城市社區管理模式創新研究

社區是城市的細胞，社區管理是社會管理的重要內容。在城市化快速推進的背景下，創新城市社區管理顯得尤為重要。在社會經濟迅速發展的今天，社會功能和社會組織關系多元化現象越來越普遍。城市社區作為整合各種社會資源的基層單位，對創立新型城市社區管理模式的呼喚也越來越強烈。總體上，社區管理正在從大政府小社會向小政府大社會的格局演變。當前在城市社區管理方面也存在許多矛盾。在社會管理中其弊端日益顯現，制約著我國經濟與社會的發展。城市社區管理模式的研究也成為一項重要的課題，本文基于對泉州市調查，對目前社區管理模式中存在的現實進行研究。從而促進社區文化與經濟、政治、社會的進一步協調發展有一定的指導意義。

一、我國社區管理模式的主要類型

（一）“一元管理模式”，即政府主導的社區居委會管理模式。

“一元管理模式”是以政府為核心的管理方式，又叫政府導向型管理模式或行政制。在目前主要是以人民政府下派的街道辦事處為主體，在居民委員會和各種社會團體以及各類中介組織等多種社區主體的共同參與和配合下對社區的社會事務和社區公共事務等進行管理，其實質是為了強化基層政府的行政職能。通過控制政治、社會各種資源的手段來實現自上而下的社會整合。主要特點是，社區的管理主體仍是以政府為主，政府部門設立專門管理社區的機構，通過對社區的行為指導和物質幫助，使政府擬訂的框架能夠在社區順利展開和發展。

（二）“二元管理模式”，即社區自治和物業管理模式。

“二元管理模式”在實行 “兩級政府、三級管理”的改革過程中，創建了領導系統、執行系統和支持系統相結合的街道社區建設的管理體制。是由政府為主導的模式向社區自治模式發展過程中的一個過渡模式，在混合型管理模式中，政府對社區發展的干預比較寬松，主要采用間接手段，其政府的主要職能是對社區提供經費支持并對社區進行規劃和指導。社區中既有政府資助的官辦行政性社區組織，又有官民合辦（政府資助、民間主辦）的半行政性社區組織，還有由政府主導和策劃、以自治為主、行政為輔的居民組織。通過制定街道、社區居委會機構編制、財力支配、社區公共設施和社區管理，推動以城市現代化管理水平為目的的街道和居委會體制改革的實踐活動。

（三）“多元化模式”，即政府導向與社區自治結合的混合型城市社區管理模式。

“多元化模式”的主要特點是政府行為與社區行為的相對分離，通過對政策的調節、法律的制定以及財政的支持來實現對政府社區的宏觀管理。非政府組織則承擔和實施具體的社區服務項目。它體現的是“社區自治、”的原則，它符合現代社會民主政治的發展方向，對推進我國社區發展基層民主建設具有非常重要的意義。

二、泉州市社區管理模式的特色亮點與存在不足

（一）泉州市社區管理模式的特色亮點

1、“社區營造”亮相 提供“全方位”服務

近年來，泉州市積極推進社會治理創新，從2017年起，在寶山、華新、龍嶺、松林、萬福等5個社區開展“社區營造”試點，實行“多元參與、多元治理、多元服務、多元宣傳”的模式，廣泛動員社會各界參與城市治理，推進社區自治共管，服務和滿足居民需求，推動構建共謀共建、共管共享平臺。

“社區營造”的推動力在于廣大居民的參與，強調從環境、精神文化等方面締造和諧融洽的社區。

“社區營造”是嘗試新的社區關系構建方式，為父輩與子女之間的陪伴，為鄰居的友好交流，為環境營造、文化氛圍，建設核心聚場。“

“社區營造”要成為社區支點、營造社區的公共空間、生態環境、居家養老、志愿服務等的載體，通過它挖掘出真正的社區需求和社區優勢，帶動更多的居民參與，形成可持續的動力，打造和美融洽、平安樂享的新家園。

2、提供交流平臺 共建和美社區

一是加大政府購買力度。依托新型社區治理試點、農村社區建設、城鄉社區服務站、社區社會工作服務站等社區專項服務項目，加大政府購買社工服務和社工服務進社區的力度，推動社區、社會組織、社工“三社聯動”機制。2017年市、縣兩級民政部門共撥付資金800多萬元用于36個新型社區治理試點建設，購買社會工作服務。

