完善農村基層民主選舉的幾點思考

劉衛常

近年來，農村基層民主選舉在組織指導上越來越科學，在程序操作上越來越規范，在選舉結果上也越來越符合民意。但是，隨著農村經濟社會的不斷發展和農村基層民主選舉實踐的不斷深入，選舉中出現的問題也日漸增多，尤其是近兩年的鎮村合并導致農村的選舉情勢更加復雜、派性斗爭愈發嚴重。如果處理不當，將會進一步影響到農村的政治穩定和基層民主的發展。黨的十九大報告指出，“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。完善農村基層民主選舉，推進基層民主建設，不僅是新時代實施鄉村振興戰略、構建“三治合一”鄉村治理體系的題中之義，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節。農村基層民主是中國民主政治的試驗田，我們要在民主進程中不斷總結經驗教訓，進一步推進農村基層民主選舉的完善與創新，促進基層民主政治的深入發展。

一、教育引導群眾正確行使民主權利

1. 加大宣傳教育力度，提高村民的文化水平和民主素質

列寧指出，“文盲是站在政治之外的。”現行各種制度為村民提供了政治參與的條件和機會，但還需要村民有相應的政治素養和參與能力，否則仍只能游離于政治之外，做旁觀者而不是真正的參與者。因此，要通過加強農村九年義務教育、建立專門的教育培訓機制等多種途徑來提升村民的文化素質；充分利用廣播、電視、手機資源，通過散發傳單、小冊子、貼宣傳海報等多種形式宣傳農村基層民主，不間斷地灌輸民主政治知識，有針對性地對村民進行思想政治教育，培養其民主意識，摒棄小農意識和宗派意識，珍惜自己的民主權利，投好神圣的一票；通過典型示范深化村民對村級換屆選舉和自身民主權利的認識，比如，開展以“投出莊嚴一票、選好兩委班子”為主題的宣傳月活動，在本土電視臺反復播放

“優秀村黨支部書記、村委會主任”的先進事跡等；政府和社會還要加大投入，大力興建農村文化娛樂設施，如建立村辦圖書館、村級健康中心、村級老年大學，成立老年協會、廣場舞協會等，積極開展內容健康、豐富多彩的文化娛樂活動，以此來增強農民的認知能力，提高其文化素養，進而取代村民的以血緣為中心，以家族、宗族 “相互扶助”為主軸的生活圈子，使他們逐步淡化家族觀念、宗族觀念，在選舉中不唯家族、宗族利益來選人，而是能夠重品德、魄力、能力等選人。

2.加強農村法治建設，提升村民的法律素養

基層民主建設是鄉村治理的重要組成部分，完善農村基層民主選舉，必須要加強農村法治建設，不斷提升村民的法律素養，使村民能依法依規參與選舉。要向村民宣傳憲法、村民委員會組織法等相關法律法規，并且將遵紀守法、民主議事等寫入村規民約，讓村民知法懂法，熟悉民主的基本原則、運行規則和運行程序，培養主體意識、權利意識、法律意識和競爭意識，使他們逐步成為“政治人”“法律人”，從而能積極主動、有序有效地投身民主選舉的實踐，積累民主經驗，提高參與技能，并且在不斷的實踐中能夠清楚辨識、自覺抵制和主動監督選舉中的違法違規行為。

