戰略引領政府主導開放促進市場激活

徐建剛

改革開放四十年，是上海歷史上發展最快的時期，城市功能逐步實現從我國最大的工商城市向多功能中心城市的轉變，經濟體制從最為典型的計劃經濟體制到初步形成社會主義市場經濟體制，經濟社會、城市建設、社會結構、人民生活等各方面發生了深刻的變化，從中國改革開放的“后衛”到“前鋒”的轉變，取得了巨大的成就。

一、戰略引領：從遠到近目標設定

改革開放以來，上海經國務院批準，相繼通過了三個城市發展總體規劃，這三個城市發展總體規劃，相互銜接、層層推進，對上海不同發展階段的城市功能和發展目標作了明確定位。圍繞中央要求的深化，上海相繼開展了三次全市性的戰略大討論，形成一系列具有宏觀性、戰略性和政策性的經濟、社會、城市發展戰略，明確了上海未來發展的目標，也明確了分步驟實現的階段目標和路線圖。

1980年，以上海工業領域開展的大調查為序幕，全市開展了“上

海向何處去”大討論，在此基礎上，1984年9月，中央上海經濟發展調研組在上海召開了“上海經濟發展戰略戰役研討會”，研究改造振興上海的經濟發展戰略、戰役和政策，來自全國各地的專家近百人參加了會議。研討會經過充分的研討，形成了許多重要的共識，起草了上海上報國務院的《上海經濟發展戰略匯報提綱》，1985年2月，國務院批復同意，明確上海經濟發展指導思想、戰略方針任務、經濟體制改革和若干政策，提出上海要爭取在20世紀末把上海建設成為開放型、多功能、產業結構合理、科學技術先進、具有高度文明的社會主義現代化城市。1986年，國務院批復同意《上海城市發展總體規劃》，要求上海發揮在全國“重要基地”和“開路先鋒”的作用，把上海建設成為太平洋西岸最大的經貿中心之一。多功能中心城市的戰略定位，使上海從單一工業城市成為上海城市轉型的重要開端，也成為上海大力發展第三產業、開始進行產業結構調整的重要依據。

1990年4月，中央作出了開發開放浦東的戰略決策；1992年黨的十四大作出上海“以浦東開發、開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市，盡快把上海建成國際經濟、金融、貿易中心，帶動長江三角洲和長江流域地域的新飛躍”的戰略新定位。圍繞中央的要求，上海相繼開展了新一輪發展戰略的研討，形成了《跨世紀的工程——上海經濟、社會與城市發展規劃研究》和《邁向21世紀的上海——上海發展戰略研究》等重要成果。提出了上海用20年的時間，分三步走，把上海建設成國際經濟中心城市和浦東建設成外向型、多功能、現代化新城區的目標，對上海實現多功能中心城市的內容和路徑，進行了進一步細化，明確了上海“三二一”產業發展方針，對上海的城市轉型和發展起到了決定性的作用。2001年國務院批復同意上海新一輪城市總體規劃，提出到2020年，把上海初步建設成為國際經濟、金融、貿易中心之一，基本確立上海國際中心城市的地位，基本建成上海國際航運中心。“一個龍頭、四個中心”建設成為上海的發展目標。

黨的十八大后，上海進一步開展“面向未來30年的上海”戰略規劃研究，在中央于上海設立自由貿易區、建設科創中心的重大決策指引下，上海明確了以“創新驅動發展、經濟轉型升級”的發展主線，把建設全球卓越城市作為未來發展目標。2017年，國務院批復《上海城市總體規劃（2017—2035）》。

上海的三次重要戰略規劃，都在上海發展的重要階段和關鍵時期，對城市的轉型和發展起到了重要的引領作用。上海改革開放40年的發展進程與戰略規劃基本一致，其戰略定位，從國際區域經貿中心之一到國際經濟中心城市，再到世界級城市群核心城市和全球卓越城市，逐步提升；其實現途徑，從技術改造到產業結構調整、中心城市功能再造，再到提升城市能級和核心競爭力，線路清晰，是上海發展的重要引領。

二、政府主導：自上而下推動改革

1992年黨的十四大確立我國建立社會主義市場經濟體制的目標后，在上海經濟體制由計劃經濟向社會主義市場經濟體制的轉型過程中，基本體現了一種政府導向的改革和發展，從產業導向、市場建構、企業制度等，基本上都是以政府主導來完成的，由政府主導自上而下推動體制改革成為上海改革和發展的一個主要特點。這主要是由中國社會主義市場經濟體制轉型和建構兩重目標所決定的，上海作為我國典型的計劃管理體制城市，這種由政府主導和推動的改革也是一種歷史的必然。

