吸引國際組織落戶打造卓越全球城市

陳智輝

2016年8月，上海公布了《上海市城市總體規劃（2016-2040）（草案）》，提出了上海至2040年的發展新目標：建設卓越的全球城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市，以及三個重點領域的子目標，即令人向往的創新之城、人文之城、生態之城。如何理解這個新目標，關鍵在于“卓越”和“全球”。“卓越”意味著對標世界頂級城市，而“全球”則要求上海的國際化水平達到新的高度，表現出對全球政治經濟文化具有控制力與影響力。本課題擬以金磚國家新開發銀行落戶上海為切入點，圍繞服務國家戰略、服務上海“四個中心”和“科創中心”建設，探究在當前階段進一步加大吸引國際組織落戶上海力度的必要性和可行性，并從政策環境、制度條件等角度，探究在吸引國際組織落戶上海過程中遇到的問題并提出對策建議。

一、國際組織入駐上海的總體情況

國際組織在城市設立的總部機構或辦事處的數量，與國際組織開展各種合作交流活動的能力和頻率等，是城市國際化水平的一個重要指標。經過近40年的改革開放，上海已然是一個具有全球影響的國際性城市，但對標國際公認的全球城市，如紐約、倫敦、東京等，上海的城市國際化還沒有達到全球城市的應有水平。

截至目前，落戶上海的政府間國際組織僅有金磚國家新開發銀行一家，其他在滬活動的非政府國際組織約有1100家。根據2017年1月1日開始執行的《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》以及國家其他有關法律法規及內部管理規定，經中央主管部門審批或經我市業務主管部門審批后在滬注冊登記的非政府國際組織僅有約30余家。這些非政府國際組織中，僅有個別是國際行業組織的總部機構，如全球中央對手方協會（CCP12）秘書處，其他多為地區級代表機構。有一部分國際組織采取與中方機構開展項目合作的方式，或由中方合作機構如大學、科研機構、企業等出面成立民辦非企業性質的

“上海××組織中心”的方式開展活動。總體來說，落戶上海的非政府國際組織不多，政府間國際組織更少；開展交流活動多，設立機構少；獨立合法注冊的少，以變通形式存在的多。上海還未形成國際組織集聚態勢，在滬重要國際組織機構數量少，尚未對上海國際化水平進一步提高發揮足夠有力的支撐作用。

二、金磚銀行入駐對上海的重要意義

金磚國家新開發銀行是一個具有金融實體功能的政府間國際組織，由“金磚五國”均攤出資發起成立，主要資助金磚國家以及其他發展中國家的基礎設施建設。根據協議，銀行總部設立于上海，銀行總部大樓即將在原世博園區浦東地塊開工建設，銀行員工規模遠期將達到1000人左右。2015年7月，金磚銀行在上海宣布開業，2017年金磚銀行首批30億人民幣債券已經開始發售，涉及10個綠色環保能源項目，在金磚國家內部引起熱烈反響。金磚銀行作為第一個落戶上海的政府間國際組織，對我市意義重大，主要反映在以下幾個方面：

1.體現了上海服務國家戰略的決心和能力。2016年2月27日，外交部長王毅、上海市市長楊雄分別同金磚國家新開發銀行行長卡馬特正式簽署金磚銀行總部協定和金磚銀行總部安排的諒解備忘錄。中國作為金磚銀行總部東道國，同銀行締結總部協定和總部安排的諒解備忘錄，就銀行在華法律地位、特權、豁免及便利等事項作出相關安排。根據協定和備忘錄，上海市政府為金磚銀行無償提供金磚銀行總部大樓用地并負責大樓及相關配套設施建設，在過渡階段，無償提供了總面積約2000平方米的5A級辦公樓供銀行使用。同時，以市財政局為牽頭單位，成立了上海配套保障工作小組，協調本市各有關部門落實協定各項承諾。金磚銀行首任行長卡瑪特在不同場合多次對上海方面認真高效的保障服務表示由衷欽佩和感謝，財政部、外交部也對我市各有關部門的積極配合和參與表示高度肯定。

2.對上海國際金融中心和上海自貿區建設帶來積極推動作用。對正在建設國際金融中心的上海來說，金磚銀行落戶上海，無疑將對上海國際金融中心建設帶來明顯的推動作用，對于上海在全球各大金融中心中的地位也將帶來提升，帶動上海金融人才的集聚，帶動上海相關服務水平的提高，有助于上海規范各項現代服務業發展環境。同時，金磚銀行的落戶，對于正在進行自貿試驗區建設的上海來說也別有意義，它將帶來更多的國際資本流動，可以利用自貿試驗區的開放，提升國際資本的流動效率，同時也提升人民幣國際地位。另外，隨著上海自貿試驗區的建設，貿易、投資都進一步便利化，也便于其他金磚國家更好地利用上海這個平臺進行跨境貿易和融資活動。

