系統治理：“社區通”的運行邏輯

聶苗

區通”是上海市寶山區運用互聯網思維破解快速城市化進程中社會治理難題的有力探索，是基于移動互聯網、以居村黨組織為核心、以居村委為主導、以城鄉居民為主體、相關各方廣泛參與的黨建引領社會治理的網上工作系統，上線一年多以來，基本實現了對寶山基層社會治理形態的重塑。社區通集中體現在一個“通”字，居民相通，熟人社區慢慢形成，黨群互通，組織力漸漸提升，主體共通，共治結構初步形成。

一、問題導向：“社區通”的誕生

加強和創新社會治理，鞏固黨的執政基礎，重心在城鄉社區。寶山區在快速城市化進程中，發展不平衡不充分的問題突出，集中表現在以下幾個方面：第一，區域差異大、社區類型多的結構特點呼喚更精準更精細的管理。以寶山區羅店鎮美羅家園這一大型居住區為例，其是市屬動遷房、經適房、廉租房基地，居住人員結構相當復雜。第二，導入人口多，社會治理要素復雜，期待更有效更科學的服務。近年來，隨著大型居住區的建設，短期內大量人口導入必然導致公共服務跟不上居民的需求，公共服務的滯后、失衡的人口結構必然帶來復雜的社區治理難題。第三，互聯網時代的虛擬化、匿名化特點與復雜的社區治理相疊加，在現實中產生了大量的治理盲點，黨和政府如何去發現這些盲點，進而實現有效的引領與服務，最終鞏固黨的執政基礎？ 堅持問題導向，加強機制創新，已然成為寶山社會治理的共識。2017年2月起，寶山區積極運用互聯網技術和思維，破解社會治理難題，創新推出了“社區通”這一覆蓋全區所有居村的網上工作平臺，該平臺由以下版塊組成：

1.“i 寶山”。區級公告發布版塊，發布權限在區社建辦，主要用來發布市區兩級的公共服務類便民信息和重大民生類宣傳信息。

2.“社區公告”。居村兩委發布社區內重大事項、活動通知等信息的版塊，也可實時展示居村委會的各項工作成果。

3.“黨建園地”。居村兩委發布黨建信息的版塊，黨員可以在這個版塊開展報到、學習、議事、認領社區公益服務項目等活動，切實落實黨員“雙報到”“雙報告”制度，同時設置有“黨員亮身份”功能，展示黨員風采，接受群眾監督。普通群眾也可查看本欄目內容，并對相應內容進行點評。

4.“辦事指南”。居村兩委為社區居民提供辦理各類事項指南的版塊，讓居村民足不出戶就可了解辦理各項事務的途徑和所需材料。

5.“議事廳”。重點引導居村民對社區議題進行廣泛的討論和投票，促進居村民有序開展自我管理、自我監督、自我教育和自我服務。

6.“左鄰右舍”。由“身邊事”“互助”“閑置物品”等小版塊組成?！吧磉吺隆睘榫用裉峁┝穗S時和居委溝通、表達訴求的渠道，鼓勵居村民通過各種形式對社區事務提出意見和建議，引導居村民展示自己和社區生活，打造社區家園共同體。

“互助”（鄉鄰互助）是居民之間互相幫助互相交流的一個版塊，通過線上交流，打破居民之間的交流障礙，重新塑造鄰里關系，讓大家從“門對門的陌生人”變成“社區里的老熟人”。“閑置物品”（愛心集市）是社區家庭閑置物品的公益交換版塊，既可節約社會資源，又能增進居民間的了解。

7.“鄰里交流（小區群）”。模擬真實社區生活，居民可通過“敲門”的功能與鄰居或者居村委會成員進行在線溝通，也可給鄰居或者居村委會成員發信，通過信件完成交流。平臺上設有“小區群”（每個居村民都默認加入）、專題公共群，居村民都可看到并申請加入，豐富居村民的線上交流形式。

