生態環境損害賠償中政府身份的定位思考

諸江 方鑫

生態環境損害賠償制度的建立旨在救濟遭到破壞的生態環境本身，不同于傳統的以人身、財產損害為前提而給予環境的救濟。環境保護是國家的義務，政府有正當的理由作為生態環境損害賠償權利人，這一身份與其原有的環境監管人角色并不矛盾，反而能更好履行環境監管人的義務。在開展省級、市地級政府提起生態環境損害賠償磋商和（或）訴訟的司法實踐中，應當明確政府生態環境損害賠償權利人的身份定位，以促進生態環境損害賠償制度的進一步完善。

為破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的不合理局面，解決“公地悲劇”導致生態環境損害得不到救濟的困境。2015年底中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），確定吉林、江蘇等7個省市先行部署開展生態環境損害賠償試點工作。經過兩年的試點探索，在總結經驗的基礎上，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年底正式出臺《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》），將生態環境損害賠償制度改革從先行試點推入全國試行的新階段。同時，《方案》也將生態環境損害賠償權利人的范圍從省級政府擴大到了市地級政府，明確各“政府”應當制定本行政區域內生態環境損害索賠啟動條件、鑒定評估機構選定程序、信息公開等工作規定，以及國土、住房、農業等各相關職能部門開展索賠工作的具體職責分工。

一、問題的提出

根據方案及相關解讀，生態環境損害是指污染或破壞行為導致生態環境因素的不利改變或者生態系統服務能力的退化。這不同于民法上的“具體損害”，是一種需要從“質”與“量”兩個方面加以判斷的“總體利益損害”。生態環境損害本身的這種特殊性致使其損害形式表現為“致害行為-生態本身-公共利益”，也就決定著其救濟方式不能依循傳統環境侵權損害“致害行為-環境媒介-個體權益”的路徑。為了實現“環境有價，損害擔責”的目的，《方案》進行了一定的制度創新，在建立責任追究制度的基礎上，將“政府”作為生態環境損害救濟的邏輯起點，由其直接主導推動生態環境損害賠償制度的前行。從理論和實踐的角度看，政府的生態環境損害索賠權至少存在以下幾點疑問：

（一）政府索賠的法理基礎何在？

我國尚無啟動生態環境損害賠償制度的成熟經驗和資源，政府作為國家政權機構中的行政機關，賦予其生態環境損害賠償權利人資格，理論分歧很大，學界尚無定論。目前爭議焦點主要集中在自然資源國家所有權理論和環境權理論兩方面。自然資源國家所有權理論從維護國家所有者權益出發，賦予政府生態環境損害索賠權。環境權理論則是近些年來學者們試圖開辟新法理，創造出的一種新的權力類型，在于彌補傳統以人身、財產權利為中心的法律制度在保護環境上的局限性。環境權理論從要求國家超越生存照顧的底線思維，為公民提供更高程度的保障的角度出發，賦予政府生態環境損害索賠權。但是，一方面依自然資源國家所有權理論，自然資源能否等同于生態環境，自然資源的損害是否就是生態服務功能的退化？另一方面，環境權理論尚不成熟，且依此理論國家并非生態環境損害索賠的唯一主體，政府通過訴訟的方式進行索賠工作實質上與環境公益訴訟無異。另外，對于大氣等典型公共物品如何納入環境權理論進行救濟？因而，之所以賦予政府生態環境損害索賠權，其法理基礎何在？

（二）政府生態環境損害索賠權利人與環境監管義務人身份是否沖突？

就國家環境事務而言，政府在其中始終承擔著管理者、監督者的角色，保護和改善人民群眾生產生活環境，監督環境污染、生態破壞行為本來就是政府履行環境保護職責的需要。因而，法律上也已經廣泛確立了行政手段來預防和矯正環境損害，以確保國家更好的履行保障環境公共利益的義務。問題是，政府履行國家環境保護職責，并不必然導致政府環境損害索賠權的產生。《方案》在理論養分不足的情形下賦予政府生態環境損害索賠權，不僅引起了政府索賠法理基礎的爭議，還給政府原本環境監管身份帶來了一些質疑：（1）索賠權的賦予是否是政府行政監管職權的一種變相擴張？（2）政府行使索賠權的這種“行政職權民事化”的方式，是否會使得政府環境監管身份異化？（3）索賠身份的構建是否會意味著環境監管人責任的推諉？實際上，上述幾個疑慮共同指向了政府生態損害索賠身份與環境監管身份是否沖突的問題上，政府在生態環境損害賠償制度改革中到底扮演著怎樣的角色？索賠權的賦予是否意味著新身份的構造？總而言之，政府索賠與監管“兩種身份”間是否存在沖突？

