推進地方財稅體制改革促進地方財政收入增長

馬玉珊

2016年“營改增”的全面實施，不僅是我國稅制的一項重大變革，也是央地收入關系的重大調整。五五分成的比例在一定程度上削減了地方收入，加之結構性減稅效應，“營改增”后地方稅收增長乏力，面臨日益增長的財政支出需求，地方財政困難顯著增加，地方債規模日益增長，財政償債風險加大，地方政府財稅體制改革迫在眉睫。

一、地方財政收入的組成部分

1994年我國實行分稅制改革，劃分了各級政府的稅收分配關系。在現有的財稅體制下，按照收入的來源不同，可以把地方政府的財政收入劃分為以下四個部分：

（一）稅收收入

分稅制將稅收收入分為了中央級稅收、地方級稅收和中央與地方共享稅收三個類別。地方政府可支配的稅收收入包括全部地方稅以及共享稅中按照比例劃歸地方所有的部分。稅收收入是地方政府最直接、最主要、最穩定的收入來源，但不是唯一的收入來源。 “營改增”后，營業稅由原來的100%地方稅種改為中央與地方共享的增值稅，雖然增值稅的分成比例改為五五分成，但“營改增”的實施在一定程度上改變了中央與地方的財力分配，削減了地方財政收入。

（二）中央政府的轉移支付

分稅制體系下，中央政府對地方政府的轉移支付起到了兩個作用。一方面加強了中央政府對地方政府的管控能力，特別是對重點項目的專項轉移性支付，提高了中央對社會經濟的宏觀調控能力；另一方面是在一定程度上平衡了地區間財力差異，緩解了落后地區因稅收不足導致的財政困難。目前，中央對地方的轉移支付主要有三類，即每年年初下達的中央按照比例返還給地方的稅收返還收入、一般性轉移支付和專項轉移支付。

（三）地方政府非稅收入

廣義地說，非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入（不包括社保基金及住房維修基金），是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式。地方政府非稅收入管理范圍主要包括：行政事業性收費、政府性基金、彩票公益金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入、政府財政資金產生的利息收入等。其中，行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資本經營收益以及罰沒收入為地方政府非稅收入的主要組成部分。

（四）地方政府債券

地方政府債券是地方政府根據信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證，是指有財政收入的地方政府及地方公共機構發行的債券。地方政府債券一般也是以當地政府的稅收能力作為還本付息的擔保。目前，我國地方政府債券的發行機構就是地方政府。

二、當前地方財政收入增長存在的問題

（一）經濟增長速度放緩，地方財政收入增收力度不足。

近年來，我國GDP增速一直處于回落當中，三大產業增速明顯放緩，固定資產投資增速也呈現回落狀態，外貿出口勢頭不強勁，經濟由之前的高速增長轉變為中低速增長。這是我國經濟發展的必然階段，這樣的經濟背景，再加上“營改增”的全面實施，都在一定程度上限制了地方財政收入的增長。

（二）受房地產調控政策影響，作為地方財政收入主力的房地產業稅收大幅減少。

2016年5月“營改增”全面實施后，作為地方主要稅種的營業稅退出了歷史舞臺，100%留存地方稅體系的稅種主要是房產稅、印花稅 （證券交易印花稅除外）、土地增值稅、耕地占用稅、契稅和車船稅等。房地產稅收成為了地方財政收入的主要組成部分。2016年10起，政府從銀行收緊放貸、利率優惠調整、限購限價等方面進行房地產調控，導致房地產市場持續降溫，房地產稅收也呈現回落態勢，地方財政收入增長缺乏有力支撐。以天津市為例，在“房住不炒”的大的政策背景下，天津市嚴格落實房地產調控政策，房地產市場表現低迷，2017年全市商品房銷售面積同比下降近50%，房地產業相關稅收同比下降3%，增速較2016年下降19.3個百分點，下降比例在2018年持續擴大。

（三）地方財政收入對土地出讓收入依賴度仍然較高。

長期以來，土地收入在地方國庫收入中的占比總是居高不下，但由于土地資源有限，土地出讓收入不能成為地方財政收入持續、穩定的收入來源。以天津市為例，近兩年土地出讓收入大幅減少，且占地方國庫收入比例逐年下降。但從區縣的情況看，個別區縣地方財政收入對土地出讓收入依賴度仍然很高。全市各 區縣土地出讓收入占國庫收入比重20%-50%不等，土地出讓收入的增減直接影響地方財政收入的規模。

（四）地區經濟發展不均衡，地區間轉移支付力度不足。

從全國范圍看，經濟發達地區與欠發達地區公共預算收入、稅收收入差距較大，特別是在當前經濟增長速度放緩的大背景下，各省市財政收入增速差距較大。從區縣情況看，個別基層財政存在支出困難的風險，國庫庫存余額大幅減少。應加大地區間轉移支付力度，平衡欠發達地區財力不足的矛盾。