8.“服務”。該欄目目前已經入駐了各社區內熱心公益和社區事務的社會組織、群眾團體和個人，包括承接區公益項目的社會組織，為居民提供各種專業社區服務。

以上版塊在居委和村委的平臺上均一一對應，但在村委版塊，還有一個“鄉愁鄉音”欄目，主要是為離開家鄉的村民們服務，讓他們不在家鄉也能“聞家鄉事、聽家鄉音”。

該系統呈現出以下特點：第一，該系統精心設計，確保功能“適用好用”，社區通以微信平臺為基礎，區別于一般的微信公眾號，也不用專門去下載app，在系統構架上，做到

“居村為單元、全區大系統”，每個居村相互獨立，形成一個個小的治理單元，便于各個居村黨組織、居村委運轉和管理，在此基礎上，每個街鎮（園區）構成一個大的治理單元，全區形成一個完整的工作系統，并可通過“觀察權限”對各居村運轉情況進行監管，既讓每個治理單元因地制宜運轉，又保障了工作的整體推進。第二，實名認證加入，確保有序引導、安全可控。每個小區設置獨立的二維碼，居村民微信掃碼后，經實名認證、審核通過后注冊成為用戶，確保信息真實有效，確保上線的是“真正的鄰居們”，發布的是“真切的鄰里事”，讓居村民摘下“網絡面具”，更慎重地參與。在系統設計上，賦予基層黨組織“提出議題”“開展討論”“形

成決策”等關鍵環節的“把關權”，牢牢占領網絡意識形態的領導權。第三，建立支撐體系，確保推進

“又快又穩”。建立了有機銜接、有序推進、有效運轉的“區-街鎮

（園區）-居村”三級聯動工作體系，區、街鎮（園區）兩級成立領導小組及推進辦公室，落實專人負責，加強統籌協調、巡查監督、服務支撐；居民層面明確黨組織書記為責任人，居村委成員和社工結合工作分工負責相應版塊。制定“社區通”相關配套制度，對如何提出的問題需求等作出規范，確保系統有效運轉。

二、暢通有效：“社區通”的運行模式及成效

“社區通”自2017年2月試運行以來，全區446個居委、104個村全部上線，33萬戶家庭、43萬戶居村民實名加入，4.2萬余名黨員在網上亮身份、受監督、起作用，439名社區民警全部上線，各方互動交流2100萬人次，解決群眾關心關切的各類問題3.5萬余個 ，一大批在解決問題中探索的好經驗、好做法、好技術被有序提煉推廣，群眾滿意度大幅提升?？疾煲粋€社區的治理成效，最為重要的考察指標主要有三個方面：黨的執政基礎是否得以鞏固？居民的需求是否能夠精準有效地得到滿足？政府治理和社會調節、居民自治良性互動的局面是否形成？以此為判斷標準，“社區通”的探索無疑是成功的。

1.紅色引擎：“社區通”彰顯黨的領導力

習近平總書記曾明確指出，“做

好基層基礎工作十分重要，只要每個基層黨組織和每個共產黨員都有強烈的責任意識，都能發揮戰斗堡壘作用、先鋒模范作用，我們黨就會有力量，我們國家就會很有力量，我們人民就會很有力量，黨的執政基礎就能堅如磐石。”城鄉社區治理中有著豐富的資源可供開發，社區中的黨員便是達成社區善治的積極資源，也是社區中最重要的行動者。在社區治理中最容易面臨的一個困境就是“無人參與，無人牽頭”，缺乏積極的行動者，從而容易導致“公地悲劇”。“社區通”平臺是一個發現行動者的平臺，也是一個培育行動者的平臺，更是一個凝聚行動者的平臺。共康雅苑二居黨支部牽頭搞了一個“開荒行動”，清理地下車庫的堆物，起初只有5人參與，后來一名黨員在“社區通”平臺上發表《開荒日記》，一共發了22篇，黨員群眾看到之后都積極加入，最后有46人參與進來，其中有很多是在職黨員。以此為起點，黨支部積極利用“社區通”平臺發布各種志愿行動，2017年冬天一場大雪過后，黨支部在“社區通”發帖號召大家來掃雪，100多名志愿者快速響應，原本計劃7點開始，有些在職黨員要上班但又不想放棄這次志愿服務的機會，5點多就來掃雪，還有一名老黨員，連夜趕做掃雪工具給大家，這些場景被熱心群眾發到“社區通”上，點贊聲一片。一呼百應在“社區通”上得以實現，做實了基層黨組織的組織力和領導力。

2.共同體：“社區通”助力參與式治理

社區治理所涉及的事項與居民利益密切相關，參與式治理是社區治理賴以遵循的基本原理，而與群眾利益相關度越高的領域，其治理過程對公平、正義和民主的要求就越高。在平臺上線之前，寶山社區治理的參與度呈現出“一正兩反”現象：居民年齡與參與度成正比、社區的高檔程度與參與度成反比、社區的新舊程度與參與度成反比，“社區通”改變了社