二、加強黨委、政府的組織領導和指導推動

地方各級黨委、政府要端正自身位置，減少干預，加強對選舉的組織領導、指導，這是農村基層民主選舉順利進行的強大后盾和有力保障。

1.加強地方各級黨委的組織領導作用

黨的十九大報告指出：“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的。”完善農村基層民主選舉，保障廣大村民的民主權利，就必須堅持黨的核心領導作用，這也是鄉村振興戰略實施的政治保證。農村基層民主選舉離不開各級黨委的組織領導，離不開各部門的密切配合。縣、鄉一級要形成黨委政府領導掛帥、組織部門統一牽頭、民政部門業務指導、有關部門協同參加的組織領導體制，統籌協調、層層落實，做好培訓督查、輿情監測、應急處置、制度建設等工作，確保村級換屆選舉的順利進行。特別是要強化鄉鎮黨委對基層民主選舉的領導，鄉鎮黨委在鄉村治理上要把握好“度”，既不能隨意對待或放任不管，也不能干預過度，在村級換屆選舉中，要嚴格組織原則，抓好宣傳教育，做好群眾思想工作，引導群眾把政治合格、德才兼備、有群眾威信、熱愛農村事業的村民選進村級組織中。同時，也要發揮好村黨支部的作用。農村黨支部在鄉村治理中的地位舉足輕重，村黨支部在村級換屆選舉中要切實發揮好領導核心作用，其他村級組織必須接受和服從村黨支部的領導，緊密配合，團結協作，使村級換屆選舉工作得以順利開展。

2.發揮鄉鎮政府的指導和推動作用

鄉鎮政權組織是農村基層民主建設的指導和推動者，影響著農村基層民主的發展以及農村基層民主選舉的進程和效果。完善農村基層民主選舉，必須真正發揮好鄉鎮政府的指導和推動作用。鄉鎮領導干部要定位好自己的角色，破除“主人”思想、特權思想，科學指導農村基層民主選舉工作，力避對民主選舉的權力滲透。要進一步深化政治體制改革，扭轉鄉鎮政府的工作作風，變管理型政府為服務型政府，樹立服務理念，尊重農民在選舉中的主體地位，為農村基層民主選舉提供必需的公共產品，依法依規指導和監督農村基層民主選舉的開展。必須最大限度地避免失范行為的產生，比如說，鄉鎮政府不得干涉村委會選舉，不得提名、指定村委會主任以及其他村干部候選人，也不得采用暗示、大會小會宣傳某人、公私場合提高某人威望等辦法使村民產生“某某是指定人選”的聯想；鄉鎮領導干部要嚴格自律，對于一些心懷目的者的利益誘惑，應遵循職業操守和道德底線，遵守法紀法規，絕不“踩地雷”，碰“高壓線”，使換屆選舉風清氣正，真正選出新農村建設所需之人。

三、確保農村基層民主選舉的程序公正

程序公正是建設政治文明和現代法治社會的基石，也是實現結果公正的前提和保障。若缺乏科學的選舉程序，民主選舉不僅難以達到既定目的，甚至可能成為腐敗的催化劑。因此，完善農村基層民主選舉，關鍵是要嚴格履行選舉程序，確保選舉的合法性、公正性，防止村民選舉權利的虛化。

1.重視“選舉前”的宣傳培訓

（1）成立村級換屆選舉工作領導機構。選舉前，要成立由縣（市、區）委書記擔任組長的村級換屆選舉工作領導小組，鄉鎮要成立黨委書記任組長的領導小組，并組建專門的工作機構，科學指導村級換屆選舉，制定選舉工作實施方案，做好組織宣傳工作，協助各村選舉領導機構組織投票與唱票工作，負責處理選舉中出現的各種問題。這是促進農村基層民主選舉有序有效進行的組織保證。

（2）做好宣傳動員工作。選舉前，鄉鎮黨委政府要組織人員進村入戶摸底，掌握社情民意和選情動向，做好群眾思想工作。要充分利用廣播、電視、網絡、手機、電子信息屏、村務公開欄等資源，制作張貼好選舉宣傳海報、標語，宣傳農村基層民主選舉的相關信息，比如選民資格認定標準、候選人資格條件、選舉日程安排和地點、選舉政策程序、紀律要求等等，讓村民全面掌握選舉的方法、步驟、法律法規并做好充分準備。尤其是可以利用QQ、微信等發布“選舉小貼士”來提醒群眾，讓他們更及時、全面地了解選舉的最新動態。

