董事會中的黨員代表參與黨委會，使決策主體出現多元化，因此，不僅要考慮學校的發展，也要兼顧社會力量股東代表的權益。在決策過程中，黨委會就會充分考慮各方面因素，確保決策的科學有效。這種多方共同參與的治理模式，既優化了黨委會（董事會）的人員組成結構，也規范了黨委會（董事會）的議事規程，進而使得混合所有制職業院校的決策效率得以大幅度提升。

2.有助于切實發揮監督作用。傳統的模仿企業監督模式的、董事會領導下的總經理（校長）治理結構的監督部門，主要有董事會、監事會、教代會等。但現實執行過程中，這些機構卻無法對總經理（校長）實行監督，即使有監督，效果也微乎其微。本文提出的黨委領導下的校長負責制，在監督過程中推進共同治理模式，能大大降低治理、監督過程中的代理成本，提升整體治理的效率。除了繼承傳統治理結構中吸納債權人代表、教代會代表等進入監事會的原則，還能切實發揮黨委會的監督作用，從而確保國有資產保值增值。黨委領導下的校長負責制能切實實行對校長層的監督，將校長的各項決策和資金使用等都納入黨委會的監控范疇，既能有助于國有資產實現保值增值，也能確保職業教育辦學的公益屬性。

3.可以確保辦學方向不動搖。現代職業教育混合所有制辦學的新型治理模式，能夠幫助職業院校堅持其辦學屬性即公益性和教育性。如果按照傳統的董事會領導下的總經理負責制，由于職業教育的投資主體有社會力量，就容易發生辦學方向偏離等現象。根據2016年修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》的相關規定“混合所有制職業院校雖然有眾多投資者，在考慮各方權益的前提下，應當保障混合所有制職院校的公益性、教育性等屬性”⑦。本文提出的黨委領導下的校長負責制治理模式，通過政府、學校、社會力量共同參與治理，要求校長對全體股東負責，而且是在黨委領導下開展相關決策工作，由此確保了職業教育的公益屬性和教育屬性，再加上是在黨委領導下，又確保了職業教育的辦學方向。

[注釋]

①教育部關于印發《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》的通知》（教職成〔2015〕9號）[Z].2015-10-21.

②陳麗婷.高職院?；旌纤兄妻k學現實困境與發展路徑研究[J].中國高教研究，2017（1）：108.

③勞賜銘.發展混合所有制職業院校的利益、沖突和問題[J].中國高教研究，2016（8）：101.

④劉家樞.混合所有制——高職院校產教深度融合的路徑與模式思考[J].職教論壇，2015（4）：7.

⑤萬衛.混合所有制改革與職業院校治理[J].職教論壇，2017（7）：39.

⑥王俊杰.高等職業教育混合所有制改革的基本定位及其實踐路徑[J].中國高教研究，2017（6）：108.

⑦董圣足.教育領域探索“混合所有制”：內涵、樣態及策略[J].教育發展研究，2016（3）：55.