（五）地方政府債務規模增長，成為地方財政收入的主要組成部分。

近兩年，中國經濟增速放緩，地方財政收入增速也有所下降，加之房地產市場蕭條，土地資源有限，土地出讓收入不能作為可持續的穩定的地方財政收入來源，地方土地出讓收入大量減少。與此同時，地方政府基礎設施建設支出持續增長，民生支出逐年增長，公共預算收支差額日益拉大，地方政府財政赤字不斷增加，地方政府借新債還舊債，債務規模持續增大，地方債成為補充地方政府財力的重要支撐。

三、地方政府財政體制改革總體思路

（一）“營改增”后，構建完善的地方稅體系。

“營改增”后，將原稅制體系中完全歸地方所有的營業稅改為征收由中央與地方共享的增值稅，雖然減少了重復征稅，完善了我國的稅制體系，但對于地方政府來講，是減少了地方財政收入。為了保證稅收的穩定增長，在現行的稅制體系下，應盡快構建完善的地方稅體系。一是完善房產稅稅制，以房產稅作為地方稅體系的主體稅種。房產稅作為地方稅的主體稅種，有稅基寬、流動性差、稅源穩定、征管效率高的特點，同時兼具覆蓋面廣、易于征管的優勢。目前我國征收房產稅處于起步階段，應進一步完善房產稅制，鞏固地方財源。二是推進所得稅體制改革，建立地方所得稅體系。“營改增”降低了部分企業的稅負，從而提高了企業的盈利能力，直接帶來了直接稅的比重上升，間接稅比重下降。所得稅作為一種直接稅，也存在著明顯的上升優勢。所得稅作為共享稅，地方政府可以根據轄屬各地區情況制定附加所得稅率。有利于地方政府根據情況控制下級政府的財政收入，從而實現下級政府財權與事權的統一。三是打破增值稅分成模式，完善流轉稅制。改革增值稅由中央和地方按固定比例分成的征收方式，設立增值稅轉移支付基金，激勵地方政府之間的公平競爭，協調地區間的平衡發展，提高效率。

（二）適當賦予地方政府稅收自主權，弱化地方財政收入對土地收入的依賴程度。

當前，我國大城市的“土地財政”問題已經逐漸淡化，但在中小城市仍然存在，特別是區縣財政對于土地出讓收入的依賴程度較大。“土地財政”現象產生的原因，主要是地方政府沒有自主立法、自主征收的稅收自主權。為了應對日益擴大的財政支出規模，緩解地方政府財力的不足，當前稅制下，土地出讓收入是地方政府唯一的、最有效的方法。如果在一定程度上給予地方政府稅收自主權，地方政府可以根據本地實際情況，開征適宜的地方性稅種，一方面，可以擁有穩定的稅源，保證財政資金的充足；另一方面，避免了“土地財政”帶來的高地價、高房價等不利因素，更加有利于地區經濟的發展。當然，稅收自主權必須在中央統一管理、監督之下，地方政府不能肆意加征地方稅收，同時，中央要對地方政府的賣地行為進行有效制止，從而有效解決“土地財政”問題。

（三）健全住房供應體系，完善房地產稅制。

建立房地產的長效機制，即構建以政府為主體提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系，優化住房供需結構，穩步提高居民住房水平，更好保障住有所居。其中包括完善購租并舉的住房制度、促進房地產市場健康發展、提高住房保障水平等政策措施，完善房地產稅制，由賣地財政過渡到持續、穩定的稅收財政。

（四）合理劃分地方政府事權和支出責任，完善財政轉移支付制度。

分稅制改革以來，我國一直存在著中央與地方事權界定不清，地方政府事權過多，財權集中在中央政府，財權事權不匹配的問題。一方面導致了地方政府事權過多，財力不足，責任心缺乏的現象；另一方面導致了地方政府為了完成任務，通過賣地、借債等手段，增強財力，從而引發了“土地財政”、“政府債務”問題的出現。要從根本上解決這個問題，首先，要嚴格劃分各級地方政府的事權和支出責任，同時利用財政轉移支付手段彌補地方政府財權與事權的不對等。在一定程度上，轉移支付制度也是地方財權的重要組成部分，目的是提高地方財力，彌補地方財權的不足，順利履行其事權和支出責任。目前，我國的轉移支付制度，其原則是保護地方的既得利益，缺乏全盤考慮，應該建立一套完善的法律體系，用以保障轉移支付制度的有效實施。

（五）建立地方政府債務管理長效機制，有效防范債務風險。

作為地方財政收入的組成部分，地方政府債務具有隱蔽性，其債務規模不易控制和監督。化解地方政府債務風險，必須建立地方政府債務管理長效機制，這包括完善的分稅制度、嚴格的政府債務約束機制、健全的政府債務風險預警機制、完善的債務管理機制等。一是優化債務期限，很多地方債是短債長投，如何將融資的項目資源和期限匹配是一個要解決的問題，二是嚴格地方債的預算管理，地方債的使用項目、償債來源等都要進行一一對比，確保還債來源和償債來源之間有對應關系；三是嚴控地方以PPP等方式變相舉債。（作者單位為中國人民銀行天津分行）