（三）政府索賠角色如何與司法實踐銜接？

理論與實踐相結合才能更好的推動制度改革的前行。實踐中政府索賠同樣存在諸多挑戰。最大的挑戰就是，政府作為生態環境損害賠償權利人，其索賠工作如何與司法實踐銜接？索賠權利人是否等同于生態環境損害賠償訴訟原告資格？另外，生態環境損害賠償訴訟無疑是環境公益訴訟的一種，在目前已經試點檢察機關代表國家提起環境公益訴訟的背景下，為何再允許負有環境監管職責的政府作為索賠權利人，提起生態環境損害賠償訴訟？政府作為行政機關通過司法途徑尋求生態環境損害賠償救濟，是否會造成行政資源與司法資源的雙重浪費？如果政府主導推動生態環境損害賠償訴訟，政企合謀損害環境的風險該如何避免？又或者政府與法院聯和打壓污染者，使得訴訟演變成一場沒有任何懸念的過場，而損害法治精神的風險又該如何應對？

為了應對環境司法實踐中的問題，司法權和行政權必然要在基本立場和權利范圍上進行積極的轉換和變通，這極易導致行政機關和司法機關在環境法治內的地位和職能發生較大的變化，可能危及環境法治下行政權和司法權的合理分工與權力平衡，破壞二者之間的適當角色與關系。總而言之，實踐中政府該怎樣勝任這個角色，將其理論角色轉換成現實層面的身份，并在不僭越司法權的基礎上與司法實踐銜接是個很大的挑戰。

二、政府環境保護職責導出其索賠資格

（一）自然資源國家所有權是國家保護環境的法律基礎

我國《憲法》第九條、《物權法》第四十五條至四十九條等法律都有規定自然資源等環境要素歸國家和集體所有，另外《民法通則》第七十條第一款也強調了國家財產屬于全民所有，國家所有即全民所有。換言之，自然資源國家所有權即自然資源全民所有權。但該“所有權”的權利屬性（內容）并不在于強調權利主體的“獨占性”、“可處分性”，而是一種宣示。正如張寶教授所言，自然資源國家所有權更多的是一種價值宣示，與其說是強調國家對自然資源占有、使用、收益、處分的權利，毋寧說是蘊含著保護公民基本權利、增進公共福祉的國家義務。國家作為全民的代理者，其根據國民的公共信托理論設立“國家壟斷”即國家所有，并不是為了創設一種“國家私益”，而是為了防止大氣、水、土地等公共物品為私人壟斷從而遭到破壞的狀況出現。基于保護環境、增進公共福祉的國家理念，國家必須承擔起捍衛者的角色。

自然資源并不能等同于生態環境，生態環境的內涵也并不是只有自然資源，憑借自然資源國家所有權這一法理基礎來試圖涵蓋生態環境，從而確定生態環境損害賠償權利人似乎有些牽強。但這是一種典型的民法式思維，認為只有將生態環境及其組成成分特定化為物，進而利用物權制度才能解決損害賠償問題。民法是典型的私法，更多的在于維護特定主體的權益，而生態環境關乎的是不特定多數人的福祉，很難被客體化。生態環境的環境公益性、“無主性”決定著其并不能遵循民法式思維來確定損害賠償主體。但是國家保護環境的義務卻是毋庸置疑的。自然資源作為最重要的環境要素之一，其不僅表現出重要的經濟價值，同時也承載著更多的生態價值。故而，基于國家保護生態環境、維護生態價值的國家環境保護義務，我們認為其作為生態環境損害賠償權利人有足夠法理依據和的正當性基礎。

（二）政府是國家環境保護義務的“執行人”

國家保護生態環境、維護環境公益，始終肩負著為人民創造良好的生存、發展環境的義務，而代表國家履行這些義務的國家政府部門對環境要素予以管理，行使保護監管權是毋庸置疑的。我國《物權法》第四十五條、《土地管理法》第二條第二款、《礦產資源法》第三條第一款、《水法》第三條、《草原法》第九條第一款、《海域使用管理法》第三條第一款等資源管理法都明確規定國家所有的相應自然資源由國務院代表國家行使相應的權利。《海洋環境保護法》第九十條規定，海洋監督管理部門有權代表國家對破壞海洋生態等給國家造成重大損失的責任者提出損害賠償要求。該法條則是對國家環境保護義務履行方式更為具體的細化，將國家對海洋生態環境的保護義務具體到政府的海洋監督管理部門，使得國家能夠更全面的履行義務。換言之，基于環境國家理念，法律明確了國務院即中央人民政府代表國家履行保護生態環境義務，同時也細化了一些具體的職能部門，實際上即表明國家政府機關應當分工協作實現環境保護的任務。