成立社區營造服務中心，社區營造服務中心成為泉州圓夢義工服務中心、黎明大學紡織鞋服工程學院志愿者等多個社工、志愿者機構服務的場所。充分發揮社會工作專業的示范作用。

志愿服務只是社區營造服務中心的一小塊“內涵”。這里，還成為居民志愿者服務培訓、居民參與管理小區討論、未成年人活動中心、社工服務、科學知識普及等核心場所。“除了硬件，注重的還有文化、精神層次。”比如，小區怎么好、綠化怎么做，居民的主動參與至關重要。

黎明大學紡織鞋服工程學院將社區營造服務中心作為組織志愿者服務的另外一個新起點，為居民提供學生們所學專業的寶石清洗衣、衣服剪裁等志愿服務。還有啟用了一個嶄新的“show夢”圖書館，社區居民可以來這里挑選他們喜歡的圖書。

當然，泉州很大一部分的社區管理模式都存在一些問題，比如社區居委會職能職權有限，管理和治理水平較低，街道辦事處作用有限，社區居委會行政化色彩很濃厚，社區建設混同于基礎政權建設等。

（二）泉州市社區建設中較為突出的問題

1、對社區建設工作的指導力度仍需加強。

社區建設工作牽涉面廣，社區辦作為新成立的議事協調辦事機構，在工作權限、工作經費上都需要各級黨委、政府的高度重視和大力支持，特別是市委、市政府在政策上的支持和工作上的指導。

2、社會組織 “生存難”、“發展難”。

截止2017年，全市共培育并注冊登記專業社工機構有51家。綜合來看社會組織數量仍然不足。具體表現為以下幾點：

①是政府對社會組織的扶持力度仍然不夠。

②是社會組織自身發展不足。社會組織質量良莠不齊，很多組織內專業人員較少，組織結構不合理，自主性不強，資源動員能力低，服務專業化水平不高，社會認同度低。

③是力量薄弱，承擔公共服務能力有限。因為缺乏社會認可，社會組織對政府、社會公眾的影響力十分有限。目前現有社區社會組織承接的多是文體類、公益類、科教類社會服務，專業多集中在養老服務、兒童服務、社區服務和救助等服務，其他服務領域幾乎空白，承接政府職能的能力嚴重不足。

3、“權隨則走、費隨事轉”難落實。

在調研工作中，基層反映較為強烈。推行“社區工作準入制”仍處于摸索中，缺乏規范的可操作的指導意見。由政府包辦自上而下地實行城鎮化制度。政府過度的參與、包辦和支配社區管理事務，社區組織缺乏自治的能力。

4、社區行政化色彩過濃，自治能力較為薄弱。

在當前社區建設和治理過程中，社區黨委、社區居委會在很大程度上代表政府部門下達命令和執行政府部門下達的任務，主要的方式還是通過行政化的形式來運作。基層社會治理經費渠道較少，嚴重依賴政府。在基層社會建設與治理中，城鄉基層自治組織要開展自治活動，必須有一定的財力支撐。

5、社區人才隊伍不穩定，社區干部教育培訓有待加強。

①政策制度不完善。目前我市還沒有建立完善的社會工作人員的相關制度，對社會工作人員的培養、引進、使用、激勵、考核等工作沒有專門的規章制度，無法形成統一的行業規范，社會工作的開展無章可循。

②社區工作者待遇低，流動性大。近幾年社區工作得到了各級政府的高度重視，待遇有所提高，但收入的增加與物價的快速上漲遠遠不成正比，一部分社工“說走就走”，隊伍很不穩定。