3.為上海各有關部門創新管理思維適應國際組織入駐積累了經驗。金磚銀行是第一個落戶上海的政府間國際組織，同時也是第一個落戶于北京之外的政府間國際組織，按照在京政府間國際組織管理辦法，參照外國駐華使館進行管理，對它的管理和服務與已在上海存在多年的外國駐滬領館、外國媒體駐滬機構等有較大不同。比如金磚銀行既是政府間國際組織但又開展金融業務，銀行雇員既有外籍也有中國籍且人員規模將大大超過目前駐滬領館，銀行車輛使用使館標志車牌等。我市財政、外事、公安、稅務、社保等部門，以此為契機，在中央各對口部委的指導下，不斷創新思路，發現管理和服務的空白點，逐步摸索出一套符合國際慣例、體現上海特點的做法，切實履行我對外承諾，我們的管理思維與國際規則也經歷了一次相互碰撞和融合。

三、國際組織入駐上海的制約因素

通過調研，課題組認為，國際組織入駐上海的制約因素主要有以下幾個方面：

1.政府間國際組織受關注度高，國際國內競爭激烈。在國際上，鑒于政府間國際組織在國際政治、經濟、金融、社會、文化等領域對東道國家和東道城市的溢出帶動作用越發明顯，東道國及東道城市對政府間國際組織機構高度重視，對其搬遷移動極為敏感。在政府間國際組織內部，政府間國際組織的總部設立、搬遷，地區性分支機構的設立及功能授權等，涉及成員國政府間的國際利益交換和平衡，國際組織本身對東道國和東道城市所能提供的超國民待遇和便利條件也極為敏感。如世界知識產權組織在提出設立中國辦事處和知識產權審核分中心的動議后，受到了來自美國、歐盟甚至非洲國家出于不同目的的阻力。而在國內，北京、廣州等一線城市同樣高度重視吸引國際組織。北京市相關部門曾提出進一步積極爭取中央政策支持，在現有各國駐華使館區基礎上，規劃國際組織中心區和國際會議中心區，吸引聯合國及其專門機構在京設立辦事處，有針對性地吸引國際經濟、金融等國際組織入駐，同時積極配合國家外交戰略，積極為新興國家和發展中國家的新型國際組織和非政府國際組織落戶北京創造條件。

2.非政府國際組織存在不可控因素，具有一定風險。近年來政府間國際組織與非政府國際組織間互動日益加強，聯合國的做法是賦予一批非政府國際組織“咨商地位”，在業務與交換信息方面進行合作。非政府國際組織在國際經濟、環境保護、文化教育、衛生保健、科學技術等領域發揮了咨詢和信息提供、影響決策過程、監督行為等作用。但在與非政府國際組織的合作交往中，我市有關部門發現某些非政府國際組織隱含地開展思想和文化滲透、宣揚西方價值觀的真實面目，更有些非政府國際組織在某些西方政治力量的支持下，明為社會公益、慈善事業，實質以攻擊我黨執政地位，煽動社會不同階層對立為主要目的。對這些具有西方政治背景、意識形態色彩濃厚的非政府國際組織，我們應當予以堅決抵制。

3.上海自身吸引國際組織的軟硬環境建設需進一步加強。一是對于國際組織的管理和服務還缺乏經驗。金磚銀行采取參照外國駐華使館的管理辦法，給予金磚銀行所有外籍人員部分外交特權豁免，但由于金磚銀行還兼具商業銀行功能，其人員構成也較復雜，上海各有關部門授權有限，經驗有限，在今后管理實踐中，將時時面臨新問題新情況。二是各相關部門之間協調成本高。金磚銀行落戶過程中，市領導多次出面協調我市保障服務工作的推進落實，但仍頗費周折。《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》頒布實施后，非政府國際組織在滬登記注冊有法可依，但在具體實踐中，業務主管部門難找仍是難以回避的現實問題。三是符合國際組織從業要求的本地復合型人才儲備尚顯不足。近些年來，相比較印、日、韓籍人士在國際組織中擔任重要職務數量不斷上升，中國籍人士仍處弱勢。就上海而言，語言人才和專業人才都很充足，但語言能力強、專業水平高同時又熟悉國際組織運作規則的復合型人才就少了。人是關鍵因素，只有當更多的中國人進入國際組織中高級管理層和專業團隊，我們才能真正掌握話語權。