區治理力量的年齡結構，占比達到59%的50歲以下中青年居民開始參與社區治理。依托“社區通”，寶山各社區建立了“提出議題—把關篩選—開展協商—形成項目—推動實施—效果評估—建立公約”的操作鏈，讓自下而上提出議題、形成公約成為常態。吳淞新城的一位居民在“社區通”上發布了題為“廣

場變菜園”的帖子，指出廣場有人私自種菜毀綠。黨支部書記看到后，第一時間回復了居民，并迅即與城管中隊、街道網格化中心、物業公司取得聯系，開展集中整治。第二天，就讓被損壞的綠化帶恢復原貌，還給了居民們一個美麗整潔的環境。吳淞新城小區居民周女士說，“我當時發這個帖子提出問題，只是抱著試一試的心態，沒想到這么快就得到了解決，我們黨支部、居委會真是給力！”這就是通過“社區通”平臺實現共治的生動演繹，“社區通”不僅助推小區居民主體廣泛參與社區治理，其后臺支撐系統還確保治理資源的廣泛化，能夠將居民、社會力量和社區銜接在一起，充分利用各種資源，塑造有效的治理結構，優化了社區治理。

3.精準融合：“社區通” 促進良性互動

黨的十九大報告指出，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。社區治理不是簡單地對居民需求的滿足，更需要對居民某些需求進行整合、轉化與提升，尤其是把需求滿足轉化為支撐和推動社區治理的重要資源，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。一方面，“社區通”讓政府服務群眾更加精準高效全面。首先，找“痛點”通“堵點”精度高。“社區通”平臺的優勢在于數據采集后臺分析，找到群眾“痛點”，及時掌握社區的共性問題，適時調整社區服務的內容和方式，精準施策、精準服務。其次，

“馬上就辦”地回應群眾訴求。過去，由于信息不對稱，大量群眾訴求無法及時發現和跟蹤處理?！吧鐓^通”通過技術和制度手段，可以及時發現需求、跟蹤辦理流程，確保

“民有所呼、我有所應”，讓群眾感到既方便又放心。再次，優質服務項目“一網集聚、一鍵暢享”。無論是找物業、找醫生還是找律師，都是需要花精力、花時間的麻煩事。依托

“社區通”，居村民們足不出戶，動動手指就能享受無“微”不至的優質服務。如，在“物業之窗”版塊上，居民可以實時掌握物業工作動態，快捷報修家門口的問題。通過“家庭

醫生”版塊，居村民不出家門也能得到專業醫生的咨詢和指導，常見病、慢性病診治等健康問題不必去醫院排隊也能解決?！胺晒ぷ魇摇弊尵用駛冇辛恕罢业玫健柕昧恕钡姆深檰枺ㄟ^在線預約服務，原來因時間“碰不攏”常常遭遇冷板凳的社區法律咨詢室開始火起來。另一方面，政府相關職能部門有序接入“社區通”后，使得聚焦基層、聯通互融、跨前服務、及時回應和處置群眾反映的問題成為工作的“新常態”。目前，涉及民生服務、社會治理、基層黨建的組織、宣傳、民政、公安、網格、房管、城管、綠化市容、衛生、農委、工青婦等各部門均對接加入了“社區通”，坐實了基層導向下的“上下聯動”，有效解決了一批群眾反映的共性問題。同時，在“社區通”上，基層回應群眾的速度和效果一覽無余，實現了基層工作透明化、可量化，全程可監督、可追溯，良性互動的局面得以形成。

三、系統治理：“社區通”的運行邏輯

透過現象看本質，“社區通”平臺的有效運行得益于其黨建為綱、治理為魂的領導邏輯，深化共治、四治協同的行動邏輯，問題導向、倒逼深化的發展邏輯，互聯網+大數據的思維邏輯，這一系統邏輯從整體上將黨政社群的力量與互聯網的拓展、新技術的融入結合起來，讓多元共治主體在公共事務和社會治理中發揮作用，社會治理呈現出更有秩序更有活力的新局面。