（3）抓好教育培訓工作。要教育引導村民正確認識和對待農村基層民主選舉，不感情用事，不隨波逐流，不隨意對待，不違法違規，主動參與和積極支持選舉，按照自己的真實意愿選好村干部。要做好外出務工經商村民和流動黨員的教育引導工作，充分保障他們的權利，一對一地進行聯系和動員，讓他們積極回鄉參加選舉。要強化基層干部對選舉的認同感和適應性，對參與選舉工作和指導選舉工作的人員進行集中培訓，使他們加深對農村基層民主選舉相關精神、原則的了解，熟悉和掌握選舉工作的政策法規、操作流程，提升其責任感和能力水平，以推進選舉工作的有序開展。

2.規范“選舉中”的操作流程

在選舉的過程中，該履行的程序一個都不能少，主要是要把好村級黨組織班子的“兩推一選”關，把好村委會選舉中的幾個重要關口，并且嚴格按規定和流程來操作，以充分保障村民的民主權利不受侵犯。

（1）把好村級黨組織班子的

“兩推一選”關

在村級黨組織成員的選舉中，一方面，“兩推”要到位，“一推”中黨員和村民代表會議推薦村黨組織班子成員候選人初步人選，真正推出敢說真話敢干事、全心全意為人民服務的黨員；“二推”中鄉鎮黨委要先審核好候選人，然后召開黨委會議推薦出候選人初步人選。另一方面，在正式選舉時要把好兩個審核關，一是參加黨員大會選舉的黨員資格要審核，有違紀違法行為的、患有精神病的、生活不能自理的、自費出國半年之類的黨員就不能參與選舉；二是嚴格按程序對正式候選人進行資格審查，不符合規定條件的，當選無效。

（2）把好村民委員會選舉中的幾個重要關口

首先，把好村民代表推選關。村民代表要按一定比例戶數進行推選，婦女代表占一定比例，一戶不得產生兩名代表，確保村民代表能真正代表絕大多數民意；無行為能力的、被判刑罰的、嚴重違反村規民約的村民都不能當選為代表。另外，鎮村合并后，對于并村改革新組建的建制村，分配村民代表名額時應按相對平衡的原則進行，而不能唯人口基數定，以保障人口較少的原建制村在合并后也能享有相對平等的參與權和表達權。

其次，把好村民選舉委員會成員推選關。村民選舉委員會在選舉中的地位和作用也是舉足輕重的。其成員的推選要確保黨的領導，可將村級黨組織負責人推選為選舉委員會主任，主持選舉委員會工作；選舉委員會成員應當是具備一定素質和魄力的黨員或村民。

再次，把好選民登記關。在選民資格的確認上要嚴格按規定操作，在外經商務工的村民要及時聯系登記，不落下一人；不符合選民資格的，比如戶籍不在本村的暫住人口、精神病患者、被刑事拘留的等等，不能列入選民名單。

第四，把好候選人的競選關。競爭性選舉是民主的基本要件，只有確立公平公正的競爭機制，使候選人之間的競爭制度化、公開化、透明化，才能實現競選環節的程序公正。在提名候選人時，應當由選民以無記名投票方式直接提名，任何組織或個人不得公開或私下指定候選人。要在競選人和村民之間搭建一個對話平臺，讓競選人的正當愿望得以合理、充分釋放，應組織競選人發表治村演說，提出自己的見解，解答村民的問題，讓村民自己在競選人之間做出選擇。這樣，能在一定程度上規范選舉中的競爭，減少不正當競爭行為的發生。