四、吸引國際組織入駐的對策和建議

面對國際組織，我們既不能因為上海現有國際化水平和在全國的經濟中心城市地位而盲目樂觀，好大喜功，以為國際組織入駐上海唾手可得，也不能過于強調困難，消極等待，過分渲染國際組織整體搬遷和設立分支機構的難度。我們可以全面關注、重點突破，先合作、后引進，循序漸進，設立長遠目標，不急于求成。課題組建議通過以下幾方面的努力進一步提升在滬國際組織的質量和數量：

1.以“排頭兵、先行者”的態度，積極爭取新的政府間國際組織總部或重要機構落戶上海，服務國家戰略，服務上海的四個中心和科創中心建設。政府間國際組織是所有國際組織中最為重要的組成部分，它具有對國際規則的創立、監督和裁決功能、專業權威以及一定的超國家特性的爭端解決機制。政府間國際組織的落戶，有助于提升上海的國際形象，帶動上海國際合作的能級和頻率的進一步提高。中央要求上海做改革開放的排頭兵、先行者，是對上海各方面工作的希望和要求。上海作為中國最大的經濟中心城市和國際化水平較高的城市，有能力服務國家戰略，而上海的“四個中心”和“科創中心”建設也將受益于政府間國際組織的入駐。金磚銀行落戶上海是一個成功的先例，展示了上海堅決執行國家戰略的決心和高效的執行能力。在其入駐過程中，我市財政、公安、外事、城建、教育等相關部門逐漸摸索出一套對接國際規則、配合國家戰略、符合上海情況的做法，也為今后政府間國際組織入駐提供了可復制可推廣的經驗。

2.重點關注與上海的城市定位和發展目標密切相關的非政府國際組織，趨利避害，為我所用。根據十三五規劃，上海要積極引進國際經濟、金融、科技、文化、體育、知識產權等領域的國際組織，這是與上海功能定位和城市發展目標相一致和匹配的，既有利于發揮上海的優勢和潛能，在國際組織內部的國際競爭中占據有利地位，同時也能借助國際組織的資源和渠道推動上海“四個中心”和“科創中心”建設。如經國務院批準，已成功入駐上海的全球中央對手方協會（CCP12），它是首個落戶上海的全球性金融行業自律組織。又如上海申迪旅游度假公司正在努力推動“國際游樂園協會”在上海注冊成立中國總部，它的入駐則有利于將迪士尼項目的“溢出”效應進一步擴散和落地。而對于一些背景復雜、有一定意識形態色彩、以宣揚西方價值觀為主要目的的非政府國際組織，則應根據國家有關法律法規，進行分類管理甚至堅決抵制。

3.進一步完善吸引國際組織來滬的工作機制和服務保障環境。建議統籌全市之力，從以下幾方面入手，著力打造吸引國際組織來滬的新局面：

（1）建議在市政府層面建立吸引國際組織來滬工作機制。成立吸引國際組織來滬工作領導小組及辦公室，協調全市各相關部門形成合力，統籌研判各方信息、明確工作重點、規劃工作路徑和節點，積極尋求中央及各部委的支持，爭取進一步得到有利于國際組織入駐的先行先試政策支持。

（2）建議對金磚銀行成功入駐進行經驗總結。通過總結，梳理服務保障政府間國際組織入駐、服務國家戰略、履行國際承諾的經驗和教訓，形成我市服務保障政府間國際組織的工作模式和各部門合作的長效機制。

（3）建議為滿足不同類型國際組織機構落戶預留空間。請城市發展規劃部門，綜合考慮城市規劃布局以及現有商務樓宇功能布局，在原世博園區金磚銀行總部周邊預留國際組織機構用地，以金磚銀行入駐為契機發揮國際組織集聚效應。

（4）建議加大對本地涉外法律服務、人力資源、國際會展等產業的培育。加大對上海國際經濟仲裁機構的培育和扶持，增強其按國際慣例為國際組織提供國際民事和商事仲裁的能力，同時加快對符合國際組織要求的本地復合型人才庫的建設，為國際組織提供充足的高素質人力資源。

（5）努力提高對國際組織入駐后管理的有效性和針對性。建議本市各條線主管部門加大對金磚銀行等各類國際組織入駐后情況的分析研判，及時發現管理的漏洞和空白點，推動有關法律法規的進一步完善，提高對國際組織管理的有效性和針對性。

（作者系中共上海市委黨校第53期中青班學員）

（責任編輯 矯海霞）