黑龍江省財政引導金融資本支農的對策研究

辛立秋　陳旖檸

[摘要]財務是國家治理的核心部門，金融則是現代經濟的支柱，兩者的有效聯結是從資金供給角度出發，借助政府信用和杠桿效應，推進政府融資渠道多元化，以財政資金引導、撬動證券、銀行、保險等金融資本，實現彼此深度融合、優勢互補、協同發力，緩解經濟和社會事業發展的資金缺口問題。在此背景下，為滿足各地區財政資金的需求和各領域產業的發展，財政與金融聯動逐漸出現?！笆濉睍r期以來，經濟進入新常態，財政收支持續失衡，資金缺口加大，為適應和引領新常態，從資金供給角度出發，實現財政資源與金融資本融合的具體做法。黑龍江省財政金融聯結支農存在機制不完善、協調性差、效率低等問題，需要在構建規范健全的融合機制的同時，調整財政引導金融資本的投向比例，創新財政引導金融支農的路徑。

[關鍵詞]財政；金融資本；支農

[中圖分類號]F812.2[文獻標志碼]A[文章編號]1000-8284（2018）03-0115-04

財政是國家治理的核心部門，金融則是現代經濟的支柱[1]，兩者的有效聯結是從資金供給角度出發，借助政府信用和杠桿效應，推進政府融資渠道多元化，以財政資金引導、撬動證券、銀行、保險等金融資本，實現彼此深度融合、優勢互補、協同發力，緩解經濟和社會事業發展的資金缺口問題。在此背景下，為滿足各地區財政資金的需求和各領域產業的發展，財政與金融聯動逐漸出現。寧夏回族自治區財政廳提出引入風險補償基金、融資性擔保風險補償基金等新型融合模式，以實現地方經濟的轉型升級[2]。浙江省開始實施財政與銀行合作方案，創新融資擔保形式，在促進“三農”發展方面初見成效[3]。四川省運用財政貼息撬動銀行金融資本，已扶持了包括畜禽、糧油、茶葉等在內的八大類優勢特色龍頭企業[4]。河北省在借鑒國內其他地區經驗的基礎上，有序推進以聯動目標為統領，以融資增信、業態載體建設、分類調控施策、配套措施為骨干的“1+4”設計體系[5]。國家政府部門初步設立文化金融合作項目庫、文化融資擔保機構、文化產業引導基金等，已扶持多個地區的文化企業發展，逐步實現文化與金融的完美對接[6]。隨著財政與金融融合進程的不斷深入，可以促進農民持續增收，推動農村經濟的發展[7]，推進制造業等產業轉型升級[8]。黑龍江省作為農業大省，籌集資金支持“三農”事業，值得關注。

一、黑龍江省財政資源與金融資本融合的現狀

（一）銀行資本

財政與銀行資本的融合體現在兩個方面。一是引進利息低、期限長的國際金融組織貸款。主要依靠世界銀行、亞洲開發銀行、歐洲投資銀行、全球環境基金、中國清潔發展機制基金等金融組織提供的各類具有比較優勢的貸款，為黑龍江省各項產業建設與發展提供資金支持。其中，世界銀行貸款的期限為17至20年，其利率由6個月倫敦同業銀行拆借利率（LIBOR）固定或浮動利差構成。目前，黑龍江省利用世界銀行貸款的24個項目，主要以支持基礎設施建設為核心，投資于工業、農業、節能減排、教育衛生等領域，其中農業占比30%，貸款協議額共計5.68億美元。而亞洲開發銀行貸款的期限相對較長，為24至26年，利率與前者相同。截至2016年，省內利用亞行貸款共14個項目，包括農業、工業、交通運輸、城市發展，以及發展中成員國金融體系建設等方面，貸款協議額14.59億美元。二是實行銀行貸款貼息及獎補政策。財政部門通過貸款貼息、增量獎補等政策措施，吸引和鼓勵銀行類金融機構增加信貸規模，支持省內重點領域和重點產業建設與發展，成為黑龍江省財政引導金融資本的主要手段。截至2016年，中央和黑龍江省利用貸款貼息方式融資設立15個項目，貼息額度共計12.3億元，撬動金融資本共計576.7億元，放大了46.7倍，重點支持了省內經濟技術開發、區域合作、創業就業就學、農業信貸增長、農林水利工程、糧食種植、機場建設等領域的建設和發展。用于促進農業發展的貸款為26.62億元，占總額的5%，同時財政資源拉動289.17億元用于農戶貸款，積極提升農戶對資金的滿足度。