1.黨建為綱、治理為魂的領導邏輯

加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎是貫穿社會治理和基層建設的一條紅線。與宏觀層面的黨建不同，微觀層面的基層黨建發揮的是引領和領導作用，目標是推進基層善治，是黨建為綱、治理為魂。加強黨建—領導治理—服務群眾—鞏固黨的執政基礎，這是城市基層黨建的基本邏輯，十九大新修改的黨章賦予社區黨組織領導基層社會治理的功能更是為這一邏輯提供了制度支撐。加強基層治理，需要前臺的行動者，也需要后臺的體系保障，這必須依托基層黨建優勢?！吧鐓^通”平臺上一面面飄揚的黨旗就是寶山社區治理中積極的行動者，通過基層黨員力量來推動社會力量的建設，喚醒鄰里的公共空間，激發社會力量的內在活力，有效避免以往群眾自治中面臨的“集體行動困境”，通過“社區通”平臺發現培育的優秀黨員成為優化基層治理的關鍵性力量。城市基層黨建是一項系統工程，區委是“一線指揮部”，

街道黨工委是“龍頭”，社區黨組織是“戰斗堡壘”的三級聯動體系是上海城市基層黨建工作落地生根、有效運轉的關鍵所在?！吧鐓^通”工作系統將這一三級聯動體系精準落實，形成了三級聯動的組織體系、責任體系、網絡體系和制度體系。中國城市社區所遇到的各種難題，特別是那些突破社區資源極限和社區治理能力的各種難題，促使居民自治必須嵌入到系統治理體系中，才能使問題得到根本性解決，而“社區通”所搭建的這些體系為基層黨組織領導基層社會治理提供了強大的后臺支撐。前臺后臺、線上線下、黨建為綱、治理為魂的邏輯在“社區通”平臺上得到了充分彰顯。

2.深化共治、四治協同的行動邏輯

黨的十九大報告指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局”，

這與十八屆五中全會所提出的“使

全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”相比較，增加了“共治”的提法，豐富了社會治理的內涵。解剖

“社區通”這只麻雀，我們發現，其最大的優勢就是“共治”。城鄉社區治理中遇到的問題其中相當一部分是社區層面無法解決，或者說是居民自治無法解決的?！吧鐓^通”平臺無論是版塊設計還是工作機制，都為黨建引領社區共治提供了重要支撐，比如，物業之窗版塊、“城管通”與

“社區通”的對接機制，在實踐操作中，通過共治解決社區問題的案例不勝枚舉。此外，在“社區通”平臺上，自治、德治、法治均有充分的體現，居民自治的內在邏輯在于社區中的交往密度，居民自治的展開是以社區內部的信任、結構和網絡等社會資本作為基礎，居民自治的解決之道就是社區中的行動者和參與者通過協商、溝通和民主化的運作機制對公共議題達到的一致性判斷，而“社區通”就是通過這樣線上線下的聯動機制，提高社區交往密度，如，啟用

“活動線上報名、線下參與”“問題線上提出、線下解決”等方式開展自治。目前已經形成了“提出議題

—把關篩選—開展協商—形成項目—推動實施—效果評估—建立共約”的工作鏈，在這一過程中，德治法治齊頭并進，通過弘揚正能量、倡導文明禮讓、提升居民文明素養、推動社會共同價值形成推進德治；通過組織居民討論議題、投票表決、形成共約推進法治，真正實現了群眾自己的事自己議、協商定、共同辦、大家評，提升了居村民的主體意識，社區生活共同體初步形成。

3.問題導向、機制倒逼的發展邏輯

無疑，“社區通”的誕生是因解決問題而生，平臺粘性也因可以解決問題而一直高位保持，可以說，“解決問題”是“社區通”發展的動力機制。目前已經形成有效發揮部門聯動作用，推進問題分層處置機制、工作監督機制。問題處置機制為：對于自治范疇的問題，由居村引導通過自治途徑解決；對于超出自治范疇的問題，上報街鎮分層分類加以解決；對難以解決的9+X 問題，納入網格化管理平臺進行跟蹤處置；對歷史遺留問題，通過約請相關職能部門聯動解決。工作監督機制為：對“社區通”用戶實行分級權限管理，按所轄居村設置觀察權和督查權，建立健全群眾監督和上級黨委政府監督相結合的機制。加強分片巡查，區相關部門分片聯系街鎮，各街鎮領導和部門分片聯系居村，依托“觀察權限”每天至少三次開展網上巡查，掌握“第一手”資料，加強協調督促，提高問題解決率。所謂機制，就是引發某種行為和結果的動力和過程，機制與體制的最大區別，就是可以促動某種行為的出現?！吧鐓^通”搭建的工作機制客觀上促進了“基層導向”的工作作風的形成，這是市委“1+6”文件精神的宗旨所在。政府相關職能部門有序接入“社區通”，使得聚焦基層、聯通互融、跨前服務、及時回應和處置群眾反映的問題成為工作的“新