在政府管理體制方面，上海根據建立社會主義市場經濟的要求，對政府機構進行了幾次比較大的改革，著力轉變政府職能，優化組織結構，提高政府綜合管理和調能力，理順部門關系，全面提高辦事效率。對計劃經濟體制下按行業歸口形成的委、局、公司、企業的管理體制進行了改革，以撤銷公司、局經濟行政管理部門，轉化委辦的職能來實現強化政府對經濟宏觀局勢的把握和調控，弱化政府直接管理微觀經濟的權限，轉化政府部門的工作職能，使政府的工作重點逐步向調控宏觀經濟和提供公共服務上來，使資源配置手段從計劃和行政的手段，具體和直接干預經營生產事務轉為運用財稅、金融、價格等調節供求矛盾，運用投資政策、產業政策、財稅政策等政策手段對產業結構和空間布局的調整進行導向，形成總攬全局、協調各方、謀大局、把方向、辦大事的新格局。在改革政府行政設置的同時，上海還通過改善政府對經濟的調控方式轉變政府職能，從最初縮小指令性計劃、擴大指導性計劃，逐步過渡到充分發揮政府對經濟的調節作用，逐步轉化和弱化政府在某些領域對經濟的直接管理作用，建立新的經濟調控機制，同時，運用政府的推動作用，培育和完善市場配置機制，強化市場調節作用，建立新型的經濟調控體制，逐步完成同市場經濟相適應的政府經濟管理體系，使政府從經濟管理微觀層面中退出，轉而注重一些事關全市發展大局的宏觀層面，市場能夠做的事，盡可能讓市場發揮作用，政府干預以不損害市場機制為前提，政府干預要有利于市場機制的培育和逐步完善。

在產業發展方向上，上海從1992年后，根據上海城市功能轉換的要求，由政府經過調研，首先提出了“三、二、一”發展方向，并明確了汽車、電子信息設備、電站成套設備、石油精細化工、鋼鐵及家用電器等六大支柱產業，以及信息、生物醫藥和新材料為主的高科技產業，還根據產業發展方向，相繼成立了領導小組，從項目建設、財稅政策、產業政策、資金配套等方面由政府給予支持，加快產業的發展。

在企業制度上，上海也是通過政府主導，實現企業組織結構和運行機制的制度創新， 20世紀80年代開始，上海逐步剝離政府直接管理經濟的職能，相繼撤銷了77家行政性公司，90年代，又將原來18家行業主管局改組為企業集團，進入新世紀后，上海又根據對外開放的新格局，相繼組建了上海汽車、上海電氣、錦江國際、上海百聯、上海光明等大型企業集團，進一步壯大上海企業的競爭力；同時，為進一步搞活國有企業，上海經歷了從局部搞活到整體搞活國有企業的歷程，相繼形成了“六個機制”“六個加強”等企業運行機制的創新模式，為上海企業的發展打下了基礎。

由政府主導的改革，從效率上加快了從計劃體制向社會主義市場經濟體制轉型的進程，從成本上降低了轉型的社會支出，從效果上減少了轉型過程所帶來的震蕩，上海從提出建立社會主義市場經濟體制目標到初步形成框架，前后用了十年左右的時間，政府強有力的推動應該是其中一個最主要的原因。

三、開放促進：由外而內促進發展

上海的改革開放從1992年進入了一個新的發展階段，這一新階段的標志就是中央對上海的要求從原來的“后衛”轉變為“前鋒”，即“一個龍頭，三個中心”，上海浦東作為全國對外開放的窗口，帶動了整個上海的開放，全方位、多層次的開放成為促進上海發展的重要推動力。對外開放實際上也是同國際經濟的對接。

從上海的實踐來看，基本上是以開放推動改革、開放促進發展，開放的程度決定了上海發展的程度。上海通過對外開放，學習、借鑒和消化了許多國際先進的技術和管理知識，從產業能級提升和制度創新兩個方面加快了上海的發展。

從產業能級來看，上海的對外開放圍繞著城市功能轉換，經歷從以第二產業為主到第二、第三產業并舉的發展過程，20世紀80年代從第二產業以輕紡業為主的設備引進、項目引進、技術引進的對外開放實現產業升級，到90年代以裝備制造業和高新技術產業為主，推進上海的產業結構調整，再進一步發展到新世紀以第三產業吸引國際跨國公司成立研發中心和國際現代服務業企業為重點，加快上海國際化大都市的建設步伐。引進形式也從最早的中外合資發展到獨資，再進一步發展到混合所有制。開放領域從最初的第一、第二產業，發展到第三產業，第三產業內部的開放從商業逐步擴展到現代服務業、金融業等。對外開放吸引外資的目標也逐步提升，從最初的“三來一補”來料加工，到吸引國際跨國公司來上海投資興辦企業，再進一步明確到吸引世界500強企業，進入新世紀后，又進一步加大吸引國際跨國公司總部落戶上海。到2018年，在上海落戶的跨國公司地區總部累計達到625家。其中，亞太區總部70家；投資性公司345家；外資研發中心426家。