國務院通過《方案》授權的方式逐步授權政府行使生態環境損害索賠權，實際上是在賦予國家環境保護義務的代表人——國務院在保護生態環境的實踐操作中更為靈活的義務履行方式。國務院授權其政府部門開展具體的生態環境保護工作，政府理所當然成為實踐中國家環境保護義務的“執行人”。

（三）政府賠償權利人資格的表象與實質

如前所述，保護和改善生態環境是國家的環境保護義務，而履行該義務的“執行人”——政府即肩負著落實該義務的職責。生態環境遭到損害，政府作為國家環境保護義務的“執行人”向賠償義務人索賠是理所當然的事。然而，按照《方案》強調的是，省級、市地級政府經國務院授權后作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人。在權利語境下，這似乎意味著政府向破壞生態環境的肇事人索賠是一項權利的賦予。

實際上，《方案》所謂的“賠償權利人”中的“權利”只是表象，其實質在于國家環境保護義務，政府作為國家環境保護義務的“執行人”，其保護環境、維護生態利益的職責不可推卸。也正是基于此，被授權的省級、市地級政府才有行使生態環境損害索賠的正當性。政府因其該合法性資格向生態環境損害賠償義務人行使索賠權，是在履行國家的環境保護義務，也是在行使其作為“執行人”的權利，而“執行人”權利的行使是為了更好的履行國家環境保護義務。依此推論，政府環境保護具體工作部門提起的生態環境損害賠償訴訟不是為了維護自身權的利益，而是在實現國家對全體人民承擔的一種責任，這種責任就是國家權力對本國良好的生存、發展環境的維護，是改善生態總體狀況的義務。

三、生態環境損害政府索賠身份定位

（一）政府環境監管并不能完全防范環境污染行為

雖然法律上已經確立了行政權，賦予了政府環境行政機關廣泛的行政手段來保護、監管環境，但現有的行政執法手段并不能解決所有環境污染問題。實踐中環境行政執法手段的效果也不甚明顯。在高額經濟利益的誘使下，政府環境行政機關的環境監管及處罰對污染者的威懾力并不大，實踐中規避監管，污染環境、破壞生態的現象普遍存之。盡管政府環境行政機關可以采取其他措施處置污染者，但已經造成的環境污染往往是行政手段無法救濟的。環境法治需要的不僅僅是政府環境行政機關的環境監管，也需要他們以其專業優勢對環境保駕護航。

（二）生態環境損害政府索賠是環境監管的需要

無論是處罰或是強制救濟措施，政府環境行政機關施加給生態環境損害賠償義務人的責任都不包括強制要求污染者支付修復生態的費用。因此有學者提出，可以直接賦予政府環保部門追究損害賠償責任的職能，以行政責任的方式恢復環境損害。但這無疑是直接賦予政府環境行政機關單獨決定和開展生態環境損害賠償、恢復的權力，無形中擴張了行政權力，使得在生態環境損害賠償制度中作為行政相對人的污染者居于更加不利的地位。而在行政權力不變的基礎上賦予省級、市地級政府生態環境損害索賠權，不僅能夠保證政府部門的環境監管職責，還能夠督促其創新履行職責的方式。

概言之，政府環境行政機關的環境監管職責不應該止于行政手段的作出，環境遭到破壞之后的求償與生態修復也是一個長期的過程，求償成功與生態得到修復之間還有很長的一段路要走。賠償權利人資格是政府監管環境職責的需要，也是其更好履行國家環境保護義務的表現。

四、政府是生態環境損害賠償實踐中的關鍵抓手

（一）生態環境損害索賠工作的開展離不開政府環境部門的專業性

環境法上的自然環境是一個整體，始終處于物質循環、能量流動、信息傳遞的運動過程中，生態平衡規律始終與人的行為共同發揮作用，因此，生態環境損害的原因行為多元、侵害客體處于運動之中、損害形式相互關聯。也正是環境本身的復雜加之損害的動態性，使得賠償的認定尤為艱難。實踐告訴我們，僅僅靠環境監管的行政手段并不能解決環境污染及生態破壞問題，生態環境損害賠償制度可以彌補行政處罰的很多不足，使得潛在的污染者們有所顧忌。