（二）保險資本

黑龍江省財政資金引導保險資本主要表現為以下四種保險補貼政策：農業保險財政補貼政策、農業巨災風險指數保險、城鄉居民住宅地震巨災保險、道路交通事故社會救助基金。前兩項均運用于防范農業產業的風險，降低財政全額救災的可能性，后兩項致力于保障人民群眾的人身和財產安全。農業保險財政補貼政策目的在于分散農業生產風險，維護農民和農業收入穩定。根據黑龍江省種植作物及養殖物種的具體情況，保險財政補貼已涉及水稻、玉米、小麥、大豆、母豬、奶牛等6險種。截至2015年，全省各級財政保費補貼資金共計10.64億元，其中：中央財政資金4.32億元、省級財政資金2.66億元、市級財政資金1.53億元，保險公司支付理賠金額約8億元，賠付率達75%，在很大程度上緩解了政府的資金壓力。但全省種植業4險種保險覆蓋率僅為40%左右，養殖業2險種保險覆蓋率僅為11%左右，市縣政府和農民參保積極性不高，農業保險作用未得到充分發揮，承保規模尚有較大上升空間。農業巨災風險指數保險是指由財政部門直接出資，代替貧困地區廣大農戶，向保險公司直接購買巨災指數保險產品，主要解決貧困人口因災返貧的問題，加快扶貧進程，減少財政扶貧支出。黑龍江省作為全國首批實施該保險的省份，針對干旱、低溫、降水過多和洪水等自然災害，在3年內逐步實施風險指數保險，并根據具體實施情況對次年度的方案進行修整。目前，保險范圍已擴展到28個貧困縣，總保費1億元，保障程度達到23.24億元。

（三）非銀行類金融機構資本

財政資源引導非銀行類金融資本主要通過風險補償、擔?；?、再擔保等方式，成立融資擔保類機構，為農業產業等重點項目融資提供增信服務，在解決融資難問題的同時，降低項目融資成本，減少政府直接投入。目前，黑龍江省擔保機構分為三大類：一是綜合或定向擔保機構。2015年年末，全省共有165家綜合性融資擔保機構，其中國有政策性擔保機構51家，主要為中小企業、農業、下崗失業人員小額貸款等提供擔保服務，注冊資本達到240.1億元，在保余額共計530.4億元。二是地方再擔保機構。黑龍江省開展再擔保業務的機構共22家，其中省本級2家，分別為東北再擔保公司黑龍江分公司和兼營再擔保業務的鑫正擔保集團，共同解決資金需求者的擔保問題，再擔保業務近1 500筆、累計再擔保金額22億元。三是出口信用擔保。以財政為后盾，主要提供貿易險、項目險等業務，累計服務支持客戶581家，為出口企業提供109.45億美元出口信用風險保障。

（四）地方金融企業

截至2016年，黑龍江省現有省屬金融企業18家，注冊資本合計167.83億元，包含省級財政出資7家，主要經營與銀行、擔保、融資等有關的金融業務。其中，龍財資產經營管理公司是黑龍江省財政廳全資企業，注冊資本2.17億元，除涉及教育、醫療、基礎設施建設等投資外，還主要為農業綜合發展提供融資支持。而鑫正擔保集團則從2010年開始，以小微企業、“三農”企業為主要服務對象，為農業產業龍頭企業、各類新型農業生產主體服務。2015年年末，公司在?？蛻糁行∥⑵髽I、“三農”企業在保責任余額為31億元，戶數為1 740戶，占在?？蛻艨倲档?7%。龍江銀行作為省政府管理企業，為支持黑龍江省內現代農業的發展，累計投放涉農貸款734.27億元，惠及農戶11.54萬戶、合作社390個、農企2 435家。而且，省農業信貸擔保公司也響應“大力發展普惠金融”的號召，在政府的引導下為“三農”事業提供資金支持，公司已完成擔保授信規模24.6億元，客戶涉及種糧大戶、農民專業合作社以及農業產業化龍頭企業，惠及農民1.96萬戶。此外，省農村信用社在落實惠農信貸政策的基礎上，不斷提升現代農村金融服務水平及覆蓋率，僅各類電子機具65%以上布設于縣域；40%行政村布設了農民自助終端；網上銀行、手機銀行、電話銀行、微信銀行、“利農商城”全部上線；初步形成了“物理網點+自助設備+金融服務站+網絡金融”四位一體的農村金融服務信息化渠道?？傊?，黑龍江省的地方金融企業為全省農業與農村的建設帶來了強大的資金活力與發展潛力。

二、黑龍江省財政資源與金融資本融合支農存在的問題

（一）財政引導金融資本融合的機制不完善

在財政引導金融資本融合的過程中，缺乏系統規范的管理、運營與監管制度。雖然國家已經出臺相關政策指引“提倡利用財政資源撬動金融資本，以促進各項產業的建設與發展”，但由于目前法律法規的缺失，削弱了對項目運作的制約力度，再加上黑龍江省內項目的規模、投向以及建設時間等因素的制約，加大了吸引金融資本的難度。而且，針對農業產業發展、城市規劃建設等重點項目，需要各級部門聯合指導，共同推進項目的開展，目前，黑龍江省主要由省政府、省財政廳、省發改委以及各行業部門進行管理運營，在一定程度還不夠規范化。