從制度創新來看，上海根據經濟發展水平，不斷擴大對外開放的程度，逐步從經濟擴展到經濟社會并重。從改革開放之初的經濟領域開始，在企業整頓中引進全面質量管理，到20世紀90年代全面借鑒國際企業的管理方式和組織形式，再進一步擴展到政府管理和社會領域，上海的許多政府管理和社會領域的改革，都是通過對外開放、學習借鑒而來的，如上海住房公積金制度、社會保障制度等，都是借鑒市場經濟比較發達國家的做法。通過對外開放，增強了上海經濟同國際經濟的關聯，而關聯又促進了上海市經濟體制機制的轉變，從而為上海贏得了更大的發展機遇。

四、市場激活：由里及表盤活存量

社會主義市場經濟體制是公有制經濟體制和市場經濟的結合，因此，整個社會主義經濟體制的建立過程，實際也包括兩個方面的內容：一是現代市場體系的建立，另一個則是公有制經濟的改革，前者為后者創造條件，后者使前者的功能得到實現。

從上海來說，在整個改革開放的過程中，實際上也是按照這兩個重點展開的，上海改革開放以來的發展，實際上也是上海構建現代市場體系，實現上海資金、技術和人才資源外在化和價值化的過程，由市場激活和實現了上海本身的能量。

資金、技術和人才是經濟和社會發展三大必需的要素，上海是我國最大的經濟中心城市，其最大優勢在于上海完整的工業體系和優秀的人才資源，但在計劃經濟條件下受制于各種因素制約：土地、人力和企業資產在計劃經濟下都是無償調配的，并不具備嚴格意義上的價值化；上海的產品，無論是工業商品還是科技成果其價格都是由國家而不是由市場所決定的，并不能實現市場化；上海發展的各類物資資源，由國家計劃調撥。因此，在改革開放之初，受制于計劃，上海的改革實際上處于十分艱難的境地，發展速度低于全國平均水平，財政連年滑坡。而建立社會主義市場經濟體制的改革目標為上海贏得了發展機遇，使上海城市能量得到了發揮。因此，上海建立社會主義市場經濟體制的重點就是建立現代市場體系，構建各類要素市場。

從1990年12月上海證券交易所成立起，上海從發展一般批發、零售市場轉向培育全國性、區域性批發市場，從發展重點消費品、生產資料市場，轉向培育商品期貨、生產要素市場，按載體建設、功能完善和制度規范并重這三方面要求開始了大規模的市場體系建設。經過十多年的建設，上海初步形成了一個依托上海、服務全國、面向世界的市場體系框架，覆蓋面已發展到工業、農業、金融、貿易、房地產、科技、人才、信息、航運等多個領域，基本上實現了各類生產要素市場化配置，實現了各類要素向上海的集聚。

同時，上海經過幾十年的社會主義建設，已形成了比較完備的現代工業體系，擁有龐大的國有資產存量，在上海的改革過程中，如何從內部激活上海的存量，使上海的國有企業通過市場整合得到發展始終是一個核心問題，也是上海經濟發展和改革的一個顯著特點。在建立社會主義市場經濟體制的過程中，上海是從管理體制和內部機制兩個方面激活國有資產。

在國有資產管理體制方面，1993年7月，上海成立了全國第一家地方性國有資產管理委員會，由市國有資產委員會負責對全市國有經營性資產統一管理，開始探索國有資產管理的新體制，在清產核資和產權界定的基礎上，以建立國有資產出資人制度為核心和切入口，通過國有資產專司管理和授權經營，塑造了國有經濟戰略性調整和國有資產保值增值的責任主體，在國內資產的產權制度改革上邁出了實質性的步子，并通過資本市場，使國有資產的價值得到實現，2003年上海又重組市國資委，將原來隸屬各行政主管部門的36家企業集團、投資公司的資產和管理職能劃轉市國資委管理，由國資委統一履行出資人職責，著力抓戰略管理、預算管理和契約管理，市國資委以資本市場和產權市場為依托，加大國有資本與社會資本聯動，以國有產業類企業集團的改組和國有上市控股公司股權置改革為主，通過完善國有資本，大力發展混合所有制經濟，進一步加大國有企業的改革。

在國有企業內部改革方面，上海從20世紀80年代的放權讓利改革，到90年代整體搞活中小企業，從目標上提出了“五個機制”“五個加強”，從方法上提出“六個一

塊”，再進一步發展到新世紀完善法人治理結構，使上海的國有資產通過市場化的流動得到了迅速發展，進一步向優勢企業、優勢產業集中，上海的一些優勢國資集團，如上海寶鋼、上海汽車、上海百聯等都通過市場化的流通得到了發展壯大。上海地方國有企業資產總額2018年達到18萬億元。

市場體系的建設，使上海的國有資產得到盤活，上海也從改革開放之初資金、物資、技術、人才缺乏的狀況下解脫出來，基本上實現了信息流、資金流、商品流、人才流、技術流的集聚，為上海的發展提供了最根本的保證。

（作者系中共上海市委黨史研究室主任、研究員）

（責任編輯 周 巍）