第五，把好投票選舉關。規范投票選舉現場的流程十分重要，這是選舉中最關鍵的環節，一絲一毫差錯或疏忽都會導致不可估量的后果。投票地點和時間要事先明確，并且嚴格按規定執行，不得隨意更改，也不能因人而異，避免引起不必要的麻煩。選舉時村民領票、寫票、投票、唱票等環節都要嚴密設計，必須設立獨立投票間秘密寫票，只準一次一人進入，讓選民在無干擾的情況下能夠按照自己的真實意愿來投票；投票后在指定地點公開唱票，唱票結束后當場宣布選舉結果。在選舉結果呼之欲出時還要提防落選方尋釁鬧事，鄉鎮工作人員和選舉委員會要提前做好防范措施，避免投票箱被搶、選票被毀、打架斗毆等鬧選現象的發生。

3.抓好“選舉后”的收尾工作

在村級換屆選舉工作基本結束后，還要扎實做好選舉收尾工作，確保新一屆村級領導班子又快又好地進入工作狀態。

由于鎮村合并，選舉中產生的信訪問題會不斷增多，針對村情復雜、矛盾較大的村，必須加大查處力度，做好群眾工作，防止集體上訪、越級上訪甚至進京上訪等問題的出現；要依法做好推遲選舉村的換屆選舉工作和另行選舉工作，確保按時圓滿完成村“兩委”換屆選舉工作任務；及時做好選舉的總結建檔及村委會財務和印章、文書檔案、資產交接等工作，做到程序規范、公開透明，不存遺漏和隱瞞；對離任村干部、新任村干部都要進行談心談話，做好思想工作，消除彼此之間的隔閡，增強工作合力，保證村級各項工作的正常運轉；組織村“兩委”成員進行專門任職培訓，著力提高村干部的政治素養和履職能力，幫助他們快速進入角色、熟悉業務工作，帶領村民依法治村；建立健全各項規章制度，制定完善村民自治章程和村規民約，比如說，村“兩委”議事規則、村務公開制度、財務管理、民主監督制度等，建立村級小微權力清單，劃定村干部權力的“邊界”，推進村級事務陽光運行；完善任期目標承諾制，要求村“兩委”班子結合本村實際，制定三年規劃和年度目標，公開向群眾作出承諾，并把規劃目標掛在網上長年接受村民監督。

四、健全農村基層民主選舉的法律和制度體系

完善農村基層民主選舉，必須貫徹依法治國方略，給予選舉以法律和制度的保證。要進一步完善《村民委員會組織法》，細化村級民主選舉的相關規定，適當修改某些滯后條文；應制定關于農村基層民主選舉的專門性法律，比如說《村民委員會選舉法》，從國家層面進行法律引導，為處理選舉中出現的爭議提供法律依據；不斷進行制度創新，使相關制度能夠與時俱進，更符合基層民主建設實際情況。

1.在選民資格和候選人資格條件的界定上有明確的法律規定

首先，有更為細化的選民資格界定標準。必須在充分調研的基礎上，結合法律制度規定、村規民約以及本村實際情況，對選民資格作出更加細化的統一界定，不符合資格的“一刀切”，以維護法律的嚴肅性、統一性。比如說，戶籍不在本村又在本村居住的村民能否參與選舉，或者需要符合什么樣的條件？外出務工村民選民資格的確認應遵循何種標準以及如何幫助他們克服選舉信息獲取劣勢、距離障礙等問題？新加入農村社區的居民能否參與選舉，這部分新型農村居民的權益如何得到保障？同時，還應對農村弱勢選民，比如老人、婦女、殘疾人等提供特殊的法律保護，讓他們也能夠正常享受到自己的民主權利。

其次，“候選人資格條件”的界定要明確。“候選人資格條件”是農村基層民主選舉中爭議頗多的一個問題。在選舉中，必須堅決防止“帶病提名”和“帶病當選”，把真正有品德、帶富能力強、有奉獻精神、群眾口碑好的人選入村“兩委”班子。應進一步以法律來明確不能成為候選人的具體情形，比如違法違紀的、被判過刑的、涉黑涉惡的、搞封建迷信的、違反計劃生育的、煽動或參與非法上訪的、損公肥私的等等。只有在法律上明確規定，才能防止因地而異、因人而異、降低標準等問題的出現。