政府環境保護部門對環境監管的先天優勢是目前任何主體都不能夠替代的，他們擁有先進的環境監測和治理技術，高度精英化的人才組成為其進行監測、統計、信息等工作給予了更多的保障。環保、國土、住建、水利、農業、林業等政府環境保護部門始終掌握、監控著相關環境的一手數據，能夠發揮個案優勢。在一些重大疑難的環境污染、生態破壞事件中，更是需要政府環境保護部門專業的檢測和評估，同時運用他們精良的儀器和先進的技術手段對環境污染程度、環境質量和損害程度作出更系統性、科學性的事實認定。生態環境損害問題的復雜性加之對各種污染檢測的精確性，對生態環境修復方案的審核、實施跟監督等都需要這樣一個更加專業的主體發揮其獨一無二的優勢。

（二）司法實踐中的政府索賠成效

《方案》授權省級、市地級政府開展生態環境損害索賠工作，被授權政府可指定相關部門向賠償義務人提起生態環境損害賠償磋商、訴訟。司法實踐中也主要是這兩種典型處理模式：其一，由被授權政府指定相關環境主管機關與污染企業磋商達成生態修復協議，并由主管機關主導后續修復工作；其二，磋商未達成協議，由被授權政府向生態環境損害賠償義務人提起生態環境損害賠償訴訟，審理法院主導案件過程。

（三）政府生態環境損害索賠工作的司法實踐完善

無論是生態環境損害賠償制度索賠程序的啟動，還是后續生態環境修復工作的落實，都需要政府環境監管機關的保駕護航。《方案》用原則性的規定賦予了省級、市地級政府開展生態環境損害賠償制度的職能，但是生態環境的損害賠償，涉及環保、國土、住建、水利、農業、林業等領域，如果實踐中所有的這些案件都由省級、市地級政府來具體索賠，必然會帶來行政管理成本的增加和效率的降低，甚至可能會出現懶政、怠政情況，這對生態環境損害賠償工作的開展將產生不利影響。為了使賠償工作更好的與司法實踐銜接，總結近幾年試點地方省級政府生態環境損害索賠經驗，結合新《方案》的亮點，筆者提出如下意見。

第一，政府應當采取概括性指定的方式來處理司法實踐中的生態環境損害賠償案件。即將由被授權政府代表國家提起生態環境損害索賠事項直接明確為相關政府部門的職責，無需個案指定，即采取一種概括性委托的方式。這樣既能夠降低行政管理成本，又能夠使案件得到及時的處理。

第二，在與賠償義務人磋商的過程中引入第三方機構。磋商的彈性隱藏著“政企合謀”的風險，為了保障其公正、客觀，不損害國家和社會公共利益，應當接受相應的監督。按照相關法律及司法解釋的規定，調解協議一般由人民調解委員會組織調解達成，但對于環境污染這類專業性極強的案件，基層人民調解委員會恐難以適應需要。因而我們需要尋求更專業的團隊來服務、監督磋商的過程。筆者建議的第三方機構可以是專門從事生態環境案件的律師團隊。另外，磋商的內容應當進行公示接受社會各界的監督。

第三，賠償協議可以申請司法確認。《方案》明確了磋商前置程序，但是有關磋商協議的性質并無定性。協議無強制執行力，如若賠償義務人不按約履行協議，已經經過的索賠工作便會面臨再次追責的情形，會耗費很多的時間成本和人力、物力、財力等資源。已經達成的磋商協議經過司法確認的話能夠獲得執行力，同時也能夠避免實踐中再因同案而訴諸法院，造成司法資源的浪費。

五、結語

生態環境損害賠償制度的建設終將要回歸司法實踐，接受實踐的檢驗，政府索賠身份更是如此。環境的保護、治理、修復等都需要政府部門的保駕護航。應當看到，生態環境損害賠償制度需要政府發揮更大的作用，而政府作為賠償權利人在與司法實踐相銜接時，同樣存在很多不可忽視的問題，需要立法的完善。環境法治所需要解決的不僅僅是生態損害賠償，生態環境修復也是一個極其漫長的過程，我們需要的不僅僅是探索環境法治的勇氣，還有辨識環境法社會現象的智識和能力。（作者單位為中南林業科技大學 政法學院）

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