常態”。目前，涉及民生服務、社會治理、基層黨建的組織、宣傳、民政、公安、網格、房管、城管、綠化市容、衛生、農委、工青婦等各部門均對接加入了“社區通”，坐實了基層導向下的“上下聯動”，有效解決了一批群眾反映的個性、共性需求。同時，在“社區通”上，基層回應群眾的速度和效果一覽無余，實現了基層工作透明化、可量化，全程可監督、可追溯。目前，相關量化指標已經納入考核體系，對街鎮職能部門和居村黨組織的考核有了全新視角。

4.互聯網+大數據的思維邏輯

伴隨著單位宿舍的消失和商品房的興起，最原始意義上的社區共同體，熟人社區已不復存在，現實社區的最大問題就是冷漠、信任缺乏、關系稀薄、交往密度低，這些直接導致了社區溫度的降低，從社區治理的角度而言，這些均是社區治理風險所在。那么如何將日漸稀薄的社會關系恢復呢？互聯網為我們提供了非常有效的工具?；ヂ摼W天生具有社會屬性，互聯網的本質不是技術，而是人與人的聯結，而社區的本質在于共同體。那么社區治理如何與互聯網相結合而開辟新的生機呢？“社區通”以“趨利避害”的方式擁抱互聯網，確保各主體用起來都“放心”，一方面，“社區通”以制度、技術與黨建引領相結合的方式，在有效保證入庫信息安全 ，引導更多居民參與的同時，保持平臺的“正能量”。另一方面，“社區通”賦予了居村黨組織“提出議題”“開展討論”“形

成決策”等關鍵環節的“把關權”，通過發揮基層黨組織的核心引領作用，確保居民的參與圍繞社區發展大局展開?！吧鐓^通”實行“實名認證”，以每個居村為單位設定“網

上社區”，確保上線的是“真正的鄰居們”，發布的是“真切的鄰里事”。兼顧“充分參與”和“有序可控”的“社區通”達到了改善社區生態、重建社會關系、培育人際信任的目的，“社區通”的效用不僅在于強化了居民之間的聯系，更為重要的是它構建了一種信任關系，打開了

“信任之門”。

習近平在十八屆中央政治局第三十六次集體學習時強調，要強化互聯網思維，利用互聯網扁平化、交互式、快捷性的優勢，推進政府決策科學化、社會治理精細化、公共服務高效化，用信息化手段更好感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政?；趯毶健吧鐓^通”平臺都是實名登錄、真實數據，使得用信息化手段更好感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政的目標基本實現。目前，

“社區通”已經成立“社區通治慧中心”，形成數據分析研判機制，

推進“社區通”后臺數據分析統計、向區職能部門和街鎮定向推送信息等功能開發。建立特定區域、特定階段、特定人群的數據綜合分析和利用機制，真切了解城鄉居民的所思所想所盼，準確掌握居村組織、居村干部的治理能力和社區治理成效，為精準回應群眾訴求、提高社區治理水平提供重要參考依據。

四、結語

“如果我們要從戰略上深刻認識當前社會治理轉型所面臨的困難和瓶頸，推動社會治理模式的轉變，必須解決好兩個相互影響的核心問題：一是如何適應當前社會結構分化的客觀情景，發展出有中國自身特色的橫向秩序協調機制；二是當中國的縱向秩序協調機制發展到高峰的時候，如何建立起一種縱橫結合的秩序整合新框架和新規則 。”寶山區利用“社區通”平臺形成了上下貫通的多層級復合“共治”結構，是促成當前中國縱向秩序整合機制與橫向秩序協商機制有效銜接的重要探索，這一探索的實質在于把政府和社會多方主體共同納入一種橫向協商的治理框架，目的是為了更好地吸取社會意見并通過協商滿足多方訴求，這既可以發揮縱橫主體的整合力量，亦可以緩解縱橫之間原本存在的張力，進而實現“共建共治共享”的社會治理格局。

（作者單位：中共上海市寶山區委黨校）

（責任編輯 矯海霞）