2. 換屆選舉的頻率設置更符合基層實際

為了農村社會的穩定和發展，三年一次的村“兩委”班子換屆選舉可以考慮延長，建議改為四年或五年一次。對村民來說，村“兩委”班子任期延長，他們不用頻繁地進行選舉、做出選擇，既能減少因選舉而產生的各種矛盾與沖突，還能把更多的時間和精力放在謀生計促發展上。對村干部來說，他們有較充分的時間兌現自己的施政綱領和任期目標，如果說在選舉后第一年是熟悉情況，制定村級發展規劃，那么之后就有三四年的時間加以實施，大大有利于農村經濟社會的發展；加之由于任期較長，他們會更自覺地約束自己的行為，從而減少謀求短期利益的可能性。對整個國家來說，我們國家的重大選舉都是五年一次，每到選舉年，選舉氛圍濃厚，人們對選舉的關注度、參與度自然高些，如果村級選舉和國家選舉同步，雖然工作增多難度增大，但更有利于國家整體政治的發展，對基層民主政治發展是很有益處的。

3.明確選舉違法認定和違法責任追究規定

通過立法解釋或司法解釋的形式取代缺乏法律效力的各種意見、規定、通知，對選舉中的違法行為構成做出詳細、明確的規定，既合理規制選舉中的違法行為，保障農村基層民主選舉秩序，又不過度擴大“賄選”“鬧選”等違法行為的范圍，影響村民參與選舉的積極性和競選機制的創新。除了有法可依，還要執法必嚴，加大違法責任追究力度。對選舉中的違法者，應根據其主觀過錯程度、造成的危害后果等依法進行處理，增加其違法成本，使其在責任追究面前心有所懼。對于在選舉中以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數、故意損壞選舉設施、擾亂選舉秩序等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使民主權利等情節惡劣的行為，建議在刑法中或新修訂的專門法律中增設“破壞農村基層民主選舉罪”，由司法機關依法追究刑事責任。還可明確規定由某一機關來處理選舉中的違法行為，避免出現多部門監管而最后不了了之的情況。這樣，不僅能夠依法打擊破壞農村基層民主選舉的行為，也能為農村基層民主選舉納入訴訟渠道鋪平道路。

4.簡化和規范村委會成員的罷免程序

針對村委員會成員“難罷免”和“亂罷免”等現象，有必要簡化和規范村委會成員的罷免程序。一是適當簡化罷免程序。現實中，各地很少有在任期內由村民直接罷免村委會成員的成功案例。究其原因，除了被罷免對象勢力強大堅決抵制等因素，也與啟動罷免程序的條件比較嚴苛有關。《村民委員會組織法》中這樣規定：必須“有本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名”，而且“須有登記參加選舉的村民過半數投票，并須經投票的村民過半數通過”。但實踐中村民大會“召開難”，大量村民外出務工，村中留下的基本是“386170”部隊，往往得提前反復動員，才能湊足法定人數，而且因為開會需要補助村民誤工費，開村民大會的成本也過高。因此，有必要完善相關法律法規，在充分尊重村民自治權的前提下，適當簡化村委會成員的罷免程序，并在法律中增加村委會成員職務自動終止、暫停行使等方面的規定。比如，未經村民代表大會同意，離開本村超過六個月的，可暫停其村委會成員資格。二是規范罷免行為。有些村在啟動罷免村委會成員程序時，絕大多數村民同意但是政府不支持；有的是在原村委會成員被罷免后鄉鎮政府自行決定人選，這些行為都違反了法律的規定，直接干預了村民自治權。因此，需要進一步以法律來規范罷免行為，保障村民行使正當罷免權利。