（二）財政與金融協調能力差

財政支農是通過財政部門以其獲得的收入為基礎投入到農業發展領域中，而金融支農是通過金融部門進行資金的整合進而為“三農”事業提供需求。兩者分別憑借無償性和有償性的原則各自運行，互不聯系，兩個部門之間也沒有交叉，更不存在可以權衡兩項政策的部門。對于黑龍江省的農業來說，雖然財政與金融均有所覆蓋，但面對財政支農資金使用分散、投入重復、運行低效，金融機構對資金與利潤的逐利性，缺乏推動財政與金融互動機制的有效方案，兩者之間協調能力差，造成資金配置效率低，使用成本高。

（三）財政引導金融資本融合效率低

根據黑龍江省近幾年的發展情況，財政引導金融資本主要是通過為金融機構提供優惠政策，即財政貼息、增量獎補等方式，為農業、林業、工業、新興科技類等產業提供服務，涉及領域與行業廣泛，但各行業領域的比例并不均衡，普遍投向于基礎設施建設領域，而且資金投放分散、量小，整體效果并不樂觀，特別是對于農業領域投入的資金量占比過低，導致農戶資金的滿足度較低。此外，由于黑龍江省內項目的投資與運營存在趨利現象，不能有效實現資本效率的充分利用，甚至造成一些真正對資金有需求的弱勢群體難以得到金融支持，削弱了農業產業發展的實力。

（四）財政引導金融資本融合目標定位不準

黑龍江省財政資源引導金融資本聯動，目的在于解決財政部門的收支矛盾，彌補資金缺口，在正常發揮財政部門職能的同時，滿足各行業建設、各類項目開發的融資需求。從實際角度出發，財政與金融的聯結不僅可以緩解農業產業的資金不足，更重要的是財政與金融對調節經濟、改善民生有促進作用。因此，黑龍江省財政引導金融資本融合不應該單純的僅發揮工具的作用，應提升到國家層面。而且，財政金融協同支農，準確把握結合點至關重要。目前，黑龍江省主要是依靠銀行和擔保機構完成財政引導金融資本支持農業發展，由于全省金融產業的發展水平有限，導致創新性不足，缺乏區域性的金融中心支撐。

三、黑龍江省財政資源引導金融資本支農的對策建議

（一） 構建規范健全的融合機制

首先，政府要發揮主導作用，制定與財政金融融合有關的法律法規，為財政資源引導金融資本提供穩定的發展環境與基礎，同時對有關項目的運作產生一定的制約力度。其次，建立財政引導金融資本融合的管理機制，規范資本融合的融合模式及操作流程，明確各類項目的生成、運營程序及期限，以確保財政引導金融資本更好的服務農業產業，甚至為我國的社會經濟發展與進步積攢實力。最后，加強對財政資金引導金融資本融合的監管。由于黑龍江省的資金存在“精英俘獲”現象，導致農戶、小微企業等弱勢群體難以獲得金融服務，因此，需要政府及相關行業部門加強對資本融合的監督，弱化資金的趨利性，確保黑龍江省的農業產業及其他行業能夠健康快速的發展。

（二）制定相應政策促進財政與金融資本的融合

雖然國家已經出臺相關的政策意見，支持財政資金撬動各類資本，但對于黑龍江省來說，需要因地制宜的構建財政引導資本融合的配套政策體系，增強社會、金融資本的信心。由于黑龍江省屬于農業大省，有必要從根本上解決農業、農戶、農村的資金需求，利用財政部門既有的專項資金和存量資金，通過建立補償機制、保障機制等方式，引導更多的金融資源傾向于“三農”事業，進而帶動其他產業的共同發展。而且，在政策的制定與實施的過程中，需要財政、建設等相關部門聯合成立財政引導金融資本的領導小組，以保證政策的權威性和實用性，組織并協調項目的實施與監管工作。

（三）調整財政引導金融資本的投向比例

財政資源引導金融資本融合，有利于整合省內區域財政與金融資源，使兩者結合起來，實現良性互動，發揮集合效應，提高支農效果[9]。根據黑龍江省目前對農業產業的資金支持情況來看，財政引導金融資本主要投向于城市基礎設施和服務的建設中，而農業產業的發展還需要政府的扶持，因此，政府及相關部門應該有效調整財政引導金融資本的投向比例，以公平、公正的方式將金融資本投放至有利用價值的領域，同時統一財政與金融的投入配比，充分調度每一筆資金，提高支農資金的利用率及使用效率。

（四）創新財政引導金融支農的路徑

在新常態的背景下，黑龍江省響應國家的政策，遵循資本聯動的發展理念，實行財政資金引導資本的形式，以期更好的發揮積極財政政策對社會經濟發展的支撐作用。但已有的融合路徑容易出現支農疲態和創新乏力的問題，應該積極探索新型方式，注重以降低交易費用、緩解委托代理為宗旨，堅持綜合化的管理，建立財政資金與金融資本合作新機制，通過風險補償、資本金補充、擔保基金、再擔保等手段，打好政策“組合拳”。此外，要構建財政與金融支農的融資平臺，引入市場競爭機制。通過招投標方式自動生成支農貸款的機構、規模、期限和利率的組合，基于市場產生成本最小化原則，發揮市場機制在支農資金配置中的作用，優化財政金融的支農路徑[10]。

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〔責任編輯：劉陽〕