③社區干部培訓的方式比較單一，缺乏專業的課程設置和專職教師隊伍，社區干部培訓的效果不明顯。

三.推進我國城市社區管理模式創新的思路

（一）大力加強社會工作專業人才的教育培訓

依托在泉高校建立社會工作專業培訓基地，在黨校、就近高等院校開設社會工作培訓課程，定期對社區兩委成員、社區工作者和社會服務與管理密切相關的部門干部職工進行社會工作知識輪訓。通過學習培訓，提高他們遵紀守法和依法自治的能力，增強他們自主創新，更好服務社區居民群眾的能力。重點加強對基層黨組織、群團組織、居民自治組織、社區服務組織、公益服務類事業單位、公益慈善類社會組織、基層社會服務部門等直接從事社會服務人員的大規模、系統化的社會工作專業知識培訓，切實提高他們的職業素養和專業水平。

增強社會工作從業人員的職業化意識。鼓勵職能部門和從事社會工作有關單位人員在參加在職學歷教育時選修社會工作專業，打造一支職業化、專業化的社會工作專業人才隊伍。

（二）明晰政府社區管理職能

在社區管理中，政府的職能主要是做好政策指導、業務監督、統籌協調等工作，不要直接干預社區的日常管理事務，要敢于放權，要相信社區居民自主管理社區事務的能力，積極鼓勵社區公眾加強自我管理，充分尊重社區依法行使民主自治的權利。構建了一個“小政府、大社會”、“強政府、大服務”的一個新型政府體系，為社區各方面的發展提供了一個寬松的政策環境。從依靠單一行政管理方式和手段的政府向善于綜合運用經濟、行政、法律等管理手段的政府轉變，從直接進行微觀管理的政府到向只進行宏觀調控的政府轉變。通過這種職能轉變，政府加快了職能的轉變，將許多不該管、管不好、管不了的工作交給社會和企業。

（三）轉變政府社區管理方式

當前在社區中，社區不能獨立自主地運轉占絕大多數，社區居委會還非常依賴政府。政府各級部門要積極主動地深入基層，加強與社區居民的交流與溝通，隨時把握社區居民的“所思、所想、所需、所求、所急、所難”，多聽取社區公眾的意見與建議，將民主協商始終貫穿于社區治理過程之中，真正建立起政府與社區組織、社區居民之間的共商共建機制。

（四）完善社區居民參與機制，培育公民社區管理參與意識

社區管理部門要創新工作方式、方法，增強管理部門與社區社團組織的凝聚力、向心力，在社區治理中積極倡導自愿平等的合作關系，健全與完善社區各參與主體之間的信任的合作機制。

社區居民缺乏組織的意識，社區居民參與度低。社區管理離不開居民參與，沒有居民參與，社區猶如“無源之水”“無本之木”。為此，一要加大社區建設與管理的宣傳力度，使全社會居民都來關心、支持和積極參與社區事務；二要積極推進社區居民委員會的直接選舉；三要將居民群眾迫切要求解決和熱切關注的問題引入社區，使居民能夠在社區中尋求到幫助。

（五）積極培育和發展社團組織

在條件允許的情況下，可以將社區部分事務通過市場機制的辦法分解給社區的非政府與非盈利性的社團組織和社區公眾，以充分發揮社區各主體在社區建設與管理中的作用。

把純粹的作業行為與行政管理機構分開，交給一些服務型的企業實體承擔，并依法實行有償服務，半行政化的服務行為由社會中介組織承擔；原來由政府直接經辦的經濟實體，按照政企分開的原則和產權制度改革的要求，由政府成立專門的經營公司經營；與此同時，將民政福利部門中涉及到社會職能的具體事務，轉交給慈善機構、基金會組織，社會志愿者協會等聯合會組織來統籌安排并具體操作。

（六）加快社區信息化服務建設

社區信息化是應用現代信息技術，構筑社區政務、社區服務、社區管理、小區及家庭生活等各個方面的信息技術應用平臺和通道，并與社區系統有機聯系起來，使與社區有關的各個成員在溝通信息時更加便捷，而且能夠更加充分有效地開發、共享和利用社區信息資源，最終達到提高社區綜合管理和服務的水平，促進社會全面進步。（作者單位為中共泉州市豐澤區委黨校）

課題項目：本文為福建省黨校、行政學院系統中國特色社會主義理論體系研究基地課題，（課題名稱： 城市社區管理模式創新研究——基于泉州市的調查）

作者簡介：呂蓉，女，1984年1月，福建晉江，講師，碩士，研究方向：經濟、管理。