5. 建立農村基層民主選舉的司法救濟

司法救濟途徑是事后保護村民民主權利、打擊違法選舉行為的重要保障。要進一步完善《行政訴訟法》，擴大行政訴訟的受案范圍，將侵害村民選舉權和被選舉權的行政行為納入行政訴訟的審查對象之中，選舉權和被選舉權被侵害者可以對行政機關提出行政訴訟，同時加大行政機關侵犯村民選舉權和被選舉權時應承擔的行政責任。建立選舉糾紛救濟機構，將賄選、暴選、騙選、選舉程序不規范等行為納入訴訟渠道，可以考慮在村級換屆選舉年成立專門的選舉糾紛臨時法庭，設立選舉訴訟簡易程序，及時有效解決選舉中出現的各種糾紛。

五、建立復合型選舉監督機制

在農村基層民主選舉中，由于選舉監督機制的缺失，賄選、鬧選、選舉流于形式等現象突出，嚴重侵害了村民的民主權利，破壞了選舉的公正性和合法性。因此，必須建立復合型選舉監督機制，集組織監督、輿論監督、民主監督等多元力量形成張力，從而實現有效監督。

1.充分發揮人大、紀檢監察機關的監督職能

各級人大、紀檢監察機關對農村基層民主選舉履行法定的監督職能。一方面，地方各級紀檢監察機關切實擔負監督重責，可建立紀檢監察部門牽頭的村級換屆選舉的巡視制度，通過巡視組在選舉中進行全程監督，嚴明換屆紀律，正風肅紀，對選舉中出現的違紀行為，以“零容忍”

姿態，發現一起查處一起，絕不姑息放縱；另一方面，縣一級人大作為權力機關，其做出的決定具有權威性，可以排除鄉鎮政權中一些不確定因素的干擾，并且其在人大代表選舉中積累的選舉經驗可以為基層民主選舉提供專業知識支持。可由縣一級人大牽頭，吸納各鄉鎮人大代表、民政部門工作人員、村民代表等組織成立村級換屆選舉監督委員會，甚至還可以和選舉委員會合二為一，負責對整個選舉過程進行監督。比如說，在候選人提名、選舉正式候選人、正式選舉等關鍵環節都要有監委會的監督，候選人需在監委會監督下簽訂承諾書；監委會負責對每一環節選舉工作的合法性、有效性進行認定，如果有異議，要暫停選舉，由監委會調查處理直至問題解決后再進行下一階段的選舉工作。

2.發揮鄉鎮黨委政府的監督作用

鄉鎮黨委政府作為村民自治的指導者，有義務在農村基層民主選舉中當好監督者，加強對選舉各階段的監督管理，不定時巡查選舉工作并及時處理選舉中出現的問題，堅決杜絕干預和控制選舉、賄選、拉票等行為的出現，努力處理好選民的合理訴求。

3.引入選舉觀察員進行監督

選舉觀察是選舉監督的一種最直接有效的方式。可以建立農村基層民主選舉觀察員制度，由各級政協委員、人大代表、政府公務員、專家學者、媒體工作者等作為觀察員到選舉競爭激烈或情況復雜的村現場觀察選舉過程，村民可向他們咨詢和投訴舉報。當然，觀察員不得干預選舉，一旦有干預行為，則解除聘約，并追究法律責任。

4. 強化村民的民主監督

每一個村民都是監督者，要養成監督習慣，勇于拿起監督武器，絕不縱容各種違背民主選舉的違法行為存在。特別是要強化村民有組織的民主監督，加強村級監督機構——村民代表會議和村務監督委員會的組織制度建設，積極培育農村經濟合作組織、老年人協會組織、鄉賢會志愿組織等，改變“原子化”村民勢單力薄的監督現狀。同時，政府應建立健全信訪制度，暢通村民的訴求渠道，為村民的監督保駕護航。比如，可在鄉鎮綜治中心設立來訪接待室、舉報電話和群眾意見箱，安排專人受理村民在換屆選舉過程中的來信、來電、來訪，及時處理好群眾訴求。

（作者單位：中共湖南婁底市委黨校）

（責任編輯